Návrh
poslanců Zdeňka Jičínského a dalších
na vydání
ústavního zákona o lidovém hlasování (referendu)
a o lidové zákonodárné iniciativě
Návrh
ÚSTAVNÍ ZÁKON
ze dne
O LIDOVÉM HLASOVÁNÍ (REFERENDU) A O LIDOVÉ ZÁKONODÁRNÉ INICIATIVĚ
____________________________________________________________________
ČÁST PRVNÍ
REFERENDUM
Čl. 1
Obecná ustanovení
(1) Referendum vyhlašuje prezident republiky za podmínek stanovených tímto ústavním zákonem, a to referendum
a) o návrhu zákona,
b) o změně v ústavním pořádku,
c) k zjištění stanoviska občanů v určité otázce vnitřní nebo zahraniční politiky státu (poradní referendum).
(2) Předmětem referenda nemohou být změny podstatných náležitostí demokratického právního státu, jakož ani
a) zrušení nebo omezení základních práv a svobod uvedených v Listině, která je součástí ústavního pořádku,
b) úprava, která by byla v rozporu s mezinárodněprávními závazky České republiky,
c) změny ústavní úpravy voleb,
d) veřejné příjmy a výdaje,
e) rozhodnutí příslušející moci soudní.
(3) Otázky kladené pro hlasování musí být jasné a srozumitelné a formulované tak, aby bylo lze na ně odpovědět buď "ano", nebo "ne".
(4) Hlasovací právo v referendu má každý občan, který je oprávněn volit do Parlamentu.
Čl. 2
Referendum o návrhu zákona
(1) Prezident republiky vyhlásí referendum o návrhu zákona, navrhne-li to vláda nebo společně nejméně dvě pětiny poslanců.
(2) Návrh zákona je v referendu schválen, zúčastnila-li se hlasování nejméně třetina občanů k tomu oprávněných a hlasovala-li pro návrh většina hlasujících. O podepsání, nabytí platnosti a způsobu vyhlášení zákona schváleného v referendu platí ustanovení č. 51 a 52 Ústavy.
(3) Není-li návrh schválen, může se referendum o něm opakovat nejdříve až v následujícím volebním období Poslanecké sněmovny.
(4) Je-li rozpor mezi zákonem schváleným v referendu a jinými zákony, postupuje se podle zákona schváleného v referendu.
(5) Zákon schválený v referendu může být změněn nebo zrušen nejdříve až v následujícím volebním období Poslanecké sněmovny, a to zákonem, k jehož přijetí Parlamentem je třeba souhlasu třípětinové většiny všech poslanců a třípětinové většiny přítomných senátorů, nebo zákonem schváleným v referendu.
Referendum o změně v ústavním pořádku
Čl. 3
(1) Návrh, jehož předmětem je doplnění nebo změna v ústavním pořádku, musí být označen jako návrh ústavního zákona. O návrhu vyhlásí prezident republiky referendum, navrhne-li to vláda nebo společně nejméně dvě pětiny poslanců.
(2) Návrh ústavního zákona je v referendu schválen, zúčastnila-li se hlasování nejméně polovina občanů k tomu oprávněných a hlasovala-li pro návrh většina hlasujících.
(3) Není-li návrh schválen, platí obdobně ustanovení čl. 2 odst. 3.
Čl. 4
(1) Prezident republiky vyhlásí referendum o ústavním zákonu přijatém Parlamentem, navrhne-li to vláda nebo společně nejméně třetina poslanců. Omezení uvedené v čl. 1 odst. 2 při tom neplatí. Návrh musí být doručen prezidentu republiky do patnácti dnů od přijetí ústavního zákona.
(2) Ústavní zákony se vyhlašují po marném uplynutí lhůty uvedené v odst. 1.
(3) Je-li podán návrh podle odst. 1, ústavní zákon se vyhlásí, pouze je-li potvrzen v referendu. Ustanovení čl. 3 odst. 2 při tom platí obdobně.
Čl. 5
O podepsání, nabytí platnosti a způsobu vyhlášení ústavního zákona schváleného nebo potvrzeného v referendu platí ustanovení čl. 51 a 52 Ústavy s výhradou ustanovení čl. 4 odst. 3.
Čl. 6
(1) Je-li rozpor mezi ústavním zákonem, schváleným nebo potvrzeným v referendu, a jinými ústavními zákony, postupuje se podle zákona schváleného nebo potvrzeného v referendu.
(2) Ústavní zákon schválený nebo potvrzený v referendu může být zrušen nebo změněn nejdříve až v následujícím volebním období Poslanecké sněmovny, a to ústavním zákonem, k jehož přijetí Parlamentem je třeba souhlasu dvoutřetinové většiny všech poslanců a dvoutřetinové většiny přítomných senátorů, nebo ústavním zákonem schváleným v referendu podle čl. 3 nebo potvrzeným v referendu podle čl. 4.
Čl. 7
O vstupu České republiky do svazku s jinými státy, který je spojen s omezením výkonu státní svrchovanosti, vyhlásí prezident republiky referendum, navrhne-li to vláda nebo nejméně třetina poslanců. Ustanovení čl. 3 odst. 2 platí obdobně.
Čl. 8
Poradní referendum
(1) K zjištění stanoviska občanů v určité otázce vnitřní nebo zahraniční politiky státu prezident republiky vyhlásí referendum, navrhne-li to vláda nebo společně nejméně dvě pětiny poslanců.
(2) V případě záporného výsledku hlasování o určité otázce v poradním referendu může se referendum o stejné otázce opakovat nejdříve až v následujícím volebním období Poslanecké sněmovny.
Čl. 9
Společná ustanovení
(1) Jsou-li splněny podmínky pro vyhlášení referenda, prezident republiky referendum vyhlásí po uplynutí patnácti dnů, není-li v této lhůtě podán návrh Ústavnímu soudu podle odst. 2.
(2) Na návrh prezidenta republiky nebo skupiny nejméně 41 poslanců nebo skupiny nejméně 17 senátorů, podaný ve lhůtě podle odst. 1, Ústavní soud do patnácti dnů
a) přezkoumá soulad návrhu na vyhlášení referenda s tímto ústavním zákonem a zákonem podle odst. 4. Rozhodne-li, že není soulad, referendum se nevyhlásí;
b) rozhodne, jsou-li podmínky pro vyhlášení referenda podle čl. 7, je-li věc sporná.
(3) Referendum se vykoná do šedesáti dnů po marném uplynutí lhůty uvedené v odst. 1 nebo od vykonatelnosti nálezu, jímž Ústavní soud zamítl návrh podaný podle odst. 2 písm. a) nebo jímž rozhodl podle odst. 2 písm. b), že jsou podmínky pro vyhlášení referenda podle čl. 7.
(4) Zákon upraví podrobnější náležitosti návrhů na vyhlášení referenda, řízení před Ústavním soudem podle odst. 2, postupu a způsobu vyhlášení a určení dne konání referenda, jakož i podmínky výkonu hlasovacího práva a pravidla provádění referenda včetně soudní kontroly jejich dodržení.
ČÁST DRUHÁ
LIDOVÁ ZÁKONODÁRNÁ INICIATIVA
Čl. 10
(1) Peticí podepsanou nejméně 350.000 občanů zapsaných v seznamech voličů lze podat návrh zákona nebo ústavního zákona, který je Parlament povinen projednat. Omezení uvedené v čl. 1 odst. 2 však zde platí podle obdoby.
(2) Návrh uvedený v odst. 1 může Parlament buď schválit, nebo odmítnout, nikoli měnit.
(3) Podrobnosti upravuje zákon.
ČÁST TŘETÍ
ZÁVĚREČNÁ USTANOVENÍ
Čl. 11
(1) Tento ústavní zákon nabývá účinnosti dnem 1. ledna 1998.
(2) Ustanovení čl. 7 a čl. 9 odst. 2 písm. b) však nabudou účinnosti dnem, kdy nabude účinnosti úprava předpokládaná ustanovením čl. 9. odst. 4.
(3) Ustanovení čl. 10 odst. 1 a 2 nabudou účinnosti dnem, kdy nabude účinnosti úprava předpokládaná ustanovením čl. 10. odst. 3.
Zdeněk Jičínský v.r.
Hana Orgoníková v.r.
Jitka Kupčová v.r.
František Španbauer v.r.
Luděk Polášek v.r.
Stanislav Gross v.r.
Důvodová zpráva
Obecná část
I. návrh navazuje na čl. 2 odst. 2 Ústavy, podle něhož ústavní zákon může stanovit, kdy lid vykonává státní moc přímo, a na čl. 21 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, podle něhož občané mají právo podílet se na správě veřejných věcí přímo nebo svobodnou volbou svých zástupců.
Restriktivní vládní interpretace čl. 2 odst. 2 Ústavy předpokládá, že budou přijímány ústavní zákony ad hoc, které stanoví ústavní podmínky konání a předmět referenda případ od případu, tzn. vždy jen pro provedení referenda v jedinečné konkrétní věci. Zákonodárnou úpravou v pravém smyslu však je úprava obsahující pravidla, tj. úprava vztahující se na případy stejného druhu a neurčeného počtu. V citovaném ustanovení Ústavy se ostatně používá nedokonavého slovesného vidu (nepraví se, kdy lid "vykoná", nýbrž kdy "vykonává" státní moc přímo). Je nepochybné, že citovanému ustanovení Ústavy lze učinit zadost právě vymezením podmínek, při jejichž naplnění lid vždy vykonává státní moc přímo, formou referenda, tedy stanovením druhu případů. Nejde tedy o změnu Ústavy, ale o její doplnění způsobem, který Ústava sama předvídá.
Bez ohledu na to však otázka, zda jde o změnu Ústavy, a tedy ani otázka širšího nebo užšího výkladu čl. 2 odst. 2 Ústavy není relevantní, neboť ústavním zákonem lze Ústavu (podle čl. 9 odst. 1 Ústavy) doplňovat, nebo měnit.
II. Záměrem předloženého návrhu je, aby přímý výkon státní moci lidem byl jen výjimečný. Referendum se nemá stát běžnou formou zákonodárství; soustava vládnutí má být nadále v zásadě založena na principu zastupitelské demokracie.
V návrhu ústavního zákona se zavádí jen fakultativní referendum, a to jeho vyhlášení z iniciativy vlády nebo značné menšiny poslanců. Tato úprava nepovede k častému konání referenda. Lze totiž předpokládat, že při úvaze o potřebě iniciovat referendum budou hrát roli výsledky výzkumu veřejného mínění a že parlamentní menšina ani většina nebude riskovat neúspěch v referendu, takže se zákonodárná otázka zpravidla vyřeší v Parlamentu, aniž dojde k vyhlášení referenda.
Neumožňuje se vyhlašování referenda na základě lidové iniciativy, protože by mohlo vést k přílišné frekvenci lidových hlasování, i kdyby se stanovila podmínka vysokého počtu podpisů pro tuto iniciativu. Účast občanů na hlasování by pak měla klesající tendenci, v nepřímé úměře s výdaji na referenda ze státního rozpočtu.
Možnost použití referenda je v návrhu omezena nejen procedurálně, ale i věcně (viz čl. 1 odst. 2); zamezuje se tak populistické zneužití, které by mohlo vést k pronikání prvků totalitarismu nebo rozvracení finanční politiky státu. Garancí toho má být preventivní ústavně soudní kontrola (čl. 9).
Institut referenda má být významným doplněním soustavy založené na zastupitelské demokracii. V procedurálně i věcně vymezených případech umožní, aby lid vykonal státní moc nejen volbami při skončení volebního období, ale i přímo. I když po přijetí navrhované úpravy bude referendum zřejmě poměrně řídkou výjimkou způsobu výkonu státní moci, již samo jeho uzákonění zvýší vliv veřejného mínění na výkon moci zákonodárné nebo výkonné.
III. Výdaje ze státního rozpočtu na realizaci tohoto ústavního zákona budou záviset na frekvenci institutu referenda v praxi. Vzhledem k naznačenému omezení referenda na určitý druh případů lze očekávat, že referendum sotva bude vyhlašováno průměrně častěji než jednou během čtyřletého volebního období Poslanecké sněmovny (v některých případech by mohlo jeho konání spadat vjedno s konáním voleb do Poslanecké sněmovny nebo komunálních). Při tom výdaje budou evidentně podstatně nižší než výdaje na volby. Blíže je odhadnout by bylo možno až v souvislosti se zákonodárnou úpravou způsobu provádění referenda (předpokládanou v čl. 9 odst. 4 tohoto navrhovaného ústavního zákona).
Zvláštní část
K čl. 1:
K odst. 1: Prezident republiky je povinen referendum vyhlásit, pokud budou splněny podmínky uvedené v čl. 2 až 8. Avšak podle čl. 9 odst. 2 bude jedním ze subjektů, které budou moci podat návrh Ústavnímu soudu na preventivní přezkoumání ústavnosti a zákonnosti návrhu na vyhlášení referenda.
K odst. 2: Návrh má na zřeteli uplatnění vůle většiny, ale zároveň mu klade nezbytné meze výčtem věcí, které se nemohou stát předmětem referenda. Respektuje se ustanovení čl. 9 odst. 2 Ústavy, podle něhož změna podstatných náležitostí demokratického právního státu je nepřípustná. Sleduje se ochrana práv jedince, jakož i menšin, zajištění mezinárodněprávních závazků, základních zásad systému voleb i racionality státní finanční politiky, a zamezuje se tak populistické zneužití institutu referenda. Ustanovením písm. d) se rozumí jak státní rozpočet, tak i daně a poplatky, jakož i zákony dotčené článkem 41 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, týkající se sociálních práv. Téměř i každý jiný zákonodárný akt ovšem nese s sebou třebas i jen minimální výdaje ze státního rozpočtu. Na tyto případy se ustanovení písm. d) nevztahuje. Ustanovením písm. e) se zamezuje možnost učinit předmětem referenda rozhodnutí příslušející moci soudní, neboť to by narušovalo strukturu a záruky právního státu.
K odst. 3: Otázka pro referendum má implikovat pouze dva alternáty řešení. Nebude tedy moci směřovat k výběru z více variant řešení, což cestou referenda není dost dobře racionálně zvládnutelné.
Odst. 4 nevyžaduje zdůvodňování.
K čl. 2:
K odst. 1: Předpokladem má být buď návrh vlády, anebo návrh značné menšiny poslanců z důvodů shora uvedených v obecné části.
K odst. 2: Při stanovení kvóra účasti na referendu je nutno zvažovat dvě hlediska. Na jedné straně je nutno připustit, že otázka řešená v referendu popřípadě nebude značnou část občanů zajímat. Na druhé straně nelze stanovit kvórum nižší, než jaké je stanoveno Ústavou pro způsobilost Poslanecké sněmovny nebo Senátu usnášet se, má-li mít institut referenda potřebnou vážnost.
K odst. 3: Čelí se eventuální přílišné frekvenci referenda (viz obecnou část zdůvodnění) i s tím spojeným zatěžováním státního rozpočtu.
K odst. 4 a 5: Zákon přijatý v referendu, jakožto bezprostřední projev vůle lidu, musí mít vyšší právní sílu a vyšší stupeň rigidity než běžné zákony, má-li mít výsledek referenda odpovídající funkci v právním řádu. Řešení v odst. 5 pak je rozumnější než stanovení víceméně dlouhé lhůty, po kterou výsledek referenda nesmí být zrušen nebo změněn, takže je po tuto dobu nezměnitelný (absolutně rigidní), i když se podmínky, za nichž byl zákon v referendu přijat, mezitím podstatně změní, popř. nastanou mimořádné události.
K čl. 3:
K odst. 1: Vzhledem k ustanovení odst. 2 je nutno zamezit, aby matérie věcně ústavněprávní mohla být upravována cestou obyčejného zákona. K větě druhé viz důvody v obecné části.
K odst. 2: Kvórum účasti v referendu musí být vyšší, než když předmětem bude návrh obyčejného zákona. Ještě náročnějšími podmínkami by však ustanovení čl. 3 až 7 ztrácela funkci; tak by tomu bylo při stanovení, že k přijetí návrhu v referendu je třeba, aby se pro něj vyslovila nadpoloviční většina všech občanů zapsaných v seznamech voličů. Příklad: při účasti 100% by stačilo dosáhnout 50% + 1 hlas a při účasti 51% by bylo nutno dosáhnout 99,9% kladných hlasů zúčastněných.
K odst. 3: viz odůvodnění k čl. 2 odst. 3.
K čl. 4:
K odst. 1 až 3: Možnost podrobit referendu přijatý ústavní zákon před jeho vyhlášením, na návrh značné menšiny poslanců, směřuje mj. k posílení stability ústavního pořádku. (Ústava ČR je poměrně méně rigidní než ústavy většiny demokratických právních států.) Lhůta patnácti dnů, po kterou ústavní zákon přijatý Parlamentem nemůže být vyhlášen, umožní jednání poslaneckých, popř. senátorských klubů o eventuálním návrhu na vyhlášení referenda. Marné uplynutí této lhůty, nebo potvrzení ústavního zákona v referendu bude podmínkou jeho vyhlášení, a tedy i nabytí platnosti (viz čl. 52 Ústavy).
K čl. 5:
Ustanovení nevyžaduje odůvodňování.
K čl. 6:
Důvody uvedené pro čl. 2 odst. 4 a 5 se obdobně vztahují i k tomuto ustanovení; protože však jde o ústavněprávní matérii, podmínky zrušení nebo změny musí být náročnější.
K čl. 7:
Je namístě, aby fakultativnímu referendu podléhalo omezení výkonu státní svrchovanosti. Ustanovení umožňuje, aby se referendum konalo před sjednáním, nebo před ratifikací příslušné mezinárodní smlouvy. Pokud bude v téže souvislosti přijímán ústavní zákon, je potřeba, aby se vstup ČR do příslušného státního svazku schvaloval v referendu s tímto ústavním zákonem.
Prakticky se toto ustanovení bude týkat jmenovitě vstupu do Evropské unie, ale patrně se netýká i vstupu do NATO. Bude-li ostatně sporné, zda se jedná o omezení výkonu státní suverenity, bude moci tuto otázku posoudit a rozhodnout Ústavní soud (viz čl. 9 odst. 2 písm. b).
Referendum podle čl. 7 je možno - na rozdíl od předchozích ustanovení o referendu - opakovat kdykoli.
K čl. 8:
Předmětem návrhu na konzultativní referendum by byly zásady, směry či cíle státní politiky. Prakticky půjde o otázky, jejichž řešení patří výkonné moci. Návrh přijatý v poradním referendu by se nestal právním aktem. Proto není třeba stanovit kvórum účasti. Míra účasti voličů a výsledek tohoto referenda by ovšem měly nezanedbatelnou politickou a morální závažnost. Pro odst. 2 jsou obdobné důvody jako pro čl. 2 odst. 3.
K čl. 9:
Zatímco přezkumná pravomoc Ústavního soudu, zakotvená v Ústavě, je následnou kontrolou, je žádoucí zde zavést preventivní kontrolu ústavnosti návrhů na vyhlašování referenda Ústavním soudem. Bylo by nevhodné, kdyby po provedení referenda při jeho kladném výsledku Ústavní soud v případech rušil tento výsledek pro vady, k nimž došlo před vyhlášením či provedením referenda (už i se zřetelem na náklady na referendum ze státního rozpočtu).
Subjekty, na jejichž návrh bude Ústavní soud rozhodovat, jsou určeny shodně jako v ustanovení zákona o Ústavním soudu v řízení o zrušení zákonů.
Zákonodárná úprava předpokládaná v odst. 4 má obsahovat i výklad, a tedy i upřesnění některých pojmů použitých v ústavním zákoně. Proto se má přezkumná pravomoc Ústavního soudu vztahovat i na soulad s touto úpravou.
Pokud jde o pravidla provádění referenda, lze očekávat, že se budou v podstatě shodovat s úpravou, která byla obsažena v zák. č. 490/1991, o způsobu provádění referenda a že soudní kontrola dodržení těchto pravidel bude přitom svěřena Nejvyššímu soudu podle obdoby ustanovení zákona o volbách do Parlamentu ČR.
K čl. 10:
Těmito ustanoveními se umožňuje lidová zákonodárná iniciativa, nikoli i referendum na základě této iniciativy. Toto řešení rozšiřuje možnosti účasti veřejnosti na zákonodárném procesu, aniž odporuje koncepci vyložené v obecné části důvodové zprávy. Realizace vyžaduje zvláštní zákonodárnou úpravu (ve vztahu k jednacímu řádu Poslanecké sněmovny - nepřipadá v úvahu např. dopracování navrhovatelem), předpokládanou ustanovením odst. 2.
K čl. 11:
Den účinnosti ústavního zákona se v odst. 1 stanoví tak, aby pokud možno do té doby byla přijata též úprava předpokládaná v čl. 9 odst. 4. Pro případ, že by se tak nestalo, odkládá se ustanovením odst. 2 účinnost ustanovení čl. 7. Důvodem je potřeba zamezit, aby popř. ČR nemohla vstoupit do EU, protože by se nemohlo konat referendum podle čl. 7 pro absenci zákona o způsobu provádění referenda. Obdobně se ustanovením odst. 3 řeší účinnost čl. 10 odst. 1 a 2.