Skladba rozpočtu a problém samosprávy.

Předkládám jménem rozpočtového výboru plenu slavného ústavodárného Národního shromáždění ke schválení státní rozpočet na rok 1947 i text finančního zákona tak, jak jej předložila vláda. Ke změnám nedošlo. Nikoliv proto, že by proti celku rozpočtu i jeho jednotlivostem nebylo námitek, nýbrž proto, že časová tíseň nedovolila tak vážnou věc, jakou by bylo podrobné zkoumání a případné snižování v jednotlivých kapitolách. Rozpočtový výbor ponechal tuto věc pro parlamentní úspornou komisi. Pan ministr vnitra ohlásil, že návrh příslušného zákona je připraven, a pan ministr financí nás ujistil, že příště už bude předkládán rozpočet k 1. listopadu, o což jsme v úvodu k rozpočtové debatě ve výboru žádali. I přijali jsme proto obě ujištění pánů ministrů s velkým povděkem. Ale naše - třeba krátká - výborová rozprava o rozpočtu a všech problémech, které se v něm zračí, nebyla marná a doufáme, že oplodní nejen finanční správu při sdělávání rozpočtů příštích, nýbrž i celou státní správu a že bude též dobrým podkladem pro parlamentní úspornou komisi.

Poměrně značná pozornost byla věnována skladbě rozpočtové, protože se pochopilo, že na ní závisí i účelné hodnocení rozpočtu. Zmíním se jen letmo o některých připomínkách, kterými bylo poukázáno na příklad na nehotovost ústavní, jak se zračí v zařízení slovenské samosprávy a jejích potřeb, na př. statistiky, která je zařazena k rozpočtu Slovenské národní rady. Byly porovnávány výdaje Slovenska s výdaji českých zemí v souvislosti s položkami příjmovými ze zemí českých a Slovenska. Bylo debatováno o tom, zda text finančního zákona, koncipovaný na základě dohody ze dne 28. června 1946, vyhovuje zásadám slovenské samosprávy. O tom mluvil posl. dr Kočvara. Bylo ukazováno na komulaci různorodých položek ve všeobecné pokladní správě. Zmiňuji se rovněž jen letmo o návrhu posl. Šulíka, aby byly obnoveny staré práce na finančním řádu, který by upravoval pro všechny skupiny státního hospodářství sdělávání rozpočtu, hospodaření podle rozpočtu i kontrolu jeho.

Rozprava se zabývala tím, co jsem řekl ve své úvodní zprávě v rozpočtovém výboru o rozdělení rozpočtu státní správy na vlastní správní výdaje, investice a ostatní správní výdaje. Pan ministr financí souhlasil, že za investice se zde počítají též i nepravé investice odpovídající obnově a že bez majetkové bilance, kterou za dnešního stavu nelze sestavit, nemůžeme přijíti k rozsahu pravých investic a že potřeby dvouletého plánu vedly k tomuto přejmenování a rozeskupení. S tím souvisel podnět k jinému uspořádání těchto tří skupin výdajových, který pan ministr uváží pro rozpočet příští.

Obšírnější rozprava se týkala tak zvané III. skupiny rozpočtu z dob první republiky, která soustřeďovala úděly samosprávným svazkům a fondy. Tu nesdílel pan ministr můj názor, že by bylo žádoucno vrátiti se k této skupině. Ve svém doslovu poděkoval jsem panu ministrovi financí za to, že odpovědí na můj podnět otevřel možnosti demokratické diskuse o celém problému samosprávných financí a samosprávy vůbec.

Argumenty, které pan ministr financí uvedl ve své odpovědi, jsou tyto:

a) "Skupina taková je proti finanční zásadě rozpočtu hrubého při rozpočtování výnosu státních daní." Obávám se, že tato zásada, která se týká jen opatřování příjmů, není ani u jedné jediné daně dodržena, abychom mohli vypočísti a říci podle rozpočtu, co daň vynesla a co stálo její vybírání. Jestliže tedy určitá daň, z níž se úděl dává, se rozdělí ve dvě části, z nichž první se ponechá jako úhrada státní správy a druhá se vykáže jako úděl samosprávy, nic se neztratí pro poznatek, kolik stálo její vybírání, když to nevíme.

b) "Skupina taková se příčí finanční zásadě o jednotnosti rozpočtu." Tato zásada říká, že prostě všechny příjmy a výdaje státu, jeho správy, fondů a podniků tvoří jednotné hospodářství. Neboť samozřejmě pro jednotné hospodářství musí býti i rozpočet jednotný. Ale vždyť náš státní rozpočet sám se už odklonil od této dřívější rakouské zásady jednotného rozpočtu, v němž byly státní podniky včleněny prostě mezi odvětví státní správy, a který se podobal účtování živnostníka, který by promíšeně zapisoval výdaje své domácnosti s výdaji svého podniku. A dále příjem reparací a obnovovacího fondu nebyl také zařazen do rozpočtu, protože poplyne do měnového fondu. A tento fond není součástkou státního hospodaření? Právě tyto fondy patří též do skupiny III.)

c) "S hlediska státního hospodářství jsou úděly stejným výdajem jako každý druhý a nelze mluviti o průběžnosti příslušných hospodářských hodnot větším právem nežli u kteréhokoliv státního příjmu." Tím má býti řečeno, že běží o jednotné hospodářství, pro které musí být jednotný rozpočet. Ale ani to nepřiléhá. Hospodářství státní záleží v opatřování prostředků a užitek jejich upotřebení se hodnotí podle věcných účelů, jimž se prostředky věnují. Musíme tedy v hospodářství každém, tedy i v hospodářství státním, srovnávati užitek výdajů s nákladem úhrady, abychom mohli říci, že užitek převažuje náklad (škodu, útisk). A jaký užitek bychom srovnali s tímto nákladem při vydání na úděly? Ten bychom z hospodářství státního vůbec nemohli seznati, ten bychom musili teprve hledati v hospodářství jinému, u samosprávy. Z toho plyne, že tu nejde o výdaj stejného rázu, jako u každého jiného, a že tu jde o jinou průběžnost nežli u jiných příjmů, které jsou věnovány ke krytí státních účelů a jichž náklad (škoda) se srovnává s užitkem v témže hospodářství. Zde se kříží hospodářství dvě.

d) Pan ministr shledával skupinu III samosprávných údělů ne sice za správnou, ale za možnou, když se úděly platily podle závazných norem zákonů. Zde však je po mém skromném soudu postup nejen možný, ale i správný, stejně jako když stát vybíral samosprávné přirážky pro samosprávu. Opatřoval prostředky ne pro své, nýbrž pro cizí hospodářství, a nedisponoval jimi podle svého hodnocení a relativního užitku, nýbrž jako prostředky svěřenými.

e) Dává-li stát úděly ze všeobecných státních příjmů, pak je dává buď z přebytku nebo na dluh. Ale co je přebytek vlastního státního hospodářství, se nepozná, zahrnujeme-li do jeho výdajů i některé obecné upotřebení peněz v cizím hospodářství. Máme zájem na tom, jak vypadá vlastní hospodářství nenafouknuté výdaji, které jsou hospodářské výdaje samosprávy i s jeho přebytkem či schodkem, protože pak víme také, jak vypadá po včlenění výdajů na úděly a z čeho je poskytuje, zda z přebytku či z dluhu, protože úděl buď odčerpává přebytek, nebo rozmnožuje schodek státního hospodářství. (Hluk.)

Předseda (zvoní): Prosím paní poslankyně a pány poslance o klid.

Zpravodaj posl. Firt (pokračuje):

f) Toto křížení dvou veřejných hospodářství vyžaduje, aby bylo napřed odpreparováno, aby se seznal stav vlastního hospodářství státního, a pak aby bylo ze zvláštní skupiny rozpočtové zřejmo, jak působí úděly samosprávě na toto hospodářství. V této skupině proti výdajům na úděly bude státní úhrada a) z daní, které jsou zákonem k tomu určeny, b) z přebytku státního hospodářství, pokud na to stačí, c) z úvěru státního na zbytek.

Zmiňuji se o této rozpravě poněkud obšírněji jen proto, že se v ní odráží zásadní poměr státního hospodářství k samosprávě. Pan ministr financí poukázal k těsnějšímu poměru samosprávy se správou státní, protože národní výbory konají těž funkce ústředního státu, nejen funkci dřívější samosprávy. To bylo přece i dříve u obcí, pokud šlo o t. zv. přenesenou působnost, i u obcí se samostatným statutem, s funkcí magistrátní. Pan posl. Janouš vidí v hospodaření národních výborů a státu jediné hospodaření a předvídá, že vývoj spěje nezadržitelně k pronikavému sjednocení veřejného hospodaření, rozuměj státního i samosprávního, v jednotném hospodaření státním. Pan posl. Spáčil naznačil, že příští příjmy samosprávy budou záležeti ze tří skupin, a to: 1. z vlastních dávek a poplatků, 2. z pevné apanáže státní, 3. z třetí části, která však by byla pohyblivá a jakýmsi ventilem, kde by se mohlo tlačit na úspornost. Pan posl. Neuman kladl důraz na zachování nezávislosti samosprávy.

Hospodářství státní i samosprávné se doplňuje jistě v jakýsi celek, protože obojí se opírá o společný základ hospodářský. Bude zásadní otázkou politickou i hospodářskou, má-li se všechno postátnit, co bylo dříve spravováno samosprávně. Rozpočtový výbor pochopitelně do bližších podrobností debatu nerozvinul. Budiž mi dovoleno připojiti toto:

Funkce samosprávy byla veliká, v ní jsme se učili odpovědně hospodařit veřejnými prostředky, samospráva byla nám oporou demokracie a vychovala nám politické myšlení a osobnosti pro spravování státu, měla i velkou funkci hospodářskou, protože ochota k příspěvkům pro zřejmé účely bližší je větší nežli pro vzdálené, nezřejmé účely státní. Samospráva přinesla velké oběti pro mnoho úkolů kulturních a hospodářských, dříve než se jich ujal stát. Činila tak hospodárněji, protože přizpůsobovala úkol místní potřebě. Klade se otázka, máme-li se toho všeho vzdát.

Ale samospráva, která žije ze státních peněz, není žádná samospráva, protože nemůže jeden poroučet a druhý platit, nemůže se hospodařit s cizími penězi. Domáhala-li by se samospráva údělů jen proto, že je to pohodlnější než přijímat odpovědnost za břemena, která by uložila svým občanům, zbavila by se finanční odpovědnosti, ale bez finanční odpovědnosti nemůže být samostatného hospodářství a není hospodárnosti. (Potlesk.) Samospráva, která by žila nakonec hlavně ze státních údělů a úvěru, ztratila by svůj vlastní smysl. Samospráva se musí domáhat toho, aby ji stát nevydržoval úděly, ale aby jí postoupil celé daně, které jsou v úzké souvislosti s místní samosprávou, jako na př. daň domovní. Nebo by měla kvotu daní jiných, na př. výdělkové, tak, aby samospráva získala vlastní základnu pro celé své hospodářství i úvěr. (Potlesk.)

Proto mám za to, že nemáme spojovat stát se samosprávou a hospodářství státní s hospodářstvím samosprávním, nýbrž naopak oddělit obojí, aby se obojí správně samostatně hodnotilo. Údělový systém, který je pohodlný, podlamuje finanční odpovědnost a tím úspornost samosprávy jako vždy, když se hospodaří s cizími penězi. (Potlesk.) Jsme tedy i zde na rozcestí, které je charakterisováno touto třetí skupinou, o niž jde.

Řekl jsem ve svém úvodu k debatě v rozpočtovém výboru, že tento rozpočet je se zřetelem ke svému hospodářskému podkladu, národnímu produktu a národnímu důchodu příliš vysoký a neúnosný. To bylo dotvrzováno téměř všemi řečníky. Pan posl. dr Chytil ukázal na nemožnost soustředit těžisko do daní obchodových při exportní povaze státu. Pan posl. inž. dr Ješ poukázal na nemožné zvýšení daně důchodové už následkem zvýšení soustavy hospodářských čísel, které při progresivitě daně má za následek, že týž reálný důchod, ale vyjádřený nyní vyššími čísly, se nyní zdaňuje podle vyšších čísel, ne podle nezměněného důchodu, a tudíž mnohem vyšším procentem. Týž pan poslanec vypočítal, že z příjmů státních připadá na hlavu - starce i stařeny a nemluvňata v to počítaje - 2.730 Kčs.

Je pravda, jak bylo v rozpravě s několika stran řečeno, že rozpočet je prostě výsledkem jistých objektivně daných skutečností, ale je na vládě a na nás, abychom tyto skutečnosti postupně změnili. Neboť tento stav, pro rozpočet daný na př. přemírou zaměstnanců, není důsledkem okupace, nýbrž řekněme si upřímně, důsledkem politiky (Potlesk.) a jsme za tento stav, který není žádnou přírodní či jinou nutností, nýbrž tím, co z něho uděláme, odpovědni, a to, jak jsem ve výboru řekl, každý podle míry své pravomoci.

Bylo poukázáno k tomu, že tento rozpočet není ani úplný a neobsahuje ani povinností státních, které nezávisí na jeho volné úvaze. Také pan ministr národní obrany poukázal též ještě k jisté neúplnosti. Naproti tomu bylo panem předsedou vlády vysloveno přesvědčení a odhodlání, že už v příštím roce dojde k reorganisaci správy, k odsunu státních zaměstnanců k produktivní práci a že rozpočtových čísel nebude ani dosaženo. Rozpočtový výbor uvítal toto prohlášení předsedy vlády s radostí, neboť z něho vidí, že vláda nepodléhala optimismu, vyjadřovanému často tím, že celý rozsah rozpočtu nedolehne na životní míru, jestliže se bude hradit úvěrem. Nechci opakovat, co jsem o této věci řekl již ve výboru, jen bych chtěl dodat: Svět se na nás dívá a poslouchá naše vývody a rozezná argumenty silné od slabých. Vůbec musíme brát zřetel nejen k těm, o nichž můžeme mít za to, že jim nemohou rozumět, nýbrž k těm, kdož věci rozumějí.

Při všech výkladech ve výboru se vrací myšlenka osobní a věcné únosnosti rozpočtu a daní, což jest pro tento náš československý parlament charakteristické. Ukazuje to, jak silně nás ovlivňuje hospodářské myšlení a jaké zásluhy o nás má naše školství a naše finanční věda. Ukazuje to, jak si stále víc a více uvědomujeme, jak mnoho záleží na způsobu upotřebení veřejných prostředků. Veřejný luxus se platí z kapes nejchudších poplatníků a není proto únosný. (Potlesk.) Únosnost věcnou vyjádřil výstižně pan posl. Sajal slovy, že finanční hospodářství má ponechati poplatníku alespoň tolik prostředků, aby mohl opět načerpati dostatečné síly investovat a konkurovat s cizinou. Doplnil bych k tomu, aby měl k tomu ještě také dosti chuti. Věci nemají jít tak daleko, že by se nakonec vyměřilo podniku skoro tolik daní, kolik my výnosu. Každá soustava daňová zasahuje více méně rušivě do podnikání a produktivity, ale na druhé straně zase svým způsobem tuto produktivitu rozmnožuje. Pan ministr financí řekl na př. velmi správně, že i opatřování právní jistoty má svou hospodářskou funkci, a v tom s ním velmi rádi a z plna srdce souhlasíme. Ale i vše to, čím činí stát občany lepšími, t. j. zdravějšími a vzdělanějšími, zlepšuje i jejich práci.

Produktivní výdaje jsou tedy nejen ony, za které se přímo tvoří nové užitečné služby a statky, nýbrž i to, co k tomu nepřímo napomáhá. Snažíme-li se zdvihnouti produktivitu v národě, pak to však neznamená jen absolutní rozmnožení statků, protože produktivita vyjadřuje poměr mezi prací a produktem, jak to výstižně vyjádřil posl. Kliment v rozpočtovém výboru, když řekl, že jde o to, aby "výrobní hodnota", t. j. hodnota výrobku a odpracované hodiny, dostala náplň, jakou měla před válkou. (Potlesk.) Je to závažná věc, protože byla řečena ústy zkušeného odboráře. Jen tak se zlevní jednotka statků a uskuteční se slova posl. Chytila, že drahotu je třeba léčit produktivitou.

Nejen veřejné, i soukromé hospodářství může míti mrtvé položky pracovní, které dostávají mzdu a plat, ale nemají oné "náplně", o níž mluvil posl. Kliment. Poměr mezi množstvím práce a hodnotou produktu se zhoršuje. Co může udělati jeden, nemají dělati dva. Velmi mnoho se poukazovalo v rozpočtové debatě k nehospodárnosti v tomto smyslu ve státní správě, k tomu, že 4 až 5 resortů se stará o tutéž věc, že úřadování národních výborů je těžkopádné, že se vypravují z venkova početné delegace k úřadům, že se obesílají velkým počtem úřednictva porady, spojené často s nákladným hoštěním, které je nepříjemné jak poctivým úředníkům, tak i veřejným činitelům. (Potlesk.) Dále že se zřizují nové zbytečné instituce, jako zřizování ženských referentek u Národních výborů pro ženské otázky venkova, ač je o to postaráno u Zemědělského svazu. Dále se mluvilo o někdy zbytečných přidělencích u zastupitelských úřadů, o přebujelosti inspektorátů, zbytečném množství výchovných orgánů, revisorů. O zkresleném obraze státních podniků (tabáková režie), o nedostatečně vymezené kompetenci ústředních úřadů a o škodách hospodářských, které z toho plynou. Za snesení celého tohoto materiálu musíme býti vděčni kromě těch, které cituji jinde, těmto členům rozpočtového výboru: poslankyni Žáčkové-Batkové a poslancům Bugárovi, Falťanovi, Fuskovi, Hornovi, Janoušovi, poslankyni Kleinerové, poslancům Klimkovi, Kočvarovi, Lindauerovi, Novákovi, Skaunicovi, Součkovi, Štětkovi, Tornovi a jiným. To vše bylo vyjádřeno i řadou resolucí rozpočtového výboru, na které upozorňuji plenum Národního shromáždění, vládu, ministerstvo informací a československý tisk pak zvlášť.

Dvě resoluce jsou věnovány generálnímu sekretariátu Hospodářské rady a Státnímu plánovacímu úřadu, z nichž jedna doporučuje novou zákonnou úpravu, která by provedla sloučení obou těchto institucí, a druhá žádá, aby generální sekretariát nezřizoval zatím bez souhlasu parlamentního výboru žádné nové orgány v souvislosti s dvouletým plánem.

Pan předseda vlády upozornil v téže souvislosti, že náklad na generální sekretariát bude daleko vyvážen zamezením ztrát z dřívějšího tříštění sil v hospodářství, zavedením jednotného řízení a pod. To je jistě správná připomínka, s níž plně souhlasíme.

Parlamentní úsporná komise jistě též přihlédne k tomu, že cena jednotného řízení není jen tímto nákladem zapravena. Řízené hospodářství je obstaráváno jednak úřady, kterými se nahrazuje dřívější cenotvorný proces na trzích statků, kapitálu a práce, a ústředími, které ceny nyní tvoří, jako jsou nejvyšší úřad cenový, úřad ochrany práce, peněžní a devisové ústředí a k tomu úřad plánovací a všechny svazy, které řídí distribuci statků podle řízených cen - a není jich málo. Ale tím není ještě celá cena řízeného hospodářství zaplacena. To byla první armáda úředníků pro řízené národní hospodářství, a bylo by záhodno její práci i s věcnými potřebami vyčísliti. Ale to není vše, to je účet jen na straně veřejné správy: na druhé straně je v soukromých i znárodněných podnicích druhá armáda veřejné správy, protože veřejné řízení u těchto podniků vyžaduje od nich tolik práce statistické, evidenční, výkazů, žádostí, intervencí, zdržování, když se ve veřejné správě neúřaduje přesně a obratem, že možná tato práce daleko převažuje onu, která se pro týž účel koná ve veřejné správě. A na tuto druhou armádu veřejné správy se někdy zapomíná, když se hovoří o nákladu řízeného hospodářství. Tento obojí náklad musíme postaviti proti ekonomii jednotného řízení. Hodnotíce toto řízení, musíme se tázati, zda prospěch z něho převažuje náklad řízení, protože kdyby ho jen vyvažoval, nebyl by užitečný, nebyl by to pokrok. I tento počet bude žádoucno jednou udělati. Všechno zbytečné úřadování je mrtvou položkou v bilanci národní práce a snižuje produktivitu. Musíme se naučit hospodařit nejen statky, ale i prací a lidskými energiemi.

Rozpočtový výbor poukázal i k některým případům zbytečného anebo neúměrného vydávání peněz. Posl. Hora zjistil, že se na udržování aut v jednom úseku státní a veřejné správy vydává sto milionů, a na nákup nových aut rozpočteny další 54 miliony. Posl. Benda uvedl, že obec s 89 obyvateli dostala 200 tisíc Kčs subvence na postavení kulturního domu. Posl. dr Neuman uvedl, že obec o 600 obyvatelích někde v pohraničí má 13 zaměstnanců. Poukázáno bylo k nevýhodným nájemním smlouvám s milionovým nájemným. I resoluce rozpočtového výboru přináší ukázky.