Národní shromáždění československé 1918 – 1920

V zájmu právní jistoty stanoveno jest v právních řádech všech konstitučních řádů, že nikdo - ani soudy - nemají práva přezkoumávati platnost řádně publikovaných zákonů. Zásada tato vnáší do každého státu, byť by byl politicky sebe víc konstituční, prvek absolutistický: vše to, co v určené k tomu sbírce zákonů je řádně publikováno, dlužno pokládati za platné právo a tudíž za součást právního řádu, pokud vystupuje ve vnější formě zákona, i kdyby snad ani jediný předpoklad, ústavou pro vznik platného zákona stanovený (na př. usnesení zákonodárných sborů podle platných jednacích řádů, sankce hlavy státu atd.) nebyl splněn. Theoreticky možno snad v takovém případě mluviti o "neplatném zákoně", prakticky - což zde znamená tolik jako "de lege lata" - jest zákon takový považovati za platnou součást právního řádu a to podle téže ústavy, která jinak podrobně stanoví, jakých náležitostí jest dbáti, aby vzniknouti mohl platný zákon.

Svrchovanost právní normy, vystupující ve formě zákona, jeví se v její nepřezkoumatelnosti, pokud jde o náležitosti jejího vzniku.

"Vadnost" zákona možno však posuzovati nejen co do zmíněných právě, ústavou předepsaných náležitostí jeho vzniku, nýbrž po případě i obsahově, a to tehdy, když právní řád zná několik druhů zákonných norem, co do právní relevance sobě nadřízených, pokud se týče podřízených. Taková hierarchie zákonných norem vzniká v poměru ústavního zákona k zákonu obyčejnému (prostému), poněvadž pro tento poměr nemá vlastně platiti věta lex posterior derogat priori. Přece však i obyčejný zákon, jenž by obsahově odporoval dřívějšímu zákonu ústavnímu, musí býti považován za platný, poněvadž zde není nikoho, kdo by byl oprávněn zkoumati jeho platnost, jeli jen řádně publikován. Nastává tudíž v takovémto případě zřejmý logický rozpor: věta lex posterior derogat priori, která podle své podstaty nemůže býti považována za platnou pro poměr ústavních zákonů k obyčejným, - platí ve skutečnosti (prakticky) přece, a to následkem předpokládané zásady o nepřezkoumatelnosti platnosti zákonů vůbec.

Rozpor, o němž byla řeč, stává se však ještě povážlivější, když uvnitř téhož právního řádu povoláno jest k stanovení zákonů několik v zásadě rovnocenných normotvorných činitelů (zákonodárných sborů), jimž přiděluje právní řád odlišnou příslušnost zákonodárnou. Tak tomu bylo na př. v bývalém Rakousku a tak tomu jest i v naší republice, jejíž právní řád přiznává určitému území zákonodárnou autonomii pro určité věci.

V takovém případě jest rozpor i prakticky nerozluštitelný, jelikož věty lex posterior derogat priori nelze zde vůbec užíti. Překročí-li proto jeden z obou zákonodárných sborů svou kompetenci, platí následkem předpokládané nepřezkoumatelnosti zákonů řádně publikovaných vlastně dvě ustanovení obsahově si odporující. Dřívější zákon zákonodárného sboru, jenž dbal své příslušnosti a pozdější od druhého pocházející a obsahově mu odporující.

Východisko z těchto nesnází skýtá pouze činitel, jenž by byl podle právního řádu povolán zkoumati platnost zákonů na základě ústavních předpisů. Je nesporno, že takovýto činitel ruší po případě zásadu o svrchovanosti zákonodárné moci, záležející v nepřezkoumatelnosti norem jí vydaných.

V některých státech činitelé takoví jsou a tato osnova doporučuje podobného činitele i pro republiku Československou.

Ústavní výbor předložil si především otázku, jaký činitel má býti k této funkci povolán a jaká má býti jeho působnost. Pokud jde o podstatu jeho, nemohlo býti o tom sporu, že musí jím býti neodvislý soud podle vzorů jiných ústav. Co týče se pak jeho působnosti, bylo rozhodnouti otázku, v jakém stadiu zákonodárného procesu má ustavní soud své zkoumací právo vykonávat. Jsou zde zásadně možny dvě cesty: buď povolán jest zkoumati otázku platnosti (ústavní přípustnosti) budoucího zákona - tedy jaksi de lege terenda - nebo zákona již hotového (platného). V prvním případě šlo by o to, zdali ustanovení, jež podle úmyslu rozhodujících činitelů (příslušného zákonodárného sboru, po případě jeho předsednictva) má býti vydáno ve formě prostého zákona neobsahuje předpisu, jenž upraven má býti podle ústavy zákonem kvalifikovaným (ústavním), nebo zdali ustanovení, jež chystá se vydati jeden zákonodárný sbor, nespadá obsahově do příslušnosti jiného. Votem ústavního soudu musel by býti dotčený zákonodárný sbor vázán. V druhém případě jde o dodatečné přihlášení hotového a platného již zákona za neplatný.

Dosud bylo jednáno jen o jednom možném způsobu zkoumání zákonů, t. j. obsahového. (Je-li příslušnost ústavního soudu zásadně takto vymezena, zůstávají řádně publikované a jako ústavní výslovně označené zákony nutně mimo jeho pravomoc zkoumací.) Myslitelno jest však též zkoumání formální, jež vztahovalo by se na formální náležitosti, kterých jest dbáti při vzniku zákonů (zachování předepsané presence a většiny při hlasování v zákonodárném sboru, správnost zjišťování výsledků hlasování atd.).

S vymezením přesné kompetence ústavnímu soudu souvisí další otázka, kdo má dáti podnět k jeho činnosti v jednotlivých případech: zda zakročovati má sám z úřední povinnosti či pouze na popud zvenčí. V posledním případě možno opět okruh povolaných činitelů různě určiti: buď lze dáti právo podnětu zákonodárnému sboru samému (jistému počtu jeho členů), nebo určitým úřadům, jimž dbáti jest nad zachováním právního řádu (soudům), nebo konečně myslitelné jest i rozšíření okruhu navrhovatelů libovolně na různé zájemníky ve formě jakési actio popularis.

K jaké z těchto zde uvedených možností přiklonil se ústavní výbor, vysvítá v podrobnostech z doporučované jím osnovy jakož i z následujících zvláštních poznámek.

Ustanovení, týkající se složení a organisace ústavního soudu vyplývají z povahy věci a nevyžadují žádných vysvětlivek. Podstatnou částí organisačních norem tohoto soudu bude jeho jednací řád, o němž jednají §§ 1. a 8.

Z předpisu, že na něm usnésti se jest ústavnímu soudu a že jej schvaluje president republiky (§ 8.) podává se, že téhož postupu jest šetřiti i při každé další změně jeho.

Dnes nelze s jistotou předvídati, jakých rozměrů nabude v budoucnosti působnost ústavního soudu. Proto ponechává § 5. osnovy formě vládního nařízení (jakožto pružnější než je forma zákonná) úpravu náhrady členům ústavního soudu, při čemž arciť vláda bude vázána zásadním stanoviskem zákona o ústavním soudě, že členství v tomto soudě jest t. zv. čestnou funkcí. "Náhrada", o níž mluví § 5., může ovšem býti po případě i paušalována.

Ustanovení toto rozeznává i zevně (lit. a, a b) dvě skupiny kompetencí ústavního sondu, jež se svou podstatou velmi od sebe liší a vyžadují též odlišné úpravy v řízení (č. III.), zejména pokud jde o jeho zahájení.

Ústavní výbor přidržel se při textaci kompetencí příslušného znění ústavní listiny (čl. lI. uvozovacího zákona a § 54. listiny samé). Vycházel při tom z myšlenky, že ústavnímu soudu nemůže býti uloženo, aby zkoumal takové náležitosti zákonů, jež by ani řádně zkoumati nemohl, na př. zdali bylo při usnášení se zákonodárných sborů šetřeno všech předepsaných formalit (quorum, většina, postup při hlasování, zjišťování správnosti výsledku jeho atd.), a omezil proto působnost ústavního soudu zásadně na funkci interpretační, t. j. ukládá mu, aby v jednotlivých případech rozhodoval, zdali zákon neoznačený výslovně jako ústavní (čl. I. zákona, kterým se uvozuje ústavní listina Československé republiky) pokud se týče prozatímní nařízení, vydané podle § 54. ústavní listiny, obsahově neodporuje některému zákonu ústavnímu nebo zdali zákon, na němž usnesly se ústřední zákonodárné sbory (Národní shromáždění) nebo sněm Podkarpatské Rusi nevybočují obsahově z mezí příslušnosti ústavou jim vytčených (§ 3. ústavní listiny).

Svrchovanými, t. j. ústavním soudem zásadně nedotknutelnými, zůstávají tudíž veškeré zákony, které označují se výslovně za ústavní (čl. I. zákona, jímž se uvozuje ústavní listina). K právě citovanému článku I. dlužno tudíž ještě podotknouti, že první jeho větu ("Zákony odporující ústavní listině, jejím součástkám a zákonům ji měnícím a doplňujícím, jsou neplatné") jest vykládati výlučně v souvislosti s ustanoveními zákona o ústavním soudě. Vykládati jest ji restrinktivně, a to tak, že žádný zákon, byť by sebe zjevněji obsahově odporoval ústavní listině, není již proto bez dalšího neplatným, nýbrž stane se jím teprve po případném výroku ústavního soudu (§ 18 osnovy) a to s účinky ex nunc. Rovněž tak není a nestane se neplatným zákon, usnesený zřejmě vadným způsobem, ačkoliv i takovým způsobem ruší se platná ustanovení ústavní.

K působnosti, stanovené lit. b) § 7. dlužno podotknouti toto: Při poradách o osnově ozývaly se v ústavním výboru i hlasy, které přály si, aby zkoumací funkce ústavního soudu vztahovala se na celý soubor otázek upravených § 54. ústavní listiny. V tomto případě bylo by pak na př. ústavnímu soudu i zkoumati, zdali prozatímní opatření výboru podle citovaného paragrafu bylo skutečně "neodkladné" (poněvadž učiniti opatření, které ve skutečnosti neodkladným nebylo, příčí se zajisté ustanovením ústavy), a konečně snad i účelnost jeho (hospodářskou, finanční a pod.). Většina ústavního výboru vyslovila se však proti tak širokému vymezení kompetence ústavního soudu a to z těchto důvodů: Ústavní soud má býti institucí ryze odbornou (právnickou) a nepolitickou. Má v něm zasedati výkvět právníků československých, na nichž nemůže a nemá býti zádáno, aby rozhodovali o otázkách politického, hospodářského a finančního rázu, jež mohou jim býti zcela vzdálené. Dalším důvodem byla konkurence ústavního soudu s oběma sněmovnami, jimž podle posledního odstavce § 54. úst. listiny přísluší právo zkoumati a po případě schvalovati opatření učiněná výborem podle § 54., kteréžto právo ovšem nijak není dotčeno ustanoveními zákona o ústavním soudě. Bylo v ústavním výboru správně k tomu poukazováno, že podobnou dvojí kontrolou byl by výbor podle § 53. příliš sešněrován, že by mohlo dojíti k dvěma obsahově různým rozhodnutím o témže opatření, což zajisté neprospělo by vážnosti ani soudu ústavního ani dotčené sněmovny. Stačí rozhodně jediná kontrola sněmovny, pokud jde o otázky volného uvážení, jako jest neodkladnost nebo účelnost prozatímního opatření. Pokud jde arciť o kontrolu ryze právnickou, zůstává v zásadě dvojí: sněmovnou schválené opatření může býti ústavním soudem prohlášeno za neplatné (z důvodů, jež zkoumati jest příslušným) a naopak může sněmovna neschváliti z těchže důvodů opatření, které bylo ústavním soudem shledáno bezzávadným.

Řízení před ústavním soudem nechtěl ústavní soud dáti obdobu obvyklého sporného řízení před soudem. Řízení toto nemá skýtati obraz boje různých zájmů (jmenovitě politických), nýbrž všichni zúčastnění činitelé - navrhovatel, pak sněmovna, o jejíž zákon jde - mají sledovati stejný cíl: aby nevešlo v právní řád ustanovení, jež příčí se ústavě, z níž pryští ostatní právní řád. Proto vymítěno bylo z osnovy vše, co by na zmíněnou obdobu připomínalo.

Pokud jde o řízení, dlužno rozlišovat případy uvedené pod lit. a) a b) § 7. V prvním případě nemůže ústavní soud jednati ex officio, nýbrž vyčkati musí příslušných návrhů povolaných činitelů. V zájmu právní jistoty a ekonomie práce ústavního soudu omezil ústavní výbor okruh těchto činitelů na tři soudy, vyjmenované v § 9. Týž zájem právní jistoty přiměl ústavní výbor k ustanovení § 12., podle nějž "může býti návrh vznesen pouze do tří let ode dne, kdy zákon, o který běží, byl vyhlášen". Po této době stává se vadný zákon nedotknutelným i ústavním soudem. Doba vyměřena jest tak, že nelze se nadíti, že by zmíněné soudní tribunály v ní neměly ve své praxi dostatečné příležitosti seznati případnou vadnost zákonů.

Má-li míti funkce ústavního soudu, uvedená pod lit. b) § 7. zamýšlený význam, je třeba jiných předpisů pro zahájení řízení než platí pro případy lit. a). Musí platit zásada officiosní, t. j. ústavní soud jest povinen zkoumati každé prozatímní opatření podle § 54. úst. listiny, a to z úřední povinnosti (§ 21. osnovy), jakmile o něm nabude úředně vědomosti. Sem míří ustanovení cit. § 54., podle nějž "působnost ústavního soudu vztahuje se i na opatření, k nimž by jinak bylo třeba zákona a buďtež mu vládou předložena zároveň s vyhlášením a sbírce zákonů a nařízení". Ne všechna prozatímní opatření musí tudíž vládou býti předložena ústavnímu soudu, nýbrž jen ta, k nimž by jinak bylo třeba zákona. Tato však musí ústavní soud zkoumati všecka, poněvadž kterýkoliv z nich mohlo by se příčiti ustanovení 8. odst. lit. b) § 54. úst. listiny:

Podle § 21. osnovy platí pro řízení o případech pod lit. b) § 7 uvedených obdobně ustanovení platná pro řízení o případech pod lit. a) § 7. Bude tudíž věcí jednajícího rádu (§ 8. osnovy), aby vytknul podrobnější normy pro oba druhy řízení.

Řízení o případech pod lit. a) § 7. rozpadá se ve dvě části. V předběžné schůzi rozhoduje soud o formálních otázkách (§ 14 osnovy) a pak po případě rozhodne v další schůzi o věci samé (§§ 16. - 18. osnovy).

Ustanovení § 8. netřeba blíže odůvodňovati. Stačí připomenouti, že případné prohlášení zákona neplatným (nemusí to ovšem býti celý zákon; srovn. § 18. osnovy) jest tak důležitou záležitostí, že odporučovalo se, vyžadovati pro ně kvalifikovanou většinu.

Pro jiná usnesení stačí naproti tomu většina prostá, a vyžaduje se jen určité presence.

Vzhledem k tomu, že ústavní soud podle návrhu může prohlásiti po případě jen určitá ustanovení některého zákona za neplatná (§ 18. osnovy) - není pochyby, že svým rozhodnutím nesmí v žádném případě jíti ultra petitum (§ 11. osnovy) a že rozhodnutí jeho působí ex nunc - může se vyskytnouti otázka, zdali prohlášení určitého paragrafu nebo určitých paragrafů některého zákona neplatnými, nestanou se někdy i jiné části tohoto zákona, po případě zákon celý, v praxi neproveditelnými, ačkoliv samy o sobě by obsahově žádnému ústavnímu zákonu neodporovaly. Bude proto v případě lit. a) § 7. věcí navrhovatelů, v případě lit. b) téhož paragrafu věcí ústavního soudu samého, aby zmíněnou otázku bedlivě prozkoumaly a tím zamezily právní nejistotu, která by vznikla, kdyby určité části některého zákona zůstaly i nadále v platnosti, přece ale následkem zrušení jiných staly se prakticky neproveditelnými Zajisté dlužno v takových případech pojati do návrhu i takové části zákona (po případě vysloviti jich neplatnost, které sice samy o sobě neodporují žádnému ústavnímu zákonu, jsou však přece s příslušným ustanovením odporujícím ústavě v té souvislosti, o níž zde je řeč.

Přijetím osnovy o ústavním soudu zavede Národní shromáždění do právního řádu republiky Československé zcela novou zásadu, která mu dosud známa nebyla. Ani bývalý rakouský právní řád, jehož recepcí vznikl právní řád československý, neznal podobné instituce, ačkoliv nutnost a prospěšnost její se i dříve uznávala. (Viz na př. J. Jellinek: "Ein Verfassungsgerichtshof für Österreich 1885".) Nelze dnes předvídati, v jakém směru se vyvine praxe budoucího ústavního soudu československého - jisto jest však, že jde o zásadu v podstatě zdravou. Budeme míti o jednu kontrolu naší ústavnosti více - a podobných kontrol nemůže býti nikdy nazbyt.

Ústavní výbor navrhuje tudíž Národnímu shromáždění, aby osnově dal ústavní schválení.

Ústavní soud skládá se ze 7 členů, z nichž 3 jmenuje president republiky a po dvou vysílají nejvyšší soud a nejvyšší správní soud ze sebe.

Sněmovna poslanecká, senát a sněm Podkarpatské Rusi navrhnou terna, z nichž president republiky vybere po jednom členu.

Dokud sněm Podkarpatské Rusi se po prvé neustaví, jmenuje president republiky k návrhu vlády člena, jejž navrhovati přísluší sněmu Podkarpatské Rusi.

Členové vysílaní nejvyšším soudem a nejvyšším správním soudem volí se v plenárních schůzích každého z těchto soudů podle příslušných jednacích řádů.

Za každého člena ustanovuje se náhradník a to týmž způsobem jako dotčený člen. Náhradník nastupuje na místo člena. je-li trvale nebo dočasně zaneprázdněn. Podrobnější ustanovení obsahuje jednací řád ústavního soudu.

Členy ústavního soudu, jakož i náhradníky, mohou býti pouze osoby práv znalé, volitelné do senátu, které nejsou členy žádného ze jmenovaných sborů zákonodárných.

Jednoho ze tři členů v odstavci 2. zmíněných jmenuje president republiky zároveň předsedou ústavního soudu.

Předseda ústavního soudu složí ve schůzi vlády v ruce presidenta republiky slib, že bude přesně a nestranně zachovávati všechny zákony ústavní.

Vykonav slib, svolá předseda do osmi dnů ústavní soud k ustavující schůzi, ve které ostatní členové a náhradníci složí slib stejného obsahu do rukou předsedových, načež zvolí ze sebe většinou hlasů místopředsedu, který zastupuje předsedu, je-li zaneprázdněn neb uprázdní-li se jeho místo. Při rovnosti hlasů rozhoduje předseda.

Funkční období členů ústavního soudu činí 10 let a počítá se ode dne ustavující schůze. Funkce člena jmenovaného presidentem republiky k návrhu vlády (§ 1. odst. 3.) trvá až do té doby, kdy za něho bude jmenován jiný k návrhu sněmu Podkarpatské Rusi.

Uprázdní-li se za období místo některého člena ústavního soudu, zejména stane-li se některý člen členem zákonodárného sboru obsadí se místo uprázdněné na zbývající část období stejným způsobem, jak bylo ob sazeno původně. Každé uprázdnění oznámí předseda bez odkladu předsednictvu zákonodárného sboru, od kterého vyšel návrh na obsazení místa uprázdněného, po případě soudu, který vyslal člena, jehož místo se uprázdnilo.

Členové ústavního soudu mají nárok na náhradu, jejíž výši stanoví vládní nařízení.

Sídlo ústavního soudu jest Praha. Potřebný personál pomocný, místnosti a věcné potřeby opatří vláda.

Ústavní soud jest výlučně příslušný rozhodovati o tom, zdali vyhovují

a) zákony republiky Československé a zákony sněmu Podkarpatské Rusi zásadě článku I. zákona, kterým se uvozuje ústavní listina Československé republiky,

b) prozatímní opatření podle § 54. ústavní listiny, ustanovení odst. 8. lit. b) tohoto paragrafu.

Ústavní soud koná schůze podle potřeby.

Schůze svolává předseda nebo místopředseda jej zastupující a hlasuje.

K nálezu, kterým se zákon prohlašuje neplatným, je třeba nejméně pěti hlasů. K platnosti jiných usnesení jest třeba přítomnosti předsedy nebo místopředsedy a mimo to aspoň čtyř členů. Při rovnosti hlasů platí mínění, ke kterému se předseda přidal.

Podrobnosti jednání upraveny budou jednacím řádem, na kterém se usnese ústavní soud a který schvaluje president republiky.

V případě lit. a) § 7. rozhoduje ústavní soud pouze na základě návrhu, který může býti podán toliko od nejvyššího soudu, nejvyššího správního soudu, volebního soudu, od poslanecké sněmovny, senátu neb od sněmu Podkarpatské Rusi.

O vznesení návrhu v § 9. zmíněného mohou se příslušní činitelé usnésti nadpoloviční většinou hlasů. Nejvyšší soud, nejvyšší správní soud a volební soud mohou tak učiniti pouze v plenární schůzi.

V návrhu musí býti přesně označeno, která ustanovení určitého zákona odporují kterému ustanovení určitého zákona ústavního, nebo která ustanovení určitého zákona usneseného Národním shromážděním nebo sněmem Podkarpatské Rusi překročují ústavně vymezenou působnost těchto zákonodárných sborů.

Návrh může býti vznesen (§ 13.) pouze do tří let ode dne, kdy zákon, o který běží, byl vyhlášen.

Předseda zákonodárného sboru nebo sondu, od kterého návrh vychází, zašle tento návrh ve dvou opisech předsedovi soudu ústavního.

Předseda ústavního soudu přikáže návrh některému členu jako referentovi, načež nejdéle do jednoho měsíce ode dne, kdy návrh došel, svolá ústavní soud ke schůzi ve které se rozhodne, zdali návrh byl podán včas (§ 12.) a zdali patří do příslušnosti ústavního soudu.

Není-li těchto předpokladů, odmítne ústavní soud návrh.

Jinak vyrozumí dotčené zákonodárné sbory a předsedu vlády a vyzve je zároveň, aby se o návrhu vyjádřili ve lhůtě nejméně jednoho měsíce a nejvýše tří měsíců. Tato lhůta může býti prodloužena ze zvlášť závažných důvodů toliko, jednou a nejvýše o další tři měsíce.

Předseda ústavního soudu svolá nejpozději do dalších tří měsíců ústavní soud k veřejnému ústnímu lícení o předloženém návrhu. O líčení buďtež vyrozuměni navrhovatel, vláda a zúčastněné zákonodárné sbory. Tito mají právo vyslati k líčení po zástupci.

Nevyšle-li některý ze zúčastněných činitelů k líčení svého zástupce, není to projednání návrhu na závadu.

Uzná-li ústavní soud po veřejném ústním líčení návrh odůvodněným vysloví nálezem, která ustanovení určitého zákona jsou v rozporu s kterými ustanoveními určitého ústavního zákona nebo která ustanovení zákona Národního shromáždění nebo sněmu Podkarpatské Rusi překročují ústavně vymezenou působnost těchto zákonodárných sborů a jsou tudíž neplatná.

Nález ústavního soudu dá předseda doručiti vládě.

Ministr vnitra jest povinen do osmi dnů nález bez odůvodnění uveřejniti ve Sbírce zákonů a nařízení.

Současně uveřejniti jest nález s podrobným odůvodněním v úředních listech.

Uveřejnění nálezu ve Sbírce zákonů a nařízení má ten účinek, že ode dne uveřejnění zákonodárné sbory, vláda, všechny úřady a soudy jsou nálezem vázány.

O platnosti prozatímního opatření podle § 54 ústavní listiny rozhoduje ústavní soud z úřední povinnosti, jakmile mu vládou bude předloženo. O řízení platí obdobně ustanovení předcházejících paragrafů.

Zákon tento nabývá účinnosti zároveň s ústavní listinou. Provedení jeho ukládá se vládě.