Národní shromáždění československé 1918 – 1920

Zákonem o zřízení okresních a župních úřadův má býti provedena pronikavá reforma vnitřní správy jednak aby nastala - po dávných a opětovných snahách - konečně unifikace správy státní a správy obstarávané dosud vyššími korporacemi samosprávnými, jednak aby dosaženo bylo rozsáhlé demokratisace vnitřní správy vůbec. Má pominouti dvojí kolej a prvek občanský (laický) má se osvědčiti jako důležitý činitel ve veřejné správě. Požadavku demokratisace bylo vyhověno

1. tím, že byly u úřadův okresních a župních zřízeny okresní výbory a župní zastupitelstva, kterým byly přiznány rozsáhlé úkoly v oboru péče o hospodářský a kulturní rozvoj obyvatelstva okresu a župy, a

2. tím, ze těmto okresním výborům a župním zastupitelstvům byl přiznán rozsáhlý vliv na rozhodování sporných záležitostí veřejného práva, jež do působnosti okresních a župních úřadů náležejí.

Otázka přibrání elementu laického k rozhodování veřejnoprávních sporů, t. j. sporných věcí podle předpisů práva veřejného posuzovaných, jest v teorii velmi sporna. Kdežto jedni vyhrazují řešení takovýchto sporů výlučně soudům v pravém slova smyslu, t. j. tribunálům složeným z odborníků právnických a nezávislosti soudcovské se těšícím, jsou jiní, kteří se přimlouvají za rozsáhlé účastenství laiků ve veřejnoprávním soudnictví vycházejíce z názoru, že jen tímto způsobem bude uskutečněna zásada, že lid má účastenství nejen v moci zákonodárné, nýbrž i v moci výkonné, že lid si tedy nejen sám dává normy právní, nýbrž i sám se podle nich spravuje.

Stížnosti a stesky proti úpravě správy státní, jak u nás do dnes trvá, byly činěny ihned po její zavedení právě v zemích těch, které byly součástí státu rakouského.

Byly činěny právem po stránce ryze správní, nehledíc ke stránce politické a národnostní.

Vedle dualismu správy, byl to nedostatek moci výkonné a nedostatečnost prostředků v samosprávě, rozsáhlost politických obvodů, snaha po kooperaci živlu laického ve vrchnostenské správě, které - na rozdíl od součástí dřívějšího státu uherského stesky ty opravňovaly.

Již v roce 1874 domáhal se na vídeňské říšské radě poslanec Göllerich svými návrhy poprvé oprav veřejné správy. Tak dělo se také za Hohewarta a později v roce 1881 (Plener, Ullbrich), a opětně za vlády Körbrovy (1904). Předmětem opětných a zevrubných jednání a dohadování staly se otázky tyto při všech vyrovnávacích konferencích v Čechách v letech pozdějších.

Jest samozřejmo, že jen teoreticky in abstracto tuto otázku řešiti nelze, nýbrž že při řešení jejím třeba přihlédnouti k danému vývoji státního organismu, ke zralosti lidu, stupni hospodářského a kulturního rozvoje státu a p.

V tom směru nelze si zatajiti, že v zemích našich spolupůsobení elementu laického v řešení veřejnoprávních sporův již ode dávna existuje: okresní a zemské výbory z neúředníků, tedy laiků, složené vskutku již vyřizovaly četné spory veřejnoprávní, zejména byly druhou resp. třetí instancí v právních věcech náležejících do samostatné působnosti obecní. Ovšem komplikovanost otázek veřejných vedla k tomu, že ani okresní ani zemský výbor nemohli v oněch věcech sami celé řízení prováděti, nýbrž, že tu úředníci právničtí věc připravili, načež teprve okresní resp. zemský výbor rozhodoval, opíraje se o materiál úředníky připravený. Není sice o tom pochyby, že okresní nebo zemský výbor nebyl nijak vázán tím, co úředníci navrhli, ale svědčí o zralosti a vysokém stupni vědomí o zodpovědnosti členů těchto kollegií, že fakticky v nejčetnějších případech rozhodnutí jich se krylo s odůvodněním jak podle práva obsaženo bylo v návrzích úředníkův okresních a zemských. Okolnost, že se v zemích českých element laický celkem dobře uplatňoval v řešení veřejnoprávních sporů, byla pohnutkou, pro podržení principu tohoto a to nejen v dosavadním, celkem úzkém okruhu samostatné působnosti autonomních korporací, nýbrž i v přerozsáhlém oboru správy státní, jež byla dosud výlučnou doménou rozhodování čistě úřednického. Jestliže však dalekosáhlou měrou rozšiřuje se okruh působnosti elementu laického, tedy s druhé strany zase bylo nutno učiniti opatření, aby bylo zabezpečeno správné i nestranné posuzování všech pro řešení sporu rozhodných skutečností.

Zákon navazuje na spolupůsobení úřednického živlu jak se danými poměry samo sebou v autonomní judikatuře vyvinulo a jak buď v jiných státech jest uskutečněno, aneb již aspoň navrhováno bylo.

Zásadou tam všude jest, že v celém oboru veřejné správy element úřednický i laický má býti při řešení veřejnoprávních sporných otázek stejnoměrně zastoupen. Jen v harmonickém spolupůsobení elementu úřednického i laického jest dána záruka správného i nestranného rozhodnutí. Ovšem další podmínkou jest, aby i celé řízení bylo upraveno tak, aby bylo zevrubné a spolehlivé vyšetření a dolíčení rozhodných okolností zabezpečeno aspoň stejnými garanciemi jako se to stalo v moderním civilním řízení soudním. Zákon opírá se jednak o dosavadní vývoj správního soudnictví, jednak i o studia teoretická a četnou literaturu o té věci, a také o podrobnou osnovu, kterou vláda předložila, v níž nejen upravovala organisaci a příslušnost správních soudův, nýbrž i celé řízení před těmito soudy prováděné. Při tom se osnova vládní obmezila pouze na veřejnoprávní spory, jež příslušejí do kompetencí úřadů kdysi politických a samosprávných pokládajíc za to, že další roz- šíření správní justice, na příklad na obor práva finančního bude lze vzíti v úvahu, až jak se prvý zákonodárný pokus osvědčí. Pro krátkost doby nebylo naděje, že by cely operát o správním soudnictví ve správě politické mohl podroben býti v zákonodárném sboru tak zevrubné úvaze, jak by toho nutně vyžadoval, a proto vláda předložila ku projednání Národnímu shromáždění jen onu část, jež se týká organisace a kompetence nových soudů správních. Řízení samo dojde úpravy zvláštním zákonem osobě.

Osnova sama zakládá se na těchto principech:

Správní soudnictví, to jest řešení veřejnoprávních sporů obstarávají u okresních úřadů okresní senáty, u župních úřadů župní senáty. Tím jest řečeno, že správní soudnictví, jak jest upraveno v osnově, jest sice nalézáním práva, jest zápasem o právo a rozhodováním o tom, co jest právem, ale že zůstává stále ještě funkcí správy jako takové. Úkolem jejím jest nejen udržování právního řádu, nýbrž i hájení veřejných zájmův, jako u správy veřejné vůbec. Proto také jurisdikční senáty nejsou nezávislými soudy, nemohou tedy zkoumati na při platnost nařízení, nemohou přijíti do kompetenčních konfliktů se správními úřady a p.

Je to celkem týž systém, který na příklad již po 100 let platí ve Francii (Contentieux administratif) a výborně se osvědčil. Příslušnost jednotlivých ministerstev není nijak dotčena. Úprava složení senátu vzbuzovala značné nesnáze. Princip jednoho úředníka a jednoho laika po vzoru anglickém nezdál se býti pro naše poměry výhodným. Osnova rozhodla se po zevrubné úvaze proto, aby okresní senáty skládaly se z 1 úředníka a 2 laikův, župní senáty pak z 2 úředníkův a 3 laikův. Pětičlenný senát župní zabezpečuje také silnou ochranu menšin. Úředníci budou bráni ze zkoušeného úřednictva ustanoveného na okresních a župních úřadech. Pokud pak jde o vybírání elementu laického, byla přijata zásada, aby přísedící a náhradníci byli voleni v okresních výborech a župních zastupitelstvech. Poměrným zastoupením zabezpečuje se účastenství všem vrstvám i třídám obyvatelstva.

Mnohem větší obtíže působilo vytčení kompetence těchto senátův. V praksi se tu objevuje dvojí princip; jednak t. zv. zásada enumerační to jest taxativní vypočtení věcí spadajících do kompetence senátů, jednak zásada t. zv. clausulae generalis, to jest vyznačení kompetence podle všeobecných hledisek. Zákonodárství cizí jsou zbudována převážně ač ne výlučně na principu enumeračním; princip sám má však značné nevýhody, ježto způsobuje komplikaci v předpisech kompetenčních, a nikdy nemůže pamatovati na všechny případy, jež by se snad vyskytly. Osnova naše rozhodla se pro princip všeobecné klausule (obdobně jako u nejvyššího správního soudu) a formulovala otázku tak, že do působnosti okresních a župních senátů náležejí všecky právní věci. Právní věci jsou všecky takové, při nichž vystupuje před úřadem jako představitelem imperia, aspoň jedna strana. Stranou v technicko-právním slova smyslu, jest každý subjekt právní, který podle platného práva může hájiti svých práv a právních zájmů tak, že úřad musí o tom jednati a vydati vyřízení. Straně přísluší buď veřejné právo subjektivní nebo jiný zvláštní zájem právem uznaný a právně chráněný. Zájem ten se projevuje zejména v tom, že interessent má býti přibrán k řízení a že může uchopiti se opravných prostředkův; tím liší se právní zájem od zájmu faktického, který může býti interessentem ku platnosti přiváděn jen různými peticemi u úřadu, a pod. aniž však úřad jest povinen o nich jednati a rozhodovati. Kdy interessentu přísluší subjektivní právo a kdy má právní zájem ve věci (a contrario zájmu faktického), nelze všeobecně říci, nýbrž nutno usuzovati z jednotlivých zákonův. Že výklad ten působí někdy obtíže zřetelem k nepřesné mluvě našich zákonů, jest samozřejmo a judikatura správního soudu poskytuje tu dosti dokladův o tom. Vadu tu však nelze odstraniti v této osnově.

Podle toho správní senáty budou činny v právních věcech, jež náležejí do kompetence úřadů okresních nebo župních, u nichž jsou senáty ty zřízeny. Platné předpisy stanoví, které věci patří nyní do působnosti okresních hejtmanství, které do působnosti okresních výborů, které do působnosti místodržitelství nebo zemských výborův. Podle předpisů současně v platnost uváděných nastupují na místo hejtmanství a okresních výborův okresní úřady, na místo místodržitelství a zemských výborův župní úřady. Pokud podle platných předpisů jde o právní věci stran, tedy místo okresních a župních úřadů nastupují okresní a župní senáty. Touto formulací dána jest přesná i předmětná i místní příslušnost senátů jurisdikčních.

Na rozdíl od této všeobecně stanovené působnosti jsou však v osnově vytčeny jisté působnosti zvláštní.

1. Trestní věci policejní byly z působnosti senátů vyňaty zřetelem na potřebu, aby byly upraveny přesným zákonem i materielním i formálním. Vedle toho jest umožněno nařízením vyloučiti jisté právní věci z působnosti senátů trvale neb dočasně; myslí se tu na př. na disciplinární věci státních zaměstnancův, po př. na jisté policejní věci.

2. V těch případech, kde rozhodnutí úřadu správního podle zvláštních předpisů je přezkoumatelno řádnými soudy, nemá správní soudnictví místa, ježto účel jeho jest dosažen právě kontrolou řádných soudův.

Případů těch není ostatně mnoho; na př. při sporech patronátních § 34. zákona ze dne 7. května 1874, čís. 50 ř. z., při expropriacích při stavení bystřin podle zákona z 30. dubna l884, čís. l 17 ř. z. a nař.)

3. Pokud jde o obce není navrženo správní soudnictví u nich zřetelem k tomu, že obecní záležitosti, jež se objevují jako právní věc stran, dojdou patrně po rozumu § 21. novely k obec. zř. v dohledné době novými zákony vhodné úpravy.

Třetí díl osnovy jedná o zahájení správního soudnictví.

Správní soudnictví se zahajuje k návrhu stran nebo z moci úřední, kde jde o zájmy veřejné. Tyto zájmy však vyžadují namnoze rychlé ochrany a proto jest připuštěno, aby úřady vydaly samy potřebné opatření nebo rozhodnutí, při čemž jest ponecháno stranám, aby nejsou-li spokojeny, odporem domáhaly se zahájení správního soudnictví.

Otázky tyto jsou však již více rázu processního a v těsném souvisu s úpravou řízení správního před senáty jurisdikčními.

Úprava ta jest vyhrazena zvláštnímu zákonu, kterým uskutečnění dojdou principy moderního řízení, provedené, již v civilním řádu soudním, zejména zásada bezprostřednosti a volného uvážení důkazů.

Zprávu tu předeslav, navrhuje ústavní výbor: Národní shromáždění račiž

l. připojené tuto osnově zákona uděliti ústavní schválení.

II. usnésti tuto resoluci: Vládě se ukládá, aby při další úpravě správního soudnictví přihlížela k těmto zásadám tak, aby

1. byl upraven postup instanční ve správních věcech jednotně a aby, nejde-li o věci povahy důležité, které vyžadují jednotného posuzování, byly pravidlem stolice dvě,

2. zásada ta byla vhodnou měrou zavedena i ve správním soudnictví a aby za tou příčinou vzato bylo v úvahu zřízení zemských jurisdikčních senátů,

3. v souvislosti s těmito úpravami byl zákon o nejvyšším správním soudě podroben revisi, zejména v tom směru, že by nebyl jen soudem kasačním.

Správní soudnictví (správní jurisdikce) vykonávají u okresních úřadů okresní senáty, u župních úřadů župní senáty.

Okresní senát skládá se z okresního náčelníka a 2 přísedících.

Okresní náčelník může pověřiti svým zastupováním některého z úředníků okresního úřadu, který složil praktickou zkoušku politickou, a dekretem županovým byl k tomu zmocněn.

V tomto případě má zástupce provésti mimo nutné případy celé řízení od začátku až do konce.

Okresní náčelník nebo jeho zástupce řídí jako předseda senátu celé řízení, přísedící mají toliko právo účastniti se ústního líčení a právo hlasovati při usneseních a rozhodnutích, ať jsou činěna v ústním líčení, po ústním líčení či bez něho.

Pro každé místo přísedícího buď současně ustanoven i jeden náhradník.

Náhradník mějž pokud lze bydliště v sídle okresního úřadu.

Župan stanoví v září každého roku, kolik třeba zříditi senátů a kolik míst přísedících pro správní soudnictví u okresního úřadu na příští rok a oznámí to okresnímu výboru.

Okresnímu výboru přísluší, aby v listopadu každého roku zvolil pro příští rok tolik přísedících a náhradníků, kolik jich župan určil. Volby se konají podle zásady poměrného zastoupení a podle pravidel stanovených jednacím řádem okresního výboru.

Voleni býti nemohou úředníci okresních a župních úřadů v činné službě, dále osoby, jež nemohou býti voleny do okresního výboru, členové zákonodárných sborů a příslušného okresního výboru i župního zastupitelstva. Zároveň nemohou býti členy osoby, jež jsou ve svazku manželském nebo příbuzni nebo sešvakřeni do druhého stupně.

Nebylo-li zvoleno tolik přísedících a náhradníků, kolik jich zvoleno býti mělo, přísluší župnímu výboru, aby na neobsazená místa přísedících a náhradníků sám do jednoho měsíce volbu provedl podle předpisů platných pro volby v župních výborech. Neučiní-li tak, přísluší županovi, aby přísedící a náhradníky sám jmenoval.

Přísedící a náhradníci buďtež okresním náčelníkem vyzváni, aby se do 14 dnů vyjádřili, zda úřad přijímají. Neprohlásí-li se do této lhůty rozumí se tomu tak, že úřad odmítají, a buďtež vykonány volby nové. Ve vyzvání buďtež upozorněni na tyto následky.

Přísedící a náhradníci mohou další vykonávání úřadu odmítnouti ze závažných důvodů. O tom, zda jsou závažné důvody, rozhoduje s konečnou platností okresní výbor.

Byla-li by činnost okresního senátu úmyslnou neúčastí přísedících neb náhradníků trvale znemožňována, může župan vysloviti, že správní soudnictví okresnímu senátu příslušející přechází na rok na předsedu senátu.

Přísedící a náhradníci vykonávají svůj úřad jako úřad čestný, mají však nárok na cestovné a diety, jež určí župní úřad vyslechnuv okresní výbor. Náklad se hradí z prostředků státních.

Přísedící a náhradníci budou okresním náčelníkem vzati do přísahy. Přísežní formule bude určena nařízením.

Náhradník nastupuje, nemůže-li přísedící dočasně vykonávati svůj úřad.

Je-li nemožnost ta trvalá, nebo zemře-li přísedící, nastupuje za něj trvale náhradník, za nějž budiž provedena nová volba.

Totéž platí, nemůže-lí náhradník vykonávati trvale úřad svůj nebo zemře.

Byl-li zřízen jediný stálý senát, buďtež přísedící povoláváni k vykonávání svých funkcí podle pořadu, který určí na celý rok napřed okresní náčelník. Pořad ten smí býti změněn, nelze-li ho zachovati. Změna vyžaduje schválení županova.

Nemůže-li přísedící, nebo jeho náhradník, který podle pořadu byl na řadě, k líčení se dostaviti, přísluší předsedovi okresního senátu, aby povolal kteréhokoli jiného přísedícího.

Je-li třeba zříditi několik senátů okresních, jest okresnímu náčelníku na vůli necháno, senáty ty utvořiti podle obvodů místních, nebo podle povahy agendy anebo podle okolností jiných. Přísedící buďtež jednotlivým senátům přikázáni k vykonávání svých funkcí v pořadu, který určí okresní náčelník (§ 16).

V složitějších věcech může předseda senátu učiniti opatření, aby byl k líčení přibrán i třetí přísedící, který nastupuje tehdy, když by některý přísedící průběhem líčení ubyl.

V městech s vlastním statutem a ve městech municipálních jest povolán k výkonu správního soudnictví starosta města spolu se dvěma přísedícími.

Nesložil-li starosta sám některé z praktických zkoušek právních, musí, v ostatních případech může, k řízení přelíčení zříditi zástupce z řady úředníků městských, kteří složili některou praktickou zkoušku právní a byli k tomu pověřeni županem, v Praze ministrem vnitra.

Starosta obce určí v září každého roku kolik třeba zříditi míst přísedících pro příští rok a oznámí to městskému zastupitelstvu, aby zvolilo potřebný počet přísedících a náhradníků.

Voleni býti nemohou, kdož jsou aktivními úředníky nebo zřízenci obce nebo nadřízeného župního úřadu, dále členové nadřízeného župního zastupitelstva nebo senátu, členové zákonodárných sborů a ti, kdož nemohou býti voleni do obecního zastupitelstva nebo do obecní rady.

Volba se provádí v listopadu každého roku podle zásady poměrného zastoupení a podle předpisů platných pro volby, jež přísluší konati městskému zastupitelstvu.

Přísedící a náhradníci senátu, kteří by ztrátou času při výkonu této funkce utrpěli hmotnou újmu, mají nárok na náhradu dietami, jež určí městské zastupitelstvo.

Jinak platí obdobně předpisy o okresních senátech.

Župní senát skládá se ze dvou úředníkův a tří přísedících. Jako úředníci náležejí k župnímu senátu župan a jeden úředník konceptní nebo odborný župního úřadu.

Župan jest předsedou senátu; může však se souhlasem ministra vnitra pověřiti svým zastupováním i některého vyššího konceptního úředníka župního úřadu.

V říjnu každého roku určí župan na příští rok, kolik míst přísedících třeba zříditi a učiní o tom sdělení župnímu zastupitelstvu.

Župní zastupitelstvo vykoná volby přísedících a náhradníkův podle zásady poměrného zastoupení a podle pravidel platných pro volby župního výboru.

Nebylo-li zvoleno tolik přísedících a náhradníkův, kolik míst třeba obsaditi, přísluší županovi, aby jmenoval sám nedostávající se přísedící a náhradníky.

Přísedící a náhradníci buďtež dotázáni županem, zda úřad přijímají. Neodpovědí-li do 14 dní, má se za to, že úřadu nepřijímají. V tomto případě buďtež provedeny nové volby. Ve vyzvání buďtež upozorněni na tyto následky.

Přísedící i náhradníci vykonávají svůj úřad jako čestný; mají však nárok na cestovné a diety ze státní pokladny, jež určí ministerstvo vnitra.

Župan má na vůli stanoviti senáty správního soudnictví, buďto podle obvodů místních nebo podle povahy agendy nebo podle okolností jiných.

Jinak platí pro župní senáty obdobně předpisy o senátech okresních.

Bližší předpisy o ustanovení senátu a povolávání přísedících a náhradníků u okresních a župních senátův a měst se zvláštním statutem (municipálních) vydá ministr vnitra nařízením.

Okresní senáty jsou povolány rozhodovati právní věci, jež podle platných předpisů náležejí do působnosti oněch úřadův okresních, u nichž jsou okresní senáty zřízeny.

Župní senáty jsou povolány rozhodovati právní věci, jež podle platných předpisů náležejí do působnosti oněch úřadů župních, u nichž jsou župní senáty zřízeny.

Právní věcí rozumí se v tomto zákoně každá záležitost, v níž vystupuje před úřadem aspoň jedna strana.

Stranou ve smyslu tohoto zákona rozumí se každá fysická nebo právnická osoba, která podle platných předpisů jest oprávněna takovým způsobem hájiti u okresních nebo župních úřadů svého práva nebo právního zájmu, že úřady ty jsou povinny o tom jednati a vydati vyřízení.

Také veřejné korporace a úřady pokládají se za strany, pokud jsou povolány hájiti veřejných zájmů jim svěřených před úřady, jež vykonávají správní soudnictví.

Trestní věci policejní jsou z působnosti okresních a župních senátů vyloučeny.

V prvních 5ti letech ode dne účinnosti tohoto zákona mohou býti vládním nařízením některé právní věci z působnosti okresních a župních senátů vyňaty.

Vláda jest povinna nařízení ta předložiti Národnímu shromáždění do 4 neděl po nejbližší jeho schůzi ke schválení.

Odepře-li některá sněmovna schválení, pozbývají nařízení ta platnosti dnem odepření.

Zvláštní předpisy, které dovolují proti nějakému rozhodnutí nebo opatření politických úřadů nastoupiti pořadem soukromého práva, zůstávají v platnosti a nemá v těchto případech správní soudnictví místa.

Působnost vyhrazená jednotlivým ministerstvům v právních věcech není tímto zákonem dotčena.

Okresní a župní úřady zakročují jednak k žádosti strany, jednak z úřední povinnosti.

Každá fysická nebo právnická osoba, veřejná korporace nebo úřad, jež jest pokládati v nějaké záležitosti za strany, mohou se dovolávati správního soudnictví.

Jestliže podle platných předpisů jsou úřady, u nichž jsou zřízeny okresní nebo župní senáty, povolány v právních věcech stran zakročovati z moci úřední, mohou, vyžaduje-li toho veřejný zájem a je-li nebezpečí v prodlení, samy v právní věci učiniti rozhodnutí nebo opatření a o tom strany vyrozuměti. K vyrozumění buď připojena doložka, že proti opatření nebo rozhodnutí tomu může strana podati do 14 dnů odpor u úřadu, který opatření nebo rozhodnutí vydal.

Byl-li odpor podán, rozhoduje o něm v správním soudnictví příslušný senát.

Předpisy, podle nichž úřady okresní a župní mohou činiti mocí donucovací opatření nebo rozhodnutí, nejsou dotčeny tímto zákonem.

Okresní a župní senáty vyřizují věci do jejich působnosti náležející ve zvláštním řízení správním, jež upravuje zákon.

Zákon tento nabývá účinnosti společně se zákonem o okresních a župních úřadech.

Okresní a župní senáty budou zřízeny teprv, až zákon vzpomenutý v §u 43. nabude účinnosti.

Provedením tohoto zákona pověřuje se ministr vnitra.