Senát Národního shromáždění R. Č. r. 1921.

I. volební období.

4. zasedání.

Tisk 1105.

Reforma státní správy a s touto spojené zjednodušení úředních výkonů není nikterak novou otázkou; rakouské vlády zabývaly se jí již od let osmdesátých, bohužel nedošlo se nikdy k positivnímu výsledku nebo alespoň ne k takovému, jenž by byl přivodil pronikavou nápravu. Pravidelně dosadila se císařská komise z odborníků a také i neodborníků, která učinila sice různé náměty, k jichž realisaci málo kdy došlo. Poslední podobná císařská komise dosazena byla k návrhu poslance prof. Redlicha v roce 1911, kdy vydal tehdejší ministerský předseda baron Bienert příslušný statut a jmenoval 23 členů komise, navržených jmenovaným poslancem Redlichem. Ovšem, tehdy se jednalo výlučně o reorganisaci správy politické, reorganisaci samosprávy a úpravu poměru mezi správou státní a samosprávou. O reformu úřadování a reorganisaci správy jiných resortů tu nešlo, ačkoliv jevila se toho potřeba právě tak naléhavá jako ve správě politické. Vůbec se v Rakousku pravidelně reformou státní správy rozuměla pouze reorganisace veřejné správy, při čemž rozhodovaly více politické poměry a vlivy, než skutečná věcná potřeba.

Československá republika byla nucena převzíti s počátku takořka všechen administrativní inventář bývalé monarchie a může samozřejmě teprve postupem doby přikročiti k jeho změně, ne-li k úplnému odstranění. V administrativě a úřadování změnilo se jen pramálo, což nebudiž pojímáno jako výtka, vždyť po převratu nebylo jiného východiska a také v prvých dvou letech trvání republiky nebylo na nějaké pronikavé reformní dílo v oboru státní správy všech resortů ani pomyšlení, vždyť šlo především o vybudování ústředních úřadů vůbec, kterých zde nebylo a které bylo třeba takořka přes noc vydupati ze země. Vždyť sama otázka umístění centrál ve vhodných budovách byla jednou z nejbolavějších, když již nechceme se dotknouti naprostého nedostatku zapracovaného úřednictva.

Před tímto poznatkem nesmí ani soudný jednotlivec zavírati oči a podle toho také zaříditi svoji kritiku. Naopak! Soudná kritika měla by spíše oceniti obrovskou práci úřednictva, které se zúčastnilo vybudování našich ústředních úřadů, jakož i oněch státních zaměstnanců, kteří s neúmornou pílí a svědomitostí snažili se udržeti státní aparát v chodu, zejména v prvních měsících po převratu, kde náhle a neočekávaně přerušena byla staletá tradice a spojitost s hlavou státu - Vídní, odkud vycházela veškerá nařízení a veškeré pokyny. Vídeň byla mozkem státního ústrojí, kamž sbíhaly se nervy ze všech zemí, jež byly údy bývalé říše. A jedním dnem bylo spojení přerušeno; jak snadno mohl tu vzniknouti chaos, jenž mohl býti osudným rodícímu se státu. Chaos ten nenastal, dík obětavosti, pohotovosti a zdatnosti úřednictva a zřízenectva, jež projevilo tolik dobré vůle a lásky, jaké bychom marně hledali v jiných státech. Překážky všeho druhu, které se nám zdají dnes již pouhým snem, kupily se tu s počátku denně na cestu, byly však přemáhány přímo s nadlidskou vytrvalostí. Jen si vzpomeňme na ty počáteční obtíže: nebylo místností, nebylo nábytku, nebylo úředních pomůcek, nebylo věcných potřeb, krátce mnohé ministerstvo začalo, bez nadsázky, s holýma rukama.

Že v podobné situaci, kde jsme zařizovali vlastní stát a pořizovali vlastní fundus instructus a kde se jednalo především o to, za každou cenu udržet kontinuitu v úřadech a provozu, staly se snad jisté chyby a nedopatření, zejména po stránce personální, to nikdo nechce popírat, avšak soudný člověk řekne si: Tu nebylo vyhnutí a jest přímo zázrakem, že uplynulo vše tak hladce, takořka bez vážných poruch, a že těch chyb a nedopatření bylo tak mizivě málo!

Jestliže tedy v některých úřadech po výtce z obavy, aby nedošlo k poruchám, přijat byl větší počet personálu než vyžaduje dnešní potřeba, jest to jistě omluvitelným, vždyť scházela zkušenost, přehled a praxe. Jestliže i po stránce věcné došlo k jistým nedopatřením, kdo by se tu divil, vždyť scházel prostě čas k chladné rozvaze a rozmyslu, zde se nesmělo dlouho uvažovat, přemýšlet, nýbrž okamžitě jednat a tvořit. Nám šlo o to, co nejrychleji dát naší administrativě alespoň pevnou kostru, základ; vždyť přece nebylo myslitelným, abychom byli snad otáleli s vybudováním našich úřadů a čekali snad, až co ukáže nám praxe! Dnes ovšem máme již jakýsi přehled, pravím jakýsi, neboť o úplném a konečném přehledu nemůže býti řeči a můžeme proto přejíti k detailům.

Není tudíž na místě výtka, kterou tak často slýcháváme nebo čteme, že v úřadech a v podnicích pracuje se ještě podle starého rakouského způsobu, krátce že jsme převzali celý ten těžkopádný, zastaralý, tolikráte již nejen námi, ale i Němci zkritisovaný byrokratický aparát, co však nutno vytknouti vládám a správě, jest ta okolnost, že až na nepatrné výjimky tento způsob úřadování byl ještě více rozšířen a zkomplikován a že posud až opětně na nepatrné výjimky nedošlo ani k vážným přípravám, aby tento systém byl nahražen systémem vlastním, tudíž moderním, jednoduchým a účelným. Nikde nelze pozorovati ani náběh k nějaké reformě nebo zjednodušení, naopak zdá se, jako bychom se byli do rakouského systému tak zamilovali, že nelze se od něho vůbec odloučit a že jest tu úmysl ponechati ho i na dále v platnosti. A přece byl rakouský systém úřadování, zejména způsob vyřizování spisů, dále instanční pochod a postup nejkomplikovanějším na celém kontinentě, což bylo předmětem zasloužené kritiky nejen snad s naší strany, nýbrž i těch, kteří tento systém zbudovali: Němců. Známý vídeňský satirik Heřman Bahr napsal o tom celou knihu. Není proto zjevem právě lichotivým, že jsme se posud nerozhodli vážně a energicky tento nás nedůstojný systém odstraniti, ačkoliv vstupujeme již do čtvrtého roku naší státní samostatnosti. Účelem tohoto návrhu jest dáti podnět k zřízení komise, jež by neprodleně zabývala se otázkou reformy správy a zjednodušení úředních výkonů. Komise tato má býti jakýmsi pendantem úsporné komise, jež zahájí svoji činnost v nejbližší době. Účel jmenované úsporné komise jest v § 1 příslušného zákona vyjádřen takto:

"K zjednání všestranné a účelné spořivosti ve správě a hospodářství státu, zemí, žup a župních svazů, zejména též v podnicích, ústřednách a komisích, zřizuje se zvláštní parlamentní komise ze členů Národního shromáždění, opatřená mimořádnými právy."

V § 6 dotyčného zákona dočítáme se dále, jaký jest úkol této komise:

a) zda vydání nevybočují z rozpočtů, jsou-li pro ně potřebné doklady a jsou-li podle zákona řádně poukázána a súčtována;

b) zda vydání třeba v rámci rozpočtů jsou hospodárná, úměrná k finanční síle státu, zemí, žup a župních svazů a berní schopnosti poplatnictva;

c) zda věcný náklad v rámci rozpočtů na zařízení a provozování určitého podniku nebo oboru správy jest v náležitém poměru k úkolům dotčeného podniku neb oboru;

d) zda stav zaměstnanců hledíc k jich počtu a odměně odpovídá, potřebě dotčeného oboru, bylo-li při jejich jmenování a povyšování dbáno zákonných předpisů a jaký je obor přikázané jim činnosti;

e) zda věcného a osobního nákladu v rámci rozpočtů použito je právě na ty obory a osobní potřeby, na které byl v rozpočtu povolen, či zda se ho používá, k úhradě jiných nákladů věcných nebo osobních.

Jak z předchozího vidno, má se úsporná komise zabývati převážně finančními otázkami, zdali totiž výdaje nevybočují z rámce povoleného rozpočtu, zdali jich bylo použito úsporně a účelně, konečně, zdali počet zaměstnanců v tom kterém odboru státní správy odpovídá dané potřebě a p.; úkolem jejím není však zabývati se také technickou stránkou vnitřního úřadování, dále otázkami pracovní ekonomie, a neméně též otázkou zaměstnanectva samotného, totiž, zdali by účelnou změnou vnitřní struktury v tom kterém odvětví nedalo by se docíliti přiměřeného snížení počtu zaměstnaného personálu.

Úkoly posléze uvedené nemohla by úsporná komise ani zmoci, neboť skládá, se pouze ze 24 členů N. S., nota bene členů, z nichž podle § 2 zmíněného zákona, nikdo nesmí býti veřejným zaměstnancem, tudíž neodborníků, kterým způsob vnitřního úřadování, organisace úřadů a p. z velké části jsou neznámy.

Má-li se za to, že bude možno provésti restrinkci personálu jaksi mechanicky, že by se prostě řeklo, tam a tam musí se uspořit takové a takové % personálu, aniž by této restrinkci předcházelo důkladné a pronikavé zjednodušení úředních výkonů, tudíž reforma ve všech odvětvích státní správy a samozřejmě také v podnicích a fondech státem spravovaných, byl by to zásadní omyl, jenž by sotva vedl k cíli. Bez předchozího zjednodušení a reforem krátce před předchozím odstraněním zastaralého, moderní době a potřebám nevyhovujícího byrokratického aparátu a zavedením účelné, moderní pracovní ekonomie, není možno provésti takové snížení počtu personálu, aby to státní pokladna skutečně ucítila. Snad pro prvý okamžik dalo by se docíliti jakýchsi úspor tím, že by se propustil smluvní personál a veškeré volné pracovní síly, tudíž síly, jichž poměr ku státu není trvalý, jaké by to mělo však následky v budoucnosti? Kdyby zůstalo vše při starém, t. j. způsob úřadování by se nezměnil, musila by se značně zvýšiti výkonnost zbývajícího personálu jednak tím, že by musil zdolati větší agendu a jednak také tím, že by se zvýšil počet pracovních hodin, čili srozumitelněji řečeno, přidalo by se mu práce a ubralo odpočinku. A následky? Nesmí se přehlížeti, že definitivní personál, který tu zbyl z Rakouska a jenž tvoří jádro našeho nejlepšího, nejzdatnějšího a nejspolehlivějšího úřednictva a zřízenectva, jest po výtce již fysicky starším, neboť po dobu války nebyl vůbec doplňován, dále jest sešlým válečnými poměry, neboť byl po celá čtyři léta přetěžován přímo nadlidskými výkony a nejbídněji odměňován, takže trpěl hlad (Vídeň nás chtěla přece vyhladovět), tento personál by sotva snesl bez újmy na svém zdraví, aby se mu ukládala zvýšená práce a zkracovala doba odpočinku. To by vyvolalo předčasnou invaliditu a mortalitu u veliké části personálu, čímž by byl zatížen nepřiměřeně pensijní etát. Stát by tu měl dvojí škodu: Musil by platit pense a zaopatřovací požitky a ztrácel by dobrý, zkušený a spolehlivý personál. Co by ušetřil dnes, ztratil by dvojnásob zítra. Počínal by si jako pachtýř, jenž vápnem vymrskává půdu, nestaraje se o jejího majitele. Avšak stát není pouze pro dnešek a proto nemůže říditi se heslem: Après nous le déluge.

Budiž připomenuto, že mám tu na mysli úřady a úřednictvo ve svém celku a že tím nikterak nevylučuji, že i mezi starším personálem jsou nehodné výjimky, které se vyhýbají svým povinnostem. Tomu jest všude ve všech vrstvách a třídách.

Také tvrdím, že mnohé úřady netrpí hypertrofií personálu, jako na druhé straně trpí zase mnohé atrofií.

Je nutno si položiti otázku: Jak k této hypertrofii došlo?

Především nutno konstatovati, mnoho-li máme vůbec personálu a porovnati jeho počet s počtem státních zaměstnanců v býv. Rakousku, pokud se týče území naší republiky.

K těmto číslicím nutno připomenouti následující:

Počet našeho personálu jest podle stavu 1. ledna 1921, počet rakouského personálu jest podle stavu z r. 1918. Počet býv. rak. personálu jest udán pouze pro naše území a nikoli pro celé Rakousko a Uhersko.

Čísla jsou vzata z výkazu sestaveného presidiem ministerské rady (č. 11.379/21 m. r. ze dne 14. dubna 1921).

Dále budiž konstatováno, že počet zaměstnanců v býv. Rakousku není úplný a že není v něm zahrnuto dělnictvo a výpomocné síly. Tak na př. počet dělníků v českosl. ministerstvu železnic činí 94.550, kdežto v počtu býv. rak. min. železnic není dělnictvo vůbec zahrnuto! U min. Národní obrany činí počet dělníků 6492, kdežto v počtu býv. ministerstva zeměbrany není rovněž dělnictvo pojato, dále tam schází počet zaměstnanců a důstojníků, kteří byli přiděleni v jednotlivých zemích.

A tak jest tomu bezmála u všech ministerstev. V našem počtu 300.700 osob jsou zahrnuty všechny síly pracovní, definitivní i provisorní, dělníci, výpomocné síly kdežto v rak. počtu 215.839 jsou obsaženy takřka výhradně jen síly definitivní bez dělníků, provisorního personálu a výpomocných sil a také bez personálu, který byl zaměstnán na Slovensku.

Dále budiž konstatováno, že po převratu přihlásilo se do služeb našich množství příslušníků Čs. republiky, kteří byli zaměstnáni v jiných zemích býv. Rakouska, které jsme buď převzali nebo musili převzíti jak nám bylo uloženo mírovými smlouvami; dále budiž uvedeno, že bylo nutno přihlížeti k legionářům a invalidům a konečně i k obsazení úřadů na Slovensku, což pohltilo rovněž značné množství personálu.

Dále jsme zřizovali ústřední úřady, jakých tu nebylo: 17 ministerstev, kancelář presidenta, Národní shromáždění, Nejvyšší správní soud, Nejvyšší kontrolní úřad, státní pozemkový úřad, státní úřad statistický, revisní odbor ministerstva financí, dále jsme postátnili politickou správu na Slovensku a v Podkarpatské Rusi, což samozřejmě způsobilo také značný vzrůst úřednictva a zřízenectva.

Počítáme-li v Čs. republice okrouhle 14 milionů obyvatel, připadá průměrně na 10.000 obyvatel 200 státních (veřejných) zaměstnanců, t. j. úředníků, profesorů, oficiantů, zřízenců, výpomocných sil, dělníků a p. Porovnejme tento počet s jinými státy. Podle statistiky z r. 1911, tudíž před 10 lety, vydané býv. ministerstvem vnitra, jakožto přílohy k předloze zákona o služební pragmatice, připadalo na 10.000 obyvatel

Tento počet se jistě již během posledních 10 let značně zvýšil.

V Rakousku zvýšil se počet úředníků v období 1900-1910 průměrně o 20%, takže by dnes připadalo na 10.000 obyvatel, kdybychom počítali s 20% přírůstkem, 162 úředníků a zřízenců, tudíž u porovnání s počtem v Čs. republice okrouhle asi o 38 osob méně. To možno vysvětlit tím, že zaostalá Halič, Bukovina a alpské země nepotřebovaly přirozeně tolik personálu pro svoji nepatrnou hustotu obyvatelstva a méně pokročilou kulturu jako země české.

Porovnáme-li tudíž počet státního personálu v Čs. republice s ostatními státy a přihlížíme-li ke kulturní, obchodní a průmyslové vyspělosti obyvatelstva našeho, nemohli bychom de facto vůbec mluviti o hypertrofii personálu ve státních úřadech.

Zmínil jsem se o kulturní, obchodní a průmyslové vyspělosti obyvatelstva v Čs. republice. Není třeba dokazovati, že i hospodářské a sociální poměry zaviňují vzrůst veřejných zaměstnanců. Čím vyšší kultura, čím vyvinutější obchod a průmysl, tím větší požadavky, jež klade občanstvo na stát.

Občanstvo žádá stále a stále rychlejší železniční dopravu, tudíž, aby se rozmnožil počet vlaků, žádá rychlejší poštovní, telegrafní a telefonní dopravu, tudíž, aby se poštovní, telegrafní a telefonní síť do nejmenších podrobností vybudovala, žádá stále a stále zřizování nových poštovních úřadů, telefonních centrál, autobusových spojení, naléhá na zřizování středních a odborných škol, naléhá na nejrychlejší vyřizování žádostí, krátce žádá všemožné výhody a pohodlí, avšak nové vlaky musí někdo doprovázet, dopisy musí někdo doručovat, telefon a telegraf musí někdo obsluhovat, ve školách musí někdo učit a p.

Tím vzniká přirozená potřeba vyššího počtu personálu, potřeba, kterou vyžaduje vzrůst obyvatelstva, rostoucí kultura a vzmáhající se obchod a průmysl. Tuto potřebu nelze dobře omezovat, to by znamenalo reakci, nelze žádati na obchodu a průmyslu, aby se ve vývoji zastavil. Přibývá-li kultury, roste-li obchod a průmysl, přibývá i potřeb a tudíž i úřadů, jež potřeby ty mají ukájeti! A to všechny úřady! Pošta, telegraf, telefon, železnice, berní úřady, správní úřady, školy atd.

A poněvadž nelze tuto přirozenou potřebu omezovat, nebylo by možno také omezovat vzrůst personálu, to by však vedlo k stále vyššímu počtu zaměstnanců, což ovšem není možným. I počet personálu musí býti omezen, i jemu, musí býti vytknuta určitá hranice, a to i tehdy, když by jeho vzrůst vyžadovala zvýšená potřeba občanstva.

To možno docíliti pouze tehdy, když se přiměřeným zjednodušením úředních výkonů a reformou správy přivodí soulad mezi potřebami občanstva a stávajícím počtem personálu. Zjednodušením úředních výkonů a reformou správy docílí se automaticky snížení personálu a zvýšené potřebě občanstva může býti vyhověno, aniž by bylo třeba přijímati nový personál, nebo personálu ukládati vyšší výkonnost a ubírati mu odpočinek

Jestliže se ve zprávě ústavního výboru poslanecké sněmovny o návrhu na zřízení úsporné komise parlamentní poukazuje na Anglii a to na návrh plukovníka Gibbse, kterým se zřizuje 18členný výbor pro šetření státními financemi a pro kontrolu příslušných vládních opatření, pak tato komise nemá míti za účel docíliti úspor, zejména ne ve státní administrativě, nýbrž má, za úkol kontrolovati, zdali povolených výdajů jest náležitě použito.

V Anglii totiž trvá již stará praxe, zřizovati pro přípravné řešení složitějších otázek zákonodárné politiky tak řečené "royal commissions", jež stojíce více nebo méně opodál všedního shonu politického života zkoumají s důkladností soudního vyšetřování, jak věci ve skutečnosti se mají a navrhují pak, co by se mělo změniti a v jakém směru.

Tyto královské komise zabývají se stále otázkami veřejné správy a není pochybnosti, že bývalá císařská komise byla pouhou jejich kopií.

Budiž dále konstatováno, že úkolem anglických komisí bylo obmezovati se vždy na jediný problém a to vždy přesně ohraničený, kdežto naše úsporná komise uložila si pensum tak rozsáhlé a rozvětvené, že nebude s to je náležitě zdolati. A pak tu schází prostředek, jak se totiž těch ohlášených úspor má docíliti.

Ačkoliv bývalá císařská komise nesmí nám sloužiti vzorem pro svoji přílišnou byrokratičnost a opatrnictví, jakého bychom marně hledali v anglickém vzoru, nutno přece doznati, že řídila se jistým logickým postupem: nejdříve reformovat správu, zjednodušit úřadování a pak provésti redukci personálu. U nás počínáme si však zcela opačně!

Všimněme si, jaký byl postup bývalé císařské komise, naznačený dr. Baernreitherem:

Činnost komise rozpadne se na tři díly. V prvém zjistí se skutečnosti a to nikoli na náhodných zkušenostech členů komise anebo na úředních spisech a publikacích, nýbrž na vyšetřování provedeném ve velkých rozměrech všemi vhodnými methodami, hlavně písemnými dotazy a ústními výslechy. V druhém díle spracuje se kriticky získaný materiál, aby se obnažily vady naší správy a v třetím díle provede se na základě poznatků reforma.

Výsledek činnosti této císařské komise nebyl valný, ne však úplně nijaký. Tak může se vykázati návrhem na organisaci soudu, rozhodujícího o platnosti správních nařízení, jako provedení čl. 7. zákl. zák. stát. o moci soudní. Nová tato instituce dala by v každém případě konečný a všeobecně závazný rozsudek o platnosti sporného řízení.

Dále neorganisační návrh účetní služby. Týče se pěti věcí:

1. urychlení clearingového súčtování pomocí poštovní spořitelny,

2. reforma zřízení státních pokladen, z nichž mnohé by odpadly,

3. změna statutu nejvyššího účetního dvora, jenž má svoji výroční zprávu předkládati nejen císaři, nýbrž i říšské radě,

4. každý resort předkládá svůj samostatný hospodářský rozpočet,

5. reorganisace účetní služby po stránce technické; zjednodušení a zlepšení účtování i účetních uzávěrek, jakož i lepší dělení konceptní služby účetní od počtářství.