Parlament České republiky, Poslanecká sněmovna 2013 – 2017

(pokračuje Jan Hamáček)

43.
Vládní návrh zákona o řízení a kontrole veřejných financí
/sněmovní tisk 1001/ - prvé čtení

Znovu prosím pana ministra financí Andreje Babiše, aby nám tento tisk uvedl, a prosím i pana zpravodaje Koníčka, aby zaujal místo u stolku zpravodajů. Prosím, pane ministře, máte slovo.

Místopředseda vlády ČR a ministr financí Andrej Babiš: Děkuji za slovo. Vážený pane předsedající, vážené dámy, vážení pánové, k projednání vám předkládám návrh zákona o řízení a kontrole veřejných financí a s ním související návrh změnového zákona.

Návrh zákona nahrazuje dosud platný zákon o finanční kontrole. Současná právní úprava kontrol hospodaření byla vytvořena v rámci přípravy České republiky na vstup do Evropské unie a je bez významnějších změn účinná patnáct let. Praxe ukázala, že platný zákon je v mnohém nevyhovující. Návrh zákona je předkládán proto, že ve stávajícím zákoně o finanční kontrole není jasně stanovena osobní odpovědnost, není jasně stanovena povinnost chovat se hospodárně a není jasně vymezena role interního auditu v kontrolním systému. Z toho vyplývají neustálé potíže při řízení, kdy není jasné, kdo je za co odpovědný. Následné kontroly jsou vykonávány duplicitně a liší se ve svých závěrech.

Návrh zákona se aplikuje na finanční kontroly ve čtrnácti různých typech organizací, kterých je více než 18 tisíc, od ministerstva až po malou obec. Návrh zákona představuje již několikátý pokus o reformu systému kontroly veřejných financí.

V rámci komplikovaného připomínkového řízení se ukázalo, že prostá novelizace zákona o finanční kontrole není možná. Výsledkem jednání s připomínkovými místy bylo dosažení široké shody na tomto textu zákona, a to po více než deseti letech pokusů o novelizaci zákona o finanční kontrole. Předložená verze je tedy konsenzuální a zároveň je naplněním zákona, kterým je jasně definovaná odpovědnost za hospodaření v organizacích veřejné správy. Když úředník či politik podepíše rozhodnutí, tak za něj odpovídá.

Přestože je návrh zákona spojován s návrhem na rozšíření působnosti Nejvyššího kontrolního úřadu, jde o dvě samostatné oblasti. Návrh zákona upravuje manažerskou kontrolu a interní audit. Jen okrajově se dotýká kontroly u příjemců dotací, kde nezavádí žádné podstatné změny. Nejvyšší kontrolní úřad je naproti tomu součástí systému externí kontroly, kontroly veřejnosti a parlamentu. Tyto kontroly mají různý předmět, způsob provedení i to, pro koho je kontrola určena. Je tedy nezbytné tyto dvě kontroly od sebe oddělovat.

Vláda návrh zákona schválila dne 19. prosince 2016. Dovoluji si vás požádat o schválení tohoto materiálu a jeho předložení Senátu České republiky k dalšímu projednání. Děkuji za pozornost.

Předseda PSP Jan Hamáček: Děkuji, pane ministře, a prosím zpravodaje pana poslance Koníčka.

Poslanec Vladimír Koníček: Vážený pane předsedo, vážené kolegyně a kolegové, předkládaný návrh zákona je velmi ambiciózní a chce komplexně nahradit dosud platný zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě. Je to tak, jak říkal pan ministr, už několikátý pokus, ale musím říct, že už poněkolikáté se s takovou rozsáhlou změnou přichází těsně před koncem volebního období, aby se pak mohlo říct: my jsme se snažili, ale nepodařilo se to doprojednat. Domnívám se, že i tomuto návrhu podobný osud hrozí. Návrhu před předložením do Sněmovny předcházela rozsáhlá diskuse v rámci připomínkového řízení a výsledkem je opravdu kompromis, o kterém se určitě povede rozsáhlá debata ve výboru.

Doporučuji propustit prvním čtením a přikázat kontrolnímu výboru jako výboru garančnímu. Děkuji.

Předseda PSP Jan Hamáček: Děkuji. Otevírám rozpravu. Mám zatím dvě přihlášky. Prosím pana poslance Vilímce a připraví se pan poslanec Hovorka.

Poslanec Vladislav Vilímec: Vážený pane předsedo, vážené kolegyně a kolegové, nevím, jak dlouho se připravuje tento zákon. Pan ministr financí mluvil o deseti letech - to nevím - pokusů o změnu stávajícího zákona o finanční kontrole. Když se podívám na to stávající volební období, tak minimálně dva roky se o zákoně mluví. Ten zákon se připravuje, několikrát, nebo minimálně jednou zákon vrátila Legislativní rada vlády a dlouho se Ministerstvu financí nedařilo zákon připravit tak, aby jej schválila vláda a mohl být předložen Poslanecké sněmovně. Konečně je ale tady, a proto bych čekal, že to bude jednak norma kvalitní, prospěšná a že to také bude norma, která udělá trošku pořádek v současné džungli kontrol, odstraní ony duplicity a umožní kvalifikovanější debatu třeba o případném rozšíření pravomocí kontroly Nejvyššího kontrolního úřadu.

Pan ministr ve svém úvodním vystoupení poznamenal, že tento zákon byl hodně diskutován ve spojení s rozšířením pravomoci Nejvyššího kontrolního úřadu kontrolovat obce a kraje, ale věcně s ním úplně nesouvisí. Já s tím docela i souhlasím, ale je zajímavé, že v souvislosti s tímto zákonem se zítra opět projednává dvojice zákonů spojená s Nejvyšším kontrolním úřadem. V zásadě pokud si vybavíte tu debatu ve spojení s rozšířením či nerozšířením pravomocí Nejvyššího kontrolního úřadu, tak mnozí ministři, koneckonců i úředníci právě poukazovali na tento zákon, který takzvaně by měl odstranit ony duplicity, protože senátoři, aspoň tak jsem tomu porozuměl, odmítli rozšíření pravomocí NKÚ právě s poukazem na to, že se obávají dalších kontrol a dalších duplicit a multiplicit. Pokud tedy tento zákon měl ambici odstranit duplicity, tak je pro mě předložený návrh tedy návrhem nedostatečným, protože jak sám pan ministr uvedl, vcelku nějaké výrazné změny v kontrole poskytování dotací nepřináší.

Já se nechci na ten zákon dívat z pohledu vrchního auditu, z pohledu, řekněme, celého systému řízení a kontrol všech veřejných subjektů, podívám se na to z pohledu jednoho nebo dvou segmentů, a to z pohledu finančního řízení obcí a krajů, tedy územních samosprávních celků. Měl jsem obecně možnost sledovat vnější připomínkové řízení z pohledu jednoho připomínkového místa - Svazu měst a obcí. Vím, že to nebylo jednoduché, že se to různě vracelo, že tam byla snaha skutečně Ministerstva financí i vyjít vstříc některým, nebo mnohým požadavkům, ne všechny připomínky svazu byly však zapracovány. To je také třeba si uvědomit.

Především se v tomto zákoně mění kompletně stávající terminologie. Řekněme například příkazce operace, správce rozpočtu se nahrazuje novými termíny jako schvalující orgán, schvalující osoba, pověřená schvalující osoba, hodnotitel, ověřovatel a schvalovatel. Tato změna samozřejmě bude vyžadovat také třeba změnu příslušných formulářů, a tedy i určité náklady. Malé obce většinou skutečně výkon kontrolních institutů neprovádějí elektronickým způsobem.

Schvalující osoba, nechci to tak detailně rozebírat, by měla písemně pověřit schvalovatele, který původně měl být pouze zaměstnancem příslušného správce veřejného rozpočtu nebo veřejného subjektu. Na připomínku krajů a obcí, která tedy byla akceptována, to dále může být také zastupitel, protože v té první verzi zákona vlastně zastupitelé včetně i tzv. uvolněných zastupitelů vypadávali z úlohy odpovědné osoby, schvalující osoby.

Nakonec došlo k nějakému kompromisu i ohledně tzv. povinnosti mít vnitřní audit, protože původně koncepce zákona vycházela z toho, že i menší města a obce musí mít povinně útvar interního auditu. Ten kompromis je asi akceptovatelný, to zde nechci úplně rozebírat.

A kdybych ten návrh shrnul, tak co tedy přesně vyplývá z tohoto nového zákona? Na úrovni jednotlivých veřejných subjektů určitě zpřísnění systému vnitřní kontroly, to nepochybně, a prosazení principu kontroly čtyř obcí. Obcím a krajům, ale také, a to také musím doplnit, přinese nové povinnosti. Duplicity kontrol zákon neodstraňuje. Ty zřejmě zůstanou, protože vedení tzv. evidence kontrol, kterou bude spravovat Ministerstvo financí, samo o sobě duplicitám nezabrání.

Ten zákon skutečně, a v tomto souhlasím i s panem ministrem financí, není zákonem o odstranění duplicit. Je to především zákon skutečně o vnitřním finančním řízení a kontrole jednotlivých subjektů. Jen asi těžko mohl mít ambici odstranit ony duplicity, zabránit duplicitám, pouze se to nemělo vzkazovat před tím rokem, že to je zákon, který zabrání duplicitám, odstraní duplicity, a byl to takový Yetti, který ještě nebyl připraven, ale všichni o něm mluvili.

Zda tento zákon bude lepší než dosavadní zákon o finanční kontrole, to ukáže čas. Možná ano, ale myslím, že to prověří čas. Jen se bojím skutečně, že mnoho konkrétních pravidel v zákoně se bude naplňovat například v případě malých obcí nebo malých veřejných subjektů obecně velmi komplikovaně a nakonec to povede pouze k formálnímu naplňování tohoto zákona.

Na základě rozhodnutí organizačního výboru se garančním výborem stává výbor kontrolní. Já jsem možná očekával, že by to možná spíše mohl být výbor rozpočtový, ale vzhledem k tomu, že se tady jedná o kontrolu, přesto navrhuji, protože i ten návrh zákona zní: zákon, nebo návrh zákona o finanční kontrole a veřejných financích, tak navrhuji, aby rozpočtový výbor - vím, že toho má hodně - ale také navrhuji, aby to minimálně jako další výbor projednal. Myslím si, že ta změna je tak podstatná a tak významná, přináší prostě mnohé dopady, že rozpočtový výbor by měl být dalším výborem, který tento zákon projedná.

Děkuji za pozornost.

Místopředseda PSP Jan Bartošek: Dámy a pánové, pěkné odpoledne. Já vám děkuji, pane poslanče. Přečtu omluvu. Dnes prodlužuje svoji omluvu pan poslanec Benešík do 16 hodin.

Jako další v rozpravě vystoupí pan poslanec Ludvík Hovorka. Prosím, pane poslanče.

Poslanec Ludvík Hovorka: Děkuji za slovo. Vážený pane místopředsedo, vážení páni ministři, vážené kolegyně, vážení kolegové, chtěl bych říct, že tento zákon se na jedné straně jeví jako potřebný, ale na druhé straně vznikají značné pochybnosti o jeho dopadu na obce a malé organizace. Obecně když se tento zákon uvede do praxe a zpřesní se tak zákon o finanční kontrole ve veřejné správě, nebude už možné kontrolu dělat jenom formálně. Pokud to někdo zkusí, pak je jednoznačně dohledatelná osobní odpovědnost za propad rozpočtu apod., za případný podvod atd. Není kam se schovat a nebudou možné formální výmluvy na všeobecně používaný běžný systém vedení agend.

Úředník má za povinnost odmítnout provést operaci, která je mimo hranice zákona, a pokud trvá příkaz nadřízeného, je povinen si vyžádat tento příkaz písemně. Nahrazuje to částečně kontrolní řád a současně je to napsáno tak, že si každý může podle svých odborných schopností a vlastních potřeb nastavit interní audit podle sebe. Bude možné stejně jako u účetních auditorů si objednat a zaplatit externího metodika na zavedení systému kontroly a na kontrolu funkčnosti zavedených a pravidelně prováděných postupů. Když to bude fungovat, měl by se snížit počet kontrol, zavede se jakýsi přehled, nový informační systém, nová agenda registru kontrol u ministra financí o kontrolách. Zavádí se podobný mechanismus jako v případě závazného podvojného účetnictví. Každá účetní ví, jak její účetnictví má vypadat. V tomto případě to bude podobné. Metodik kontroly bude mít závazné postupy a nebude se moci vymlouvat na účetní osnovu, procesní detaily prováděných kontrol si nastaví podle složitosti kontrolované organizace a bude podroben kontrole, zda co nastavil, je skutečně účinný mechanismus. Stejně jako na účetní dojde i na kontrolora auditor a vydá výrok o věrohodnosti účetního obrazu a funkčnosti zavedených kontrolních postupů. Je to podle pravidel z velkých firem a pro velké firmy je to napsáno dobře. Větší organizace si metodiky nechají stejně udělat externě od dodavatelů a další budou to mít ze zákona jako povinnost zřídit si vlastní samostatné nezávislé oddělení s plnými pracovními úvazky. Ovšem problém v tomto systému jsou malé a střední obce, příspěvkové organizace zřízené krajem nebo obcí a také dobrovolné svazky obcí.

Návrh zákona není v této věci výkladově jasný. Hranice mezi malým, středním a velkým není zákonem přesně určena. Zákonodárce dává možnost sestavit si vlastní systém kontrol. Dalo by se říci, že pro malé stačí udělat vzory k metodickým postupům kontrol a ty pak dodržovat v aplikační praxi. Ovšem vyhláška, která je přílohou k tomuto zákonu, je nedostatečnou oporou pro vlastní sestavení uznatelné metodiky kontroly. Obsahuje hlavně výkazy a hlášení. Kontrolní systém bez odstupňovaných metodik podle velikosti je pro obce velmi problematický.

Pro snadnou orientaci je v důvodové zprávě velmi málo podrobně popsaných příkladů. Organizační uspořádání, nastavení řízení a kontroly veřejných financí u územních samosprávných celků je sice popsáno v přílohách č. 1 a 2, a jsou doložena schémata řízení kontroly, ale kontrolní postupy nejsou podrobně popsány. Požadovaná auditní stopa, tedy § 14, při provádění řídicí ekonomické kontroly musí být pořízeny a uchovávány dokumenty a záznamy související s rozhodnutím o příjmové nebo výdajové operaci, včetně účetních záznamů, ze kterých lze rekonstruovat posloupnost při uskutečňování operace a operaci ověřit, tzv. auditní stopa. Tato auditní stopa by měla poskytnout informace o všech etapách rozhodovacího procesu a je zákonnou podmínkou u každé operace pro doložení legality a správnosti i zpětně. Auditní stopa je termín, který se používá souhrnně pro všechny typy dokladů, které prokazují provedení jakékoliv činnosti v systému vnitřního řízení a kontroly.

Je správné a nutné nastavit závazná pravidla kontrol, ale jenom taková, která jsou v praxi možná. Nejasné vymezení vyvolává jen obavy z nesmyslných komplikací u běžně používaných postupů. Samotný zákon i vyhlášky, které jsou přílohou k zákonu, jsou nedostatečnou oporou pro vlastní sestavení uznatelné metodiky kontroly především pro malé a střední obce, příspěvkové organizace zřízené krajem nebo obcí a také dobrovolné svazky obcí. Obsah tabulky údajů o výkonech interního auditu a vyhláška o vykazování v řízení a kontrole veřejných financí nedává ani v nejmenším představu o přiměřených kontrolních postupech pro uznatelnou metodiku kontroly. Obce nemohou být nuceny najímat si auditorské firmy pro sestavování kontrolních metodik tak, aby je následně i tyto firmy samy zkontrolovaly jako účinné. Zákon by měl být doplněn samostatnou vyhláškou s odstupňovanou metodikou kontrol podle velikosti především pro malé a střední obce, příspěvkové organizace zřízené krajem nebo obcí a také pro dobrovolné svazky obcí.

Domnívám se, že toto je skutečně problém, a dokud toto nebude vyjasněno, myslím si, že ten zákon není způsobilý ke schválení. Proto se přimlouvám, aby ta požadovaná vyhláška byla předložena, protože jinak si nedovedu představit, že tento zákon s plnou vážností dopadne na obce a obce se nebudou schopny s tím vyrovnat jednak pro značně velkou byrokracii, jednak pro nákladnost a také proto, že vlastně neustále se komplikují procesy, které na obce dopadají.

Domnívám se, že to, co je v tom zákoně napsáno, že např. pro vysoké školy nebo pro obce se tento zákon použije přiměřeně, je naprosto nedostatečné a není možné v takovémto případě zákon schválit, aniž by byl jasný dopad právě na ty menší organizace a obce.

Děkuji za pozornost.

Místopředseda PSP Jan Bartošek: Já vám také děkuji, pane poslanče. Nyní vystoupí řádně přihlášený pan poslanec Jan Klán. Prosím, máte slovo.

Poslanec Jan Klán: Děkuji za slovo. Hezké odpoledne, vážený pane místopředsedo, vládo, kolegyně, kolegové. Dovolte, abych řekl několik slov k tomuto návrhu zákona. Nebojte, nebudu tady obšírně dlouhý. Nějakých několik desítek minut. Já se tady také pozastavím nad tím, proč takto důležitý zákon a skutečně protikorupční zákon, přichází až takhle pozdě.

Já už jsem tady o tom mnohokrát mluvil, když jsme tady měli zákon o zadávání veřejných zakázek, že nám zároveň chybí zákon o řízení a kontrole veřejných financí. To je právě ta kontrola ex ante. Tedy na začátku daného procesu. Ta nám skutečně chybí. Pořád, stále. První byl zákon o zadávání veřejných zakázek, který jsme tady po nějaké dlouhé peripetii stihli schválit. A nyní tady máme předložený další skutečně protikorupční zákon. Jsou dva, jak jsem říkal. Zákon o zadávání veřejných zakázek a zákon o řízení a kontrole veřejných financí. Já jsem hodně zvědav, jak dokážeme, a rychle dokážeme, projednat tento skutečně důležitý zákon. To si uvědomme. On tento zákon se furt dával do souvislosti např. s právě už mnou zmiňovaným zákonem o zadávání veřejných zakázek a zároveň se dával do souvislosti s registrem smluv, kdy se tady někteří bili do prsou, že je to protikorupční zákon. A on není. Je to tento zákon a zákon o zadávání veřejných zakázek. Jelikož se tady hovořilo mnohokrát a mí předřečníci tady zmiňovali obce, jakým způsobem to na ně dopadne nebo se to na ně použije, na vysoké školy atd. Tady vidíme ty provázanosti s těmi dalšími zákony.

A abych to nějakým způsobem nezdržoval - já si připravím samozřejmě i poznámky i do druhého čtení -, tak navrhuji, aby se tímto návrhem zákona zabýval také výbor pro veřejnou správu a regionální rozvoj.

Děkuji za pozornost.

Místopředseda PSP Jan Bartošek: Já vám také děkuji. Táži se, zda někdo další se hlásí do obecné rozpravy. Nikoho nevidím. Ještě pan poslanec Adamec s faktickou poznámkou. Nebo je to řádná přihláška, pane poslanče? Faktická. Prosím, máte slovo.

Poslanec Ivan Adamec: Děkuji, pane předsedající. Vážené kolegyně, kolegové, no, já nevím, jestli je to protikorupční zákon. Ale po tom, co jsem tady vyslechl, jsem si naprosto jistý, že je to další byrokracie navíc. Děkuji.

Místopředseda PSP Jan Bartošek: Já vám také děkuji. Ještě jednou se táži, zda někdo další se hlásí do obecné rozpravy. Nikoho nevidím, v tom případě končím obecnou rozpravu a táži se pana navrhovatele a pana zpravodaje, zda si chcete vzít závěrečné slovo. Prosím, pane zpravodaji.

Poslanec Vladimír Koníček: Já bych chtěl jenom zopakovat, že byly předloženy tři návrhy na přikázání. Garanční výbor kontrolní a dále rozpočtový a výbor pro veřejnou správu a regionální rozvoj.

Místopředseda PSP Jan Bartošek: Děkuji. Nyní se tedy budeme zabývat návrhem na přikázání výborům k projednání. Nejprve rozhodneme o přikázání garančnímu výboru. Předseda Poslanecké sněmovny svým rozhodnutím navrhl přikázat předložený návrh k projednání kontrolnímu výboru jako garančnímu. A jestli jsem dobře pochopil - v rozpravě zazněl protinávrh. Ne. Takže to jsou další výbory k přikázání. Dobrá tedy. Táži se, zda někdo další navrhuje přikázání jinému výboru jako garančnímu. Nevidím. Než dám hlasovat, tak vás všechny odhlásím a požádám vás, abyste se opět přihlásili svými kartami.

Zopakuji hlasování. Budeme hlasovat o tom, kdo souhlasí s tím, aby předložený návrh byl přikázán k projednání kontrolnímu výboru jako výboru garančnímu.

Já zahajuji hlasování a táži se, kdo je pro návrh, ať zmáčkne tlačítko a zvedne ruku. Kdo je proti tomuto návrhu?

Je to hlasování s pořadovým číslem 236. Přihlášeno je 110 poslankyň a poslanců, pro návrh 109, proti nikdo. Tento návrh byl přijat. Konstatuji, že tento návrh byl přikázán k projednání kontrolnímu výboru jako garančnímu výboru.

Předseda Poslanecké sněmovny nenavrhl přikázat tento návrh dalšímu výboru. Nyní se tedy táži pana zpravodaje. Jsou zde dvě přikázání - rozpočtovému výboru a výboru pro regionální rozvoj.

Nejprve tedy budeme hlasovat - zahajuji hlasování - kdo souhlasí s tím, aby tento tisk byl přikázán k projednání také rozpočtovému výboru, ať zmáčkne tlačítko a zvedne ruku. Kdo je proti tomuto návrhu?

Je to hlasování s pořadovým číslem 237. Přihlášeno je 113 poslankyň a poslanců, pro návrh 85, proti 4. S tímto návrhem byl vysloven souhlas.

Dále zahajuji hlasování a táži se, kdo je pro, aby tento tisk byl přikázán také k projednání výboru pro regionální rozvoj, ať zmáčkne tlačítko a zvedne ruku. Kdo je proti tomuto návrhu?

Je to hlasování s pořadovým číslem 238. Přihlášeno je 116 poslankyň a poslanců, pro návrh 109, proti 1. Konstatuji tedy, že tento návrh byl dále přikázán k projednání rozpočtovému výboru a výboru pro regionální rozvoj.

Návrh na zkrácení lhůt nezazněl. To znamená, děkuji vám a končím prvé čtení tohoto tisku.

Otevírám další bod dnešního jednání a tím je

Aktualizováno 31. 10. 2017 v 18:00.