Národní shromáždění československé 1918 – 1920

V čerstvé paměti jsou ještě výtržnosti, jež odehrály se v měsíci květnu roku minulého v Praze, Brně a řadě měst v Čechách a na Moravě. Výtržnosti, namířené původně proti drahotě, zvrhly se ve vytloukání a plenění krámů našich obchodníkův a živnostníků. Tím způsobena obchodníkům a živnostníkům nesmírná hmotná škoda. Proto otázka náhrady způsobené škody stala se předmětem: 1. dotazu čl. Nár. shrom. Viléma Votruby, Hatláka a soudr. k ministru vnitra ze dne 27. května 1919; 2. návrhu čl. Nár. shrom. Mlčocha, Bechyně a soudr. ze dne 28. května 1919 a návrhu čl. Nár. shrom. Slavíčka, Netolického a soudr. ze dne 28. května 1919.

Jak dotazovatelé, tak navrhovatelé měli na mysli poskytnutí státní náhrady poškozeným. Ve věci této jednáno bylo s vládou dále, až konečně tato rozhodla se, řešiti otázku státního příspěvku k náhradě škod, způsobených výtržnostmi, celkově a zásadně a předložila proto Nár. shromáždění 13. prosince 1919 osnovu zákona o příspěvku k náhradě škod způsobených výtržnostmi.

Při podání této osnovy řídila se vláda touto úvahou:

Politické a sociální převraty, jimiž vyvrcholila světová válka, projevily se ve všech válčících státech nezřídka i způsobem násilným, a to výtržnostmi, jež směřovaly bud,to proti veřejnému pořádku vůbec, nebo přímo proti určitým osobám, při čemž však v obou případech bývá jednotlivcům způsobena škoda na majetku, ba někdy i na zdraví a životě. Ačkoliv v republice Československé nevyskytly se případy tyto sice tak často jako ve státech okolních - jdeť tu celkem jen o zjevy sporadické, které pouze v poslední třetině měsíce května roku 1919 zhušťují se ve vlnu, jež zachvacuje v Čechách skoro veškerá města průmyslová - jsou přece škody majetkové, jež jednotlivci, hlavně živnostníci, tu mnohdy utrpěli, značné a v některých případech ohrožena, ba i zcela zničena jejich hospodářská existence, pročež jest přirozeno, že postižení domáhají se náhrady škod. Mají však jen nepatrné naděje, že se tak stane, poněvadž k náhradě jest povinen podle nynějšího právního řádu jen pachatel - což je zajisté většinou zcela illusorní - a pouze v Čechách též obec podle § 37. ob. zříz., a to tehdy, když opominula při výkonu místní policie učiniti, čím by se bylo zabránilo násilí, jímž škoda při srocení byla spáchána. Avšak i zde dospívá se zřídka kdy k příznivému výsledku, a to teprve jen po zdlouhavých sporech. Pojišťovny v takových případech zásadně náhrady odmítají, odvolávajíce se na to, že tu jde o vis major (srov. § 74., 97., 114. zákona ze dne 23. prosince 1917, č. 501. ř. z.).

Je zajisté nesporno, že tento stav volá po nápravě. Doplnění příslušných předpisů obecního zřízení na Moravě, Slezsku a Slovensku podle vzoru českého sotva by vedlo ke zdárnému výsledku, zbývá tudíž pouze hledati pomoci v zakročení státu. Vláda republiky Československé neuzavírala se tomuto poznatku a učinila po květnových výtržnostech opětně usneseni, v němž prohlášena zásadní ochota přispěti k náhradě těchto škod, ačkoliv k tomu stát povinen není, a otázku tuto formou zákona definitivně upraviti. Ministerstvo vnitra vyhovujíc tomuto usnesení ministerské rady, předkládá přiloženou osnovu zákona, při čemž vychází z těchto úvah:

Jest zcela vyloučeno, aby stát byl principiálně uznán za povinna hraditi v každém případě veškerou škodu při výtržnostech způsobenou, nehledíc na to, zda tu jest snad nějaké zavinění nebo opominutí s jeho strany, nebo zda snad někdo jiný k této náhradě jest povinen. Nehledě k nejvážnějším právním námitkám, které proti řešení tomuto se staví, stačí poukázati pouze zajisté k finančním důsledkům, které by měl tento předpis pro stát.

Závažné námitky jsou však i proti takovému řešení otázky této, že by stát byl povinen hraditi škodu při výtržnostech způsobenou tehdy, když by mu bylo lze nějaké zavinění nebo opominutí přičítati. Sluší v prvé řadě poukázati na to, že právní pojem zavinění a opominutí je poměrně značně úzký, a podle zkušeností získaných při sporech podle § 37. ob. zříz. těžko prokázatelný, nehledě ani k tomu, že by tu šlo pravidelně jen o jakési spoluzavinění. Též nelze přehlédnouti, že spory, které z toho by se v konkretních případech vyvinovaly, byly by podle dosavadních zkušeností vleklé, takže by tu skorem pravidelně uplynulo drahně doby mezi tím, kdy škoda vznikla, a tím, kdy případná náhrada by byla vyplacena, kdežto právě z důvodů hospodářských jest třeba, by výpomoci se dostalo poškozeným pokud možno rychle. Dále budiž upozorněno na to, že případy, kdy je třeba škodu v tržnostmi způsobenou hraditi, jsou tak různorodé, že bylo by nesprávno náhradu škody učiniti závislou na právním pojmu zavinění; lze plným právem tvrditi, že ve většině těchto případů nejde vůbec o nějaký závazek státu ve smyslu právním, nýbrž daleko spíše pouze o jakýsi závazek etický, mající hlavní důvod svůj ve snaze podchytiti hospodářsky slabší subjekty; k tomu ovšem v konkretních případech mohou přistoupiti i úvahy jiné (na př. vliv na vztahy mezinárodní).

Z těchto všech příčin navrhuje ministerstvo vnitra, by jakožto vůdčí myšlenka řešeni problému tohoto nebyl položen nárok poškozeného na náhradu škody zaviněné, nýbrž by základní myšlenkou touto bylo, že nutno poskytnouti správě státní vybudováním vhodného zákonného rámce možnosti, aby přispěla k náhradě škody výtržnostmi způsobené ve všech těch případech, kde z důvodů zvláštního zřetele hodných nutnost toho se objeví.

Touto zásadní myšlenkou se řídíc, vypracovalo ministerstvo vnitra připojený návrh zákona, k jehož jednotlivým paragrafům podotýká ještě toto:

K §u 1. K vyznačení skutečností, při kterých se musí škoda státi, volen pojem výtržnosti, jakožto nejširší a nejvhodnější a v praxi též obvyklý; dalším předpokladem jest, že poškození utrpěli buď skutečnou škodu na majetku, čímž se vylučuje náhrada pouhého ušlého zisku, buď škodu na životě nebo na zdraví. Případy poškození na životě nebo na zdraví jsou zajisté poměrně řídké a nelze se obávati z příčiny té nějakého zvláštního zatížení státních financí. Jak z dalšího textu patrno, může býti nahrazena nejenom škoda způsobená výtržníky, nýbrž i škoda, způsobená zakročením orgánů veřejné moci proti výtržníkům, což bude zajisté ustanovení velmi účelné. Ze stylisace § 1. je dostatečně patrno, že nejde vůbec o nějaké subjektivní právo poškozeného k náhradě škody vůči státu.

K §u 2. Stanovení pokud možno krátké praeklusivní lhůty doporučuje se proto, aby úřady nebyly obtěžovány žádostmi o náhradu v době, kdy škodu již nelze dostatečně vyšetřiti.

K §u 3. Vyšetřovací komise má se skládati ze tří členů, kdežto znalci by měli pouze funkci poradní; podrobnosti, jak dlužno škodu vyšetřovati, bylo by ponechati příslušné instrukci, vypracované na základě dosavadních zkušeností. V druhém odstavci paragrafu tohoto je položen důraz na to, že jest povinností poškozeného předložiti na požádání veškeré potřebné průkazy.

K §u 4. Z navrženého znění paragrafu tohoto je vidno, že příslušná ministerstvo mohou určiti výši příspěvku zcela volně, přihlížejíce ke všem konkretním okolnostem, vzhledem k naprosté rozličnosti jednotlivých případů je zcela vyloučeno stanoviti tu nějakou bližší závaznou normu. Rozhodovati příslušelo by ministerstvu vnitra v dohodě s ministerstvem financí a s ostatními případně zúčastněnými ministerstvy (na příklad ministerstvo obchodu při škodách způsobených živnostníkům, nebo ministerstvo zemědělství při škodách způsobených rolníkům).

Dále jsou v paragrafu tomto obsaženy hlavní směrnice, k nimž třeba přihlížeti při vyšetřování poměrů poškozeného; jsou to povahou svojí sice spíše pouze interní pokyny pro úřady, avšak do textu byly pojaty proto, aby bylo zřejmo, jakým duchem celý zákon se nese, a kdy by bylo tudíž zcela bezúčelno o příspěvek tento žádati.

K §u 5. Počátek paragrafu tohoto obsahuje opět jen všeobecnou směrnici pro rozhodování povahy spíše interní, o níž platí to, co bylo řečeno v §u 4.; dále je tu položen důraz na to, že tento příspěvek státní má povahu ryze subsidiární. Poněvadž však bude tu vždy záležeti na tom, aby příspěvek tento byl poškozenému pokud možno nejdříve vyplacen, nebude lze zajisté rozhodnutí o něm vždy odkládati až do doby, kdy bude definitivně zjištěno, zda a jakou náhradu poškozený snad odjinud obdrží. Jelikož mohly by však nastati případy, že by poškozenému od pachatele (nebo odjinud, na př. v Čechách od obce) byla hrazena případně celá škoda, ačkoliv již dříve státní příspěvek obdržel, bude třeba příspěvek tento vypláceti pouze ve formě zálohy na vrub této event. náhrady.

Poněvadž se vyskytly případy, že v Čechách obec byla odsouzena hraditi škodu podle § 37. ob. zříz., avšak náhrada tato přesahovala finanční schopnost obce, pomýšlí se ve znění druhého odstavce § 6. na to, aby vláda v případech takových mohla obci ke hrazení škody přispěti.

K §u 6. Vzhledem na dosaváde odchylnou organisaci veřejné správy na Slovensku bylo nutno zvlášť vytknouti, který orgán veřejné správy bude tam pověřen vedením vyšetřovací komise.

K §u 7. Paragraf tento obsahuje jednak přechodná ustanovení nutná vzhledem k tomu, že je úmyslem vlády moci přispěti k náhradě všech škod, které výtržnostmi nastaly od doby vzniku.Československé republiky, jednak výslovné vytčení, že zákonem tímto nejsou nikterak tangovány dosavadní závazky státu k náhradě škody.

Živnostenský výbor pojednal zevrubně o navržené vládní osnově zákona a přiklonil se zcela k názorům, jež pro podání této osnovy byly rozhodujícími.

Avšak vyslovil se pro to, by při vyšetření výše škody a stanovení příspěvku mohli býti vyslyšeni také zástupci poškozených obchodníkův a živnostníků, a proto přijal a doporučuje Národnímu shromáždění připojenou resoluci. Živnostenský výbor proto navrhuje, aby slavné Nár. shromáždění usneslo se na tomto zákoně:

Národní shromáždění republiky Československé usneslo se na tomto zákoně:

Stát může tomu, kdo utrpěl škodu na majetku, životě nebo na zdraví při výtržnostech buď od výtržníků nebo zakročením veřejné moci proti nim, poskytnouti příspěvku k úhradě této škody.

O poskytnutí příspěvku musí poškozený žádati do 4 týdnů od té doby, kdy se dověděl o škodě jemu způsobené, u politického okresního úřadu (státního policejního úřadu), v jehož obvodě se škoda stala,

Výši škody vyšetří, je-li potřebí, pomocí znalců komise, složená ze zástupce okresního úřadu politického (státního policejního úřadu), jenž jest též jejím předsedou, zástupce správy finanční a zástupce obce, v níž škoda se stala.

Poškozený jest povinen předložiti na vyzváni potřebné průkazy komisi.

O tom, zda a v jaké výši má býti poškozenému příspěvku poskytnuto, rozhoduje podle svého volného uvážení ministerstvo vnitra v dohodě s ministerstvem financí a s ostatními případně zúčastněnými ministerstvy, přihlížejíc k majetkovým poměrům poškozeného, jakož i k tomu, kdy a jak jmění svého nabyl.

Příspěvek smí ministerstvo vnitra povoliti pouze tehdy, je-li žadatel způsobenou škodou na své hospodářské existenci ohrožen, a pokud nelze náhrady škody dosíci od pachatele, nebo z jiného právního důvodu. I v těchto případech může však býti poskytnuto příspěvku ve formě zálohy na vrub náhrady, již poškozený od pachatele nebo z jiného právního důvodu snad obdrží.

Bude-li v Čechách obec uznána úředním výrokem povinnou k náhradě této škody podle § 37. ob. zříz., může jí stát poskytnouti příspěvku ke krytí těchto nákladů, pokud tyto náklady přesahují zřejmě finanční síly obce.

Pokud se v zákoně tomto mluví o okresním politickém úřadě, vyrozumívá se tím na Slovensku úřad slúžnovský (městský policejní hejtman).

Zákon tento vztahuje se i na škody způsobené po 28. říjnu 1918, avšak před vyhlášením tohoto zákona; o náhradu škod těchto musí však býti žádáno, nebyla-li již taková žádost podána, nejdéle do 4 týdnů po tom, kdy zákon tento bude vyhlášen. Zákonem tímto nejsou dotčeny právní závazky státu k náhradě škody z jiných důvodů.

Zákon tento stává se účinným dnem vyhlášení; provésti jej ukládá se ministru vnitra v dohodě se zúčastněnými ministry.

V prováděcím nařízení, vydaném k tomuto zákonu, budiž při § 3., 4. a 5. výslovné ustanovení, že do komisí, jež mají zjistiti výši škody, jakož i posouditi majetkové poměry poškozených, jakož i otázku, kdy a jak poškození jmění svého nabyli, a doporučiti výši náhrady, mají býti vzati též zástupci postižených (jde-li o hromadný počet jejich) a odborníci, jmenovaní na návrh odborných organisací toho stavu, k němuž patří postižení (tedy na př. okresních jednot, živnost. společenstev, svazu gremií, zemědělských a průmyslových svazů atd.).

Návrhy této komise buďtež pro úřední orgány, jež pověřeny jsou provedením tohoto zákona, rozhodny.

V rakouském právu, pokud státem naším bylo přejato, není obecně platného ustanovení, podle kterého by stát byl práv za škody, způsobené nesprávným úřadováním (buďsi bezprávnými činy, buďsi opomenutím) orgánů jeho.

Povinnost státu - jakož i jiných veřejnoprávních korporací - k náhradě škody, způsobené orgány jejich, omezena jest na případy zvláštními zákony výslovně vytčené.

K nečetným výjimečným zákonům, kterými vyslovena byla závaznost státu k náhradě škody třetím osobám způsobené, přistoupiti má výjimečný zákon nový, kterým zjednává se státu možnost, aby přispěl k úhradě škody těm, kdož při výtržnostech buď od výtržníků nebo zakročením veřejné moci proti výtržníkům vzali škodu na majetku, životě nebo zdraví.

Princip závaznosti veřejnoprávních korporací k náhradě škody, vzešlé při výtržnostech, není platnému právu našemu cizí; stanovíť § 37. obecního zřízení českého, že obec, vykonávající policii místní, povinna jest dáti náhradu, když někomu v okrsku obce učiněna byla škoda veřejným násilím při srocení spáchaným a nebyl postižen pachatel, a když na obec vina padá, že opomenula učiniti, čím by se bylo zamezilo násilí.

Byť i ustanovení § 37. ob. zř. českého obsahovalo podstatná obmezení a výhrady, následkem nichž výklad tohoto ustanovení zákonného zavdává v praxi příčiny ke mnohým pochybnostem a sporům, přece jím na jedné straně vysloven zřetelně právní nárok poškozeného na náhradu škody a na druhé straně zásadní povinnost obce k náhradě škody, jsou-li splněny podmínky zákonem, vyslovené pro náhradu škody.

Naproti tomu vládní návrh zákona o příspěvku k náhradě škod, způsobených výtržnostmi, vyslovuje toliko možnost - nikoli však zásadní a všeobecnou povinnost - státu, aby v případnostech vytčených v zákoně poskytl tomu, kdo při výtržnostech škodu utrpěl, příspěvek k úhradě této škody, takže poškozený nemá právního, ze zákona vyplývajícího náhradního nároku vůči státu.

Jest tedy zákon navrhovaný vybudován na základech velmi vratkých; podání jeho vyvolaly výtržnosti, jichž dějištěm na jaře roku 1919 byla větší, zejména průmyslová města v republice naší a při nichž množství bezvinných jednotlivců hlavně ze řad živnostenských a obchodnických utrpělo značné majetkové škody, jež z důvodů slušnosti měly postiženým býti nahrazeny, jejichž náhradu by však postižení jen v nejřidších případech mohli dosíci od obci v Čechách, pokud ovšem dány jsou podmínky zákonného ručení obce za škody, spáchané při srocení v obvodu jejím.

S druhé strany nutný zřetel na finance státní nedovoloval, aby zákonem stanovena byla zásadní povinnost státu k náhradě každé škody, při výtržnostech způsobené.

Zákon, diktovaný těmito dočasnými finančně-politickými zřeteli, nemůže míti ovšem trvalé ceny ani pro právní theorii, ani pro právní praxi, a zejména nemůže činiti nároku, aby jím vytvořena byla směrnice nebo praejudic pro příští zákonnou úpravu povinnosti státu k náhradě - škody, způsobené jednotlivým státním občanům bez jejich viny zaviněním či opomenutím státu a jeho orgánů.

Právní výbor, jsa si plně vědom nedostatků zákona a neváhaje zdůrazniti závažné pochybnosti své o theoretické i praktické ceně základních jeho ustanovení, přes to veden jsa důvodem právní slušnosti, jednomyslně se usnesl, aby v souhlase s usnesením výboru živnostenského navrženo bylo Národnímu shromáždění, aby ústavně schválilo jak zákon sám ve znění vládou předloženém a živnostenským výborem opraveném, tak i resolucí živnostenským výborem za účelem provádění zákona usnesenou.

III. Zpráva rozpočtového výboru.

Návrh zákona, jehož přechodnost a dočasnost jest na první pohled patrna, a jenž jistě neuspokojí v plné míře postižené obchodníky a živnostníky, prošel již výborem živnostenským a výborem právním, kde přijat byl beze změny.

Stalo se tak hlavně s ohledem na naše státní finance. Rozpočtovému výboru nezbývá proto nic jiného, než následovati výbor živnostenský a právní a doporučiti návrh zákona tak, jak byl schválen ve výboru živnostenském a právním i s resolucí, navrženou živnostenským výborem N. S. ke schválení.