Senát Národního shromáždění R. Čs. r. 1924.

I. volební období.

9. zasedání.

Tisk 1885.

Zákon, na kterém se usnesla poslanecká sněmovna, má za předmět inkompatibilitu parlamentní, t. j. inkompatibilitu týkající se členů Národního shromáždění, kdežto pro členy vlády, kteří nejsou členy Národního shromáždění, bude obdobným ustanovením doplněna vládní osnova zákona o stíhání presidenta republiky a členů vlády, která byla svého času senátu předložena. Zákon zahrnuje v pojem inkompatibility případy různé povahy, uvedené v §§ 1 až 8.

§ 8 jediný obsahuje případ neslučitelnosti naprosté: Předsedové sněmoven (nikoli též místopředsedové) jsou jím bezpodmínečně vyloučeni ze správy akciových společností a společností s ručením obmezeným, pokud tyto společnosti se zabývají činností výdělkovou. Zásada platná podle § 74 ústavní listiny pro členy vlády rozšiřuje se takto na předsedy sněmoven vzhledem k jejich obdobnému veřejnému postavení. Ústavně-právní výbor pozměnil ustanovení §u 8 přiřadiv ke společnostem v něm jmenovaným i zapsaná společenstva vzhledem k tomu, že i v právní formě zapsaného společenstva bývají zřizovány podniky výdělečné a druhdy také sdružení kartelová.

§ 1 stanoví pro všecky členy Národního shromáždění inkompatibilitu relativní: Důvodem neslučitelnosti jest určitý obchodní poměr (dodavatelský, odběrní, pachtovní, úvěrní) mezi státem a podnikem, na kterém jest člen Národního shromáždění súčastněn, a to poměr buď již založený anebo teprve zamýšlený ucházením se o smlouvu se státem. Jako závadný způsob účasti na podniku uvádí se vlastnictví podniku výdělečného (rozumí se patrně též spoluvlastnictví), dále účast ve vedení nebo správě podniku takového nebo jakéhokoliv sdružení na zisk zřízeného. Nespadají sem tedy svépomocné podniky družstevní, pokud nesledují cíle výdělečného. Že účastí ve správě rozumějí se jenom čelné a nikoli podřízené služby v podniku, vyplývá z příkladného výpočtu funkcí v § 4; aby byla pochybnost úplně vyloučena, vypustil výbor v § 4 slůvko >též<. Výpočet funkcí v § 4 bude moci býti doplněn zásadním usnesením inkompatibilitního výboru ve smyslu § 10 dalšími podobnými případy, na př. funkcí representanta podniku.

Aby v důsledku zásady v § 2 vyslovené nenastávala inkompatibilita i v případech normálního obchodního spojení podniku se státem, vylučujícího všeliké podezření, jako je na př. odebírání výrobků ze státního podniku za cenu všeobecně platnou, získání dodávky nebo pachtu na základě veřejné soutěže, což vedlo by příliš daleko a jistě není žádoucí, připojen k §u tomu odst. 2., jímž mají takové případy býti eliminovány. Ovšem nemohou jím býti kryty smlouvy se státem, uzavřené sice na základě ofertního řízení, ale za podmínek odchylných od těch, jež byly veřejně vypsány. Týž odst. 2. stanoví další výjimku všeobecnou a jiné povahy pro podniky obecní, ježto se předpokládá, že nejsou podniky výdělečnými a že členové Národního shromáždění, kteří jsou snad v jejich správě, nemohou z tohoto podnětu míti zištných úmyslů při sjednávání smluv se státem. (Zmínka v § 4 o nezávadnosti členství ve správě obecních podniků zdá se býti nadbytečným opakováním důsledku této zásadní výjimky).

Ustanovení § 1 nerozeznává, zda-li obchodní poměr mezi podnikem a státem je trvalý, či jenom přechodný, nahodilý. Nečiní se také rozdílu mezi členem Národního shromáždění, který byl účastníkem podniku již dříve, nežli byl zvolen do Národního shromáždění, a členem Národního shromáždění, který se teprve za této své působnosti účastníkem podniku stal, ačkoliv případy tohoto druhu, posléz uvedeného mohou mnohem snáze vyvolati nedůvěru veřejnosti. Udržeti vážnost a důvěru ke sněmovnám a jejich členům jest účelem tohoto všeobecného ustanovení. Má jím býti čeleno předem možnému zneužití mandátu, ba i samému podezření, že by zneužití mohlo nastati, a proto skutečné zneužití není znakem skutkové podstaty tohoto případu neslučitelnosti.

Z téže úvahy vychází § 2, který rovněž již pro pouhou možnost zneužití prohlašuje za neslučitelné poskytovati stranám právní poradu, právní zastoupení nebo poradu odbornou (technickou, obchodní, atd.), >jde-li o dodávky, odběr, pacht nebo úvěr poskytovaný státu.< Ze souvislosti s § 1 vyplývá zajisté, že nejen při úvěru, kde se to výslovně připomíná, ale i při dodávkách, odběru a pachtu míněny jsou jen případy, kde stát jest smluvní stranou. Také zajisté nespadají pod tento zákaz rady, vyžadované po různu od člena Národního shromáždění, třeba i ve věcech dodávkových a pod., neprovozuje-li se toto poskytování rady trvale jako povolání.

Konečně podle výslovné citace § 1, odst. 2. jsou vyloučeny z dosahu tohoto předpisu i porady o případech, které se tam považují za nepodezřelé.

§ 5 ze stejného hlediska vylučuje členy Národního shromáždění všeobecně ze zprostředkování obchodního styku se státem, ať již se děje přímo nebo nepřímo, a nehledíc k tomu, zda-li získaný tím osobní prospěch převyšuje obvyklou odměnu prostředkovatelskou čili nic.

Naproti tomu §§ 3, 6 a 7 postihují případy skutečného zneužívání mandátu člena Národního shromáždění způsoby, jež podle zásad politické morálky dlužno považovati za nečestné, § 3 vyslovuje v tom směru zásadu dalekosáhlou, která umožňuje postihnouti zejména i případy podniků, ucházejících se o státní podporu, státní zápůjčku nebo záruku úrokovou, tedy případy blízké těm, které uvedeny jsou v § 1, však pod jeho všeobecný zákaz nespadající. Na rozdíl od § 1 nezáleží zde na výdělečné povaze podniku, ve kterém jest člen Národního shromáždění súčastněn, ale předpokládá se zneužívání mandátu k vykonávání nepřípustného vlivu ve prospěch podniku u osob, mimo podnik stojících (rozumí se, že ani nahodilá snad účast této třetí osoby v podniku nemění závadné povahy takového činu). Ustanovení závěrečné věty § 3 bude také výhodnou pomůckou k tomu, aby čelilo se nepřímému zneužívání mandátu prostřednictvím příbuzenstva a nastrčených osob.

§ 6 čelí tomu, aby členové Národního shromáždění ve svém povolání advokátském, inženýrském a pod. nedávali si platiti od stran větší odměny nežli obvyklé a nevzbuzovali tak domněnku, že opatřili straně zvláštní výhodu svým vlivem jako členové Národního shromáždění. Sazba přípustných odměn pro hlavní povolání sem spadajících jest namnoze již stanovena komorami a podobnými odborovými organisacemi, a jen kde toho není, ustanoví se nařízením orgán pro tento úkol; nebudou však určovány odměny nařízením vládním přímo. Stranám bude možno i v konkrétním případě požádati orgán takto příslušný o posudek, zdali požadovaná odměna jest přiměřena.

§ 7 konečně sesiluje zákaz § 22, odst. 2. ústavní listiny, podle kterého členové Národního shromáždění nemají zakročovati u úřadů pro osobní zájmy stran, tím, že prohlašuje za inkompatibilní takové zakročení, ovšem ne každé, nýbrž jen zakročení s úmyslem opatřiti někomu jinému nebo sobě zvláštní a nepřiměřené osobní výhody. Zakročování členů Národního shromáždění za tím účelem, aby bděli nad řádnou správou veřejnou, není obmezeno ani tímto novým ustanovením stejně jako nebylo vyloučeno ústavní listinou.

Zásada inkompatibility je vítána všem, jimž záleží na tom, aby se ve státě udržel zdravý poměr mezi silami hospodářskými a politickými. Však ve všech případech, kde staly se pokusy o uzákonění této zásady, ukázalo se, že je to počínání velmi obtížné a v jistém směru i povážlivé. Příliš všeobecné vymezení pojmu inkompatibility, zejména té její způsoby, o které jedná § 1 našeho zákona, vedlo by ve svých důsledcích nepopřeně ke snížení kvality sněmoven, zejména jejich způsobilosti k projednávání otázek státního a soukromého hospodářství, v dnešních dobách tak nadmíru důležitých. V době, kdy nedostatky v tomto směru již i pociťované vyvolávají u nás i v cizině myšlenku zvláštních parlamentů hospodářských, bylo by věru protimyslné vylučovati ze sněmoven nakonec každého, kdo má.zkušenosti z vlastního nebo společenského podniku hospodářského, a připouštěti jen živly, které bez hospodářské práce žijí z výnosu svého majetku a politiky z povolání závislé svojí celou existencí na přízni voličstva a výkonného výboru politické strany. Obavy odtud plynoucí nejednou byly příčinou, že zákon příliš přísný a příliš dalekosáhlý a šablonovitý zůstal neproveden.

Na druhé straně zákon, který by se chtěl vyhnouti formulování všeobecných zásad a omezil se na vypočítávání určitých jednotlivých případů inkompatibility, snadno upadl by v kasuistiku, při které by unikalo mnoho případů, jejichž postižení je stejně žádoucí, a které se ostatně v budoucnosti mohou vyskytovati v nových formách.

Máme za to, že cesta, kterou volí náš zákon, účelně vyhýbá se obojímu úskalí. Stanoveny zásady podrobnější, ale přece dosti pružné, a vytvořena instituce inkompatibilitního výboru, jenž svým zásadním usnášením podle § 10 má ustanovení zákona vykládati a tímto výkladem doplňovat i přizpůsobovat novým potřebám.

Pro úpravu rozhodování o tom, zdali se určitý člen Národního shromáždění provinil proti zákonu o inkompatibilitě, nebylo u nás možno následovati příkladu některých jiných států, které dávají do rukou voličstva, aby novou volbou rozhodlo s konečnou platností o tom, zdali spojení dvou funkcí v osobě poslancově je přípustno. Nemůžeme učiniti podobně, poněvadž naše ústavní řády neznají doplňovacích voleb. Bylo proto sáhnuto k volebnímu soudu, zřízenému zákonem ze dne 29. února 1920, č. 125, do jehož kompetence již od původu spadá případ podobný, odnětí mandátu, vystoupí-li člen Národního shromáždění z nízkých a nečestných důvodů ze strany, na jejíž volební listinu byl zvolen. Tím ovšem vznikla nová otázka, jak zabezpečiti nezávislost sněmoven oproti této soudní instanci. Stalo se to účelně mimo jiné opatřením, že volební soud rozhoduje toliko k návrhu, podanému předsedou sněmovny na základě usnesení plné schůze předsednictva, ve které má býti věc důkladně projednána, po vyslechnutí člena obviněného a po případném zásadním usnesení inkompatibilitního výboru, za souhlasu sněmovny, jenž se pak uděluje bez rozpravy pouhým hlasováním. Bez tohoto podnětu nemůže tedy volební soud rozhodovati, a i tenkráte, když mu byl člen sněmovny takto vydán, může ještě vynésti nález proň příznivý. Pro účinnou ochranu členů sněmoven proti možné zaujatosti politických odpůrců ustanoveno také, že volební soud, v tomto případě 12tičlenné plenum, rozmnoží se o 4 soudce z povolání, určené presidentem Nejvyššího soudu.

Ústavně-právní výbor usnesl se však na zásadní změně v konstrukci inkompatibilitního výboru tak, aby toto zařízení lépe vyhovovalo rovnoprávnosti a vzájemné nezávislosti obou sněmoven, a navrhuje zřízení samostatného výboru pro každou z obou sněmoven na místě společného inkompatibilitního výboru pro obě sněmovny ve smyslu vládního návrhu a usnesení poslanecké sněmovny. Početnost svého vlastního výboru by pak určila příslušná sněmovna sama podle jednacího řádu. V důsledku této nové zásady bylo pak nutno pozměniti některá ustanovení § 9, 12 a 14 a mohla z § 11 také odpadnouti ustanovení, opakovaná z jednacího řádu.

Další změny provedené výborem v usnesení poslanecké sněmovny jsou jen povahy jazykové, vyjma změnu § 19, jenž přizpůsoben ustanovení ústavní listiny.

Ústavně-právní výbor je si vědom, že zákon nepostihuje všecky zjevy nečestnosti, které by měly býti předem vymýceny z našeho parlamentního života, a lituje také, že při pouhém dodatečném postihu inkompatibility zpravidla škodné následky závadné činnosti nebudou již moci býti odčiněny, však klade v prvém směru velké naděje do korrektivu, spočívajícího v zásadním usnášení se inkompatibilitního výboru, a smiřuje se s nedostatkem druhým v úvaze, že zákon projeví se pronikavou účinností preventivní, která opírajíc se o mravní uvědomění veřejného mínění, zákonem posílené, předem znemožní zneužívání mandátu.

Ústavně-právní výbor navrhuje, aby senát přijal usnesení poslanecké sněmovny o zákonu o inkompatibilitě ve znění pozměněném, které jest k této zprávě připojeno.

V Praze, dne 24. května 1924.

Dr Fr. Soukup v. r.,

předseda.

Dr Vl. Fáček v. r.,

zpravodaj.

Národní shromáždění republiky Československé usneslo se na tomto zákoně:

S členstvím v Národním shromáždění není slučitelno ani vlastnictví podniků výdělečných, ani účast na vedení nebo správě jejich, ani účast ve vedení nebo správě jakéhokoliv sdružení na zisk zřízeného, jsou-li ony podniky nebo sdružení v poměru dodavatele nebo odběratele, pachtýře nebo propachtovatele ke státu, ústavu, podniku nebo fondu státnímu nebo státem spravovanému, nebo poskytují-li jim po živnostensku úvěr nebo domáhají-li se, aby některý z poměrů zde uvedených byl založen.

Neslučitelnosti není, kde zákon nebo podmínky obecně platné nebo napřed vyhlášené umožňují i jiným zájemníkům, aby za stejných podmínek vstoupili v poměr v 1. odst. uvedený, nebo jde-li o podniky obcí nebo ústavy, které podle zákona nebo svých stanov požívají záruky obce.

S členstvím v Národním shromáždění není slučitelno poskytovati stranám právní porady nebo právní zastoupení nebo účinkovati jako odborný poradce (technický, obchodní a pod.), jde-li o dodávky, odběr, pacht neb úvěr po živnostensku poskytovaný státu, ústavu, podniku nebo fondu státnímu nebo státem spravovanému, leč by šlo o případy podle § 1, odst. 2.

S členstvím v Národním shromáždění není slučitelno vlastnictví nebo účast ve vedení nebo správě jakéhokoli podniku nebo sdružení, jestliže se při tom zneužívá mandátu k svádění nebo k nepřípustnému vlivu u činitelů, kteří jsou mimo podnik nebo sdružení, ale mají v daném případě na zájmy jeho rozhodující nebo podstatný vliv, nebo jestliže člen Národního shromáždění vědomě trpí, aby osoba třetí zneužívala jeho mandátu způsobem zde uvedeným.

Účastí ve vedení a správě podle §§ 1 a 3 rozumí se zejména členství v ředitelství, představenstvu, správní radě, jednatelském sboru, dozorčí radě, sboru revisorů a místo vedoucího úředníka, nikoli však členství v ředitelství obecních podniků nebo ústavů, které podle zákona nebo svých stanov požívají záruky obce.

S členstvím v Národním shromáždění není slučitelno zprostředkovati za přímý nebo nepřímý hmotný prospěch obchodní styk se státem, ústavem, podnikem nebo fondem státním nebo od státu spravovaným.

S členstvím v Národním shromáždění není slučitelno vykonávati povolání nebo zaměstnání, ať hlavní, ať vedlejší, způsobem, jímž se zneužívá mandátu k získání odměn jinak za obdobný výkon v onom povolání neobvyklých.

Nařízením může býti ustanoveno, které orgány určí obvyklost odměn, a to takovým způsobem, aby člen Národního shromáždění mohl se o obvyklosti odměn přesvědčiti dříve, než za odměnu požádá.

S členstvím v Národním shromáždění není slučitelno vykonávati mandát způsobem, který odporuje § 22, odst. 2. ústavní listiny, provádí-li se zakročení ve prospěch třetí osoby s úmyslem opatřiti někomu jinému nebo sobě zvláštní a nepřiměřené osobní výhody.

Předsedové sněmoven nesmějí býti členy představenstva nebo dozorčí rady ani zástupci akciových společností, společností s ručením obmezeným a zapsaných společenstev, pokud tyto společnosti neb společenstva se zabývají činností výdělkovou.

Ve věcech neslučitelnosti podle tohoto zákona rozhodují:

a) inkompatibilitní výbor příslušné sněmovny,

b) volební soud.

Inkompatibilitní výbor rozhoduje zásadním usnesením o tom, zdali určité skutečnosti spadají pod předpisy §§ 1 až 8 tohoto zákona.

Inkompatibilitní výbor jedná k vyzvání učiněnému předsedou sněmovny která jej zvolila, na základě usnesení plné schůze předsednictva. Zavdal-li k usnesení předsednictva podnět případ určitého člena sněmovny, budiž tomuto napřed poskytnuta možnost, aby se o věci vyslovil. Předsednictvo může si též vyžádati vyjádření příslušného ministerstva nebo zájmových korporací a pod.

K usnesení inkompatibilitního výboru podle odst. 1. jest třeba, aby byla přítomna nadpoloviční většina členů a aby pro usnesení hlasovala nadpoloviční většina přítomných; jde-li však o změnu zásadního usnesení, je třeba třípětinové většiny přítomných.

Inkompatibilitní výbor volí příslušná sněmovna, která určí též počet jeho členů. Za každého člena volí se zároveň první a druhý náhradník. Volba koná se vždy na dvě léta. Členové předsednictva sněmovny hlasují při volbě, nemohou však býti voleni. Volí se podle zásady poměrného zastoupení. Sdružování stran jest přípustné. Dohodnou-li se všechny strany, koná se volba výboru z plena. Odpor takového počtu poslanců nebo senátorů, který nedosahuje volebního čísla, není tomu na překážku.

Členové výboru - pokud zůstávají členy Národního shromáždění - podrží své funkce, až noví budou zvoleni. První náhradník nastupuje za člena, který trvale nebo přechodně nemůže vykonávati své funkce. Je-li i první náhradník zaneprázdněn, zastupuje jej druhý náhradník. Ubude-li ve volebním období výboru některý člen nebo náhradník, vykoná se na zbytek období volba doplňovací. Nově zvolený člen nebo náhradník musí náležeti k téže skupině jako člen nebo náhradník ubylý, leč by skupina ta buď nenavrhla kandidáta nebo odepřela volby se zúčastniti.

Pokud z tohoto zákona neplyne jinak, platí pro jednání výboru obdobně pravidla platná pro jednání výborová, po případě pravidla pro plnou schůzi sněmovny.

Členové výboru jsou vázáni k úplné mlčelivosti o jednáních, jež prohlášena byla za důvěrná (§ 27, odst. 3. jedn. řádů). Pro porušení této povinnosti může předsednictvo sněmovny k návrhu výboru zbaviti člena členství ve výboru.

Volební soud rozhoduje nálezem o tom, zdali u určitého člena Národního shromáždění nastal případ neslučitelnosti podle tohoto zákona čili nic.

Volební soud rozhoduje jenom k návrhu podanému předsedou příslušné sněmovny na základě usnesení plné schůze předsednictva. Předsednictvo má členu sněmovny napřed poskytnouti možnost, aby se o věci vyjádřil. K návrhu je třeba souhlasu příslušné sněmovny; usnesení o tom stane se bez rozpravy prostým hlasováním.

Podle okolností případu může si předsednictvo vyžádati napřed zásadní usnesení inkompatibilitního výboru.

Uznal-li volební soud, že u určitého člena Národního shromáždění nastal případ neslučitelnosti podle tohoto zákona, vysloví nálezem, že člen jest povinen do 14 dnů ode dne doručení nálezu - pro které platí obdobně předpisy civilního řádu soudního o doručování žalob - zanechati činnosti, která byla uznána neslučitelnou s členstvím v Národním shromáždění. Zjistí-li se však, že člen Národního shromáždění byl veden pohnutkami nečestnými a při tom buď vážně poškodil zájem státní nebo se obohatil, zbaví jej volební soud mandátu.

Nepodá-li člen Národního shromáždění ve lhůtě uvedené v odst. 1. předsednictvu příslušné sněmovny písemného prohlášení o tom, že nálezu volebního soudu vyhověl, pokládá se za to, že se vzdává mandátu. Pokračuje-li člen Národního shromáždění i po svém písemném prohlášení v neslučitelné činnosti, zbaví jej volební soud k novému návrhu předsednictva sněmovny mandátu.

Další podrobnosti řízení upravuje zákon o volebním soudě.

Za obnovu řízení u volebního soudu může žádati předsednictvo sněmovny nebo člen, o kterého jde, jestliže vyšly na jevo skutečnosti nebo průvody, které jsou s to, aby měly podstatný vliv na výrok volebního soudu a které nemohly býti uplatněny v řízení původním.

Novým nálezem volebního soudu vysloví se, zdali a pokud se mění nález původní. Uzná-li se, že neslučitelnosti v původním náleze vyslovené nebylo, obnoví volební soud novým nálezem stav, jaký by byl, kdyby původní nález nebyl býval vydán.

Učiní-li člen některé sněmovny sdělení, které může dáti podnět k řízení podle tohoto zákona, a zjistí-li se, že mělo pouze za účel zlehčiti jiného člena této sněmovny nebo dotknouti se jeho cti, bude potrestán předsednictvem na základě usnesení jeho plné schůze odnětím náhrady nejdéle na šest měsíců.

Dojde-li předsednictva sněmovny od někoho jiného sdělení nedostatečně doložené nebo mající pouze za účel zlehčiti člena sněmovny nebo dotknouti se jeho cti, nebude k takovému sdělení přihlíženo.

Právo člena Národního shromáždění, proti kterému sdělení směřuje, aby stíhal oznamovatele podle trestního zákona, zůstává nedotčeno.

Zákon tento nabývá účinnosti dnem vyhlášení. Provedou jej všichni ministři.