Předseda Malypetr.

Místopředsedové: Langr, Košek, Mlčoch, Taub.

Místopředseda Langr zahájil schůzi v 10 hod. 20 min. dopol. a konstatoval, že sněmovna je způsobilá jednati.

Zapisovatelé: Vičánek, Sivák.

174 poslanců podle presenční listiny.

Z kanceláře sněmovny: sněm. tajemník dr Říha; jeho zástupce dr Mikyška.

podle §u 2, odst. 4 jedn. řádu obdrželi: na dnešní den posl. Vencl, Rybárik, Čavojský; na dnešní a zítřejší den posl. Liebl.

nemocí posl. Rechcígl, Obrlik, Knorre, inž. Richter, dr Porubszky.

Za platné podle §u 2, odst. 4 jedn. řádu uznány dodatečné omluvy posl. Rybárika a Čavojského na den 31. března t. r.

Místopředseda Langr sdělil, že předsednictvo sněmovny vyhovělo žádosti zástupce sněm. tajemníka odborového přednosty Otakara Nebušky za přeložení do výslužby a zprostilo jej dnem 31. března t. r. jeho funkce.

Při té příležitosti vyslovilo mu díky a plné uznání za jeho platné služby, které sněmovně poslanecké od jejího počátku konal.

počátkem schůze: Vládní návrh tisk 851 přikázán výborům ústavně-právnímu a brannému.

přikázána žádost okr. soudu trest. v Praze ze dne 23. března 1937, č. Nt VI 1/37, za souhlas s trest. stíháním posl. Rodovského pro přestupek podle § § 1 až 3 zákona č. 108/33 Sb. z. a n. (č. J 227-IV).

Místopředseda Langr (zvoní): Přistoupíme k projednávání prvého odstavce pořadu, jímž jest:

1. Zpráva výboru ústavně-právního o vládním návrhu zákona (tisk 749) o nejvyšším správním soudě (tisk 837).

Zpravodajem jest p. posl. dr Meissner.

Budeme pokračovati v rozpravě, započaté ve včerejší, 88. schůzi sněmovny.

Lhůta řečnická jest 60 minut.

Přihlášeni jsou ještě řečníci: na straně "proti" pp. posl. dr Clementis, dr Wolf; na straně "pro" pp. posl. dr Dominik, dr Klapka, dr Mareš, dr Peters.

Dávám slovo prvnímu řečníku "pro", p. posl. dr Dominikovi.

Posl. dr Dominik: Slavná sněmovno!

Státovědecká nauka novodobého konstitučního státu vyslovila mezi jinými postuláty moderní správní politiky i požadavek zákonitosti správy, zásadu, aby každý správní úkon jako autoritativní projev vůle správního orgánu odpovídal zákonu.

Tento požadavek se uplatňuje s intensitou ještě větší v dnešních demokraciích, jimž zákon jako projev kolektivní vůle je nejvyšší směrnicí pro všechno lidské jednání. Postulát zákonitosti správy není tedy požadavkem novým, ale v nových demokraciích s novou silou a novými prostředky uplatňovaný.

Právní řády utvořily mnoho prostředků, jimiž se má dosíci splnění a zachování tohoto požadavku. Také československé právo zná takové prostředky k dosažení zákonitosti správy. Je to pořad správních stolic, politická a právní odpovědnost ministrů, povinnost úředníků k náhradě škody způsobené výkonem správy, hospodářská kontrola správy, soudní kontrola správy. Některé z těchto záruk pokládal zákonodárce za tak důležité, že je vtělil přímo v ústavní listinu. Jsou to §§ 53, 75, 79, 86, 88, 102 a 105 úst. listiny. Všecky tyto záruky zákonitosti správy nejsou provedeny stejně dokonale a nejsou také stejně účinné. Nejdůležitější z nich je soudní kontrola správy. Záleží v tom, že nezávislé soudy zkoumají, vyhovuje-li činnost správního úřadu v konkretním případě zákonu čili nic. Tato soudní kontrola správy je u nás svěřena jednak obyčejným soudům, jednak zvláštním tribunálům veřejného práva.

Obecně stanoví nejprve § 102 úst. listiny, že soudcově mají právo, řešíce určitou právní věc, zkoumati platnost nařízení. Dále stanoví § 105 úst. listiny, že ve všech případech, ve kterých správní úřad podle zákonů o tom vydaných rozhoduje o nárocích soukromoprávních, volno je straně tímto rozhodnutím dotčené po vyčerpání opravných prostředků administrativních dovolávati se nápravy pořadem práva. Stanoví dále § 86 ústavní listiny, že při správních úřadech má býti postaráno o nejvydatnější ochranu práv a zájmů občanstva správním soudnictvím, a konečně stanoví § 88 ústavní listiny, že soudní ochranu proti správním úřadům poskytuje v nejvyšší stolici soud složený z nezávislých soudců. V § 88 je řeč jenom o nejvyšší stolici správního soudnictví a nejsou zmíněny jiné soudní tribunály správního práva, jako je soud patentní podle zákona č. 30 z r. 1897, soud volební v případě §u 8, č. 1 zákona č. 125 z roku 1920 a soud kartelový podle §u 20 zákona č. 141 z r. 1933. Za to však obrat "soudní ochrana proti správním úřadům" užitý §em 88 ústavní listiny je velmi široký a není vyčerpán, jak také první president nejvyššího správního soudu dr Hácha zdůraznil ve svém exposé v ústavně-právním výboru, ani pouhou ochranou subjektivních práv občanských proti správním úřadům, ani toliko zrušovací činností tohoto soudu, nýbrž zahrnuje v sobě ještě mnoho jiného, zejména také ochranu proti nečinnosti úřadů a reformační činnost správního soudu.

Měla-li by tedy činnost nejvyššího správního soudu býti upravena novým zákonem, který by odpovídal znění a smyslu §u 88 ústavní listiny, musel by se tento nový zákon zabývati předem problémem soudní ochrany proti správním úřadům, a to v celém rozsahu. Na to poukazuje také důvodová zpráva ústavně-právního výboru uvádějíc správně, že § 88 obsahuje směrnici pro každou budoucí úpravu a že tuto směrnici sluší vykládati s hlediska ochrany občanstva proti správním úřadům, tedy co možná široce, a že proto - cituji (čte): "bylo by jistě vítanější, kdyby byla vláda předložila osnovu o nejvyšším správním soudu, provádějící všechny podrobnosti zásady obsažené v §u 88 ústavní listiny."

Místo tohoto §em 88 žádaného zákona o soudní ochraně proti správním úřadům byla nám předložena pouhá osnova novely zákona č. 36 z r. 1876 o správním soudě, která ani zdaleka, právě tak jako tento platný zákon sám, nevyčerpává obsahu § 88 úst. listiny. Osnova je si toho ostatně dobře vědoma: nesleduje cíl provésti § 88 do podrobností, nýbrž chce učiniti pouze opatření proti přetížení nejvyššího správního soudu, ulehčiti jeho činnosti, umožniti vyřízení nahromaděných tam stížností v dohledné době a zajistiti pro budoucnost rychlejší nalézání práva u tohoto tribunálu. Bylo nutno zatím upustiti od dalších reformních zásahů, poněvadž jejich příprava a projednání by si bylo vyžádalo delší doby, a po tuto dobu byl by dnešní neutěšený stav neobyčejného přetížení nejvyššího správního soudu nejen potrval, nýbrž se ještě zhoršil na škodu občanstva, které u nejvyššího správního soudu hledá právní ochranu.

Znamená-li, vážení pánové, dnešní stav nevyřízených stížností u nejvyššího správního soudu podle důvodové zprávy k vládnímu návrhu asi tříleté zpoždění ve vyřizování agendy, je jasno, že soudní ochrana občanstva proti správním úřadům, poskytovaná nejvyšším správním soudem, ztrácí tímto časovým průtahem na své účinnosti, ceně a významu, neboť podstatnou náležitostí soudní pomoci je, aby občan došel svého práva nejen bezpečně a jistě, nýbrž aby se to stalo také pokud možno rychle. Toho chce předložená osnova především dosáhnouti. Chce ulehčiti nejvyššímu správnímu soudu a tím přivoditi rychlou soudní ochranu proti činnosti správy. Avšak to se nesmí státi na újmu rozsahu ochrany poskytované nejvyšším správním soudem. Aspoň v tomto směru musí se již nyní uplatniti zásada §u 88 úst. listiny. Dosavadní rozsah ochrany poskytované nejvyšším správním soudem nesmí osnova při nejmenším nijak zúžiti a obmeziti, nechce-li se vystaviti výtce neústavnosti. A proto nesmí býti z dosavadní příslušnosti nejvyššího správního soudu nic vyňato. Ústavně-právní výbor proti vládnímu návrhu nevyloučil z příslušnosti nejvyššího správního soudu ani t. zv. věci nepatrné, ani věci volné úvahy, v přesvědčení, že obmezení kompetence nejvyššího správního soudu by znamenalo nejen porušení principu §u 88 úst. listiny, nýbrž rovnalo by se přímo odepření soudní ochrany v těchto věcech a vyvolalo by zdání, že se tak má státi na úkor občanstva ve prospěch libovůle správních úřadů. Vyloučením určitých věcí z příslušnosti nejvyššího správního soudu bylo by se sice dosáhlo rychlejšího nalézání práva u tohoto tribunálu, ale soudní kontrola správy, tato nejdůležitější záruka její zákonitosti, stala by se méně vydatnou než dosud.

Důvod, ze kterého vzešla tato osnova, totiž ulehčiti nejvyššímu správnímu soudu, nesmí tedy býti prosazován za každou cenu, i za cenu zkrácení občanských práv, nýbrž naopak ochrana práv občana musí býti jeho zástupci hájena a prosazována, třeba to někdy šlo na účet úlev žádaných vládním návrhem. Tato tendence ochrany občanských práv se ostatně uplatňuje i při redakci jiných předpisů, které do této osnovy byly pojaty.

Obsahově možno zařaditi předpisy osnovy do dvou skupin: Do jedné předpisy o úlevách nejvyššímu správnímu soudu, do druhé ony předpisy, které nesledují cíl úlevy anebo aspoň jej nesledují přímo, byly však pojaty do osnovy proto, aby platný, přes 60 let starý zákon o správním soudě byl aspoň v některých směrech přizpůsoben názorům a požadavkům dnešní doby.

Do první skupiny patří ustanovení o složení soudu, o řízení a o závaznosti judikátů vyslovených rozšířeným senátem.

Do druhé skupiny patří předpisy o náležitostech stížností, o odkladném účinku, o nahlížení do spisů, o zastavení řízení, o právu chudých, o zastupování obcí, okresů a zemí a j.

Několik slov o těchto podrobnostech.

Podle §u 10, odst. 4 platného zákona o správním soudě č. 36 z r. 1876 musí aspoň polovina členů nejvyššího správního soudu míti způsobilost k úřadu soudcovskému. Vládní osnova navrhla snížení této kvoty na 1/3, avšak vyhradila tuto 1/3 skutečným soudcům, to jest osobám nikoliv jen k úřadu soudcovskému způsobilým, nýbrž u řádných soudů za soudce ustanoveným.

Ústavně-právní výbor navrhuje 2/5 soudců, ale zase z osob způsobilých k úřadu soudcovskému. Otázku účasti soudců ve správním soudnictví, to jest soudců, kteří byli dříve činni u soudů, nutno řešiti bez ohledu na stavovské zájmy nebo nějakou državu soudců, nutno ji řešiti jen se zřetelem na účel a smysl této instituce. Jde přece o správní soud, jemuž v nejširším rozsahu musí býti zachována možnost získávání odborníků správních. Poukazuje-li se ve prospěch soudců na to, že jsou vychováni v neodvislosti a že tento ráz a ducha neodvislosti přinášejí s sebou do správního soudnictví, lze na to odpověděti nejen slovy Ungrovými, která cituje důvodová zpráva ústavněprávního výboru na str. 41, že tuto nezávislost zákon zaručuje všem členům správního soudu, nýbrž sluší ještě dodati, že každý správní soudce, i když dříve byl úředníkem správním, si tuto výsadu jistě brzy dobře uvědomí. Ostatně určitá instituce se nestává soudem proto, že se rozhodování v ní zúčastňuje soudce, nýbrž stává se soudem tím, že je vybavena prerogativami, jež ústava poskytuje orgánům vykonávajícím moc soudcovskou.

První president nejvyššího správního soudu dr Hácha mínil, že věcně se nedá dobře hájiti ani dosavadní, ani jakýkoliv jiný klíč. Já bych upozornil jen na to, že spolučinnost soudců justičního původu má ve správním soudnictví význam potud, že jsou mnohem lépe než správní úředníci školeni po formální stránce, že s sebou přinášejí tento smysl pro formy řízení a že tohoto formalismu je velmi potřebí, poněvadž řízení správní je upraveno dosud velmi nedokonale, a na nejvyšším správním soudu jest, aby svou judikaturou odstraňoval neurčitosti a vyplňoval mezery. Z tohoto důvodu jsem pro zastoupení soudců v gremiu nejvyššího správního soudu, ale myslím, že 1/3, navržená vládním návrhem, by byla účelu postačila, zvláště když osnova stylisovala, že alespoň 1/3 musí býti jmenována z úředníků právní služby, ustanovených v oboru veřejné správy, aspoň 1/3 ze soudců ustanovených u řádných soudů. (Posl. dr Mareš: Tím více 2/5!) Já jsem právě pro snížení toho počtu. Dnes se stylisuje, že na účet těch 2/5 půjdou všechny osoby způsobilé k úřadu soudcovskému, tedy i advokáti a universitní profesoři podle organisačního soudního řádu.

Z uvedeného důvodu jsem také pro účast soudců v nalézacích senátech nejvyššího správního soudu a nesouhlasím se zrušením §u 13, odst. 5 platného zákona o správním soudu. Nesouhlasím však ani s požadavkem Svazu čsl. soudců, aby toto ustanovení bylo ponecháno v platnosti beze změny. Neboť v tom je nutno dáti za pravdu vládnímu návrhu, že dosavadní předpis, podle něhož polovina radů přibraných do jednotlivých senátů má býti vzata z kvalifikovaných soudců, brání účelnému využití sil u nejvyššího správního soudu. Myslím, že by byla stačila změna tohoto předpisu v ten smysl, že do každého rozhodujícího senátu nejvyššího správního soudu musí býti přibrán aspoň jeden člen s kvalifikací soudcovskou. Touto obligatorní účastí soudce ve spojení s dalším, osnovou navrženým předpisem, že první president nejvyššího správního soudu má dbáti toho, aby senáty byly pokud možno stálé, bylo by se alespoň částečně vyhovělo dalšímu požadavku Svazu čsl. soudců, "aby byla odstraněna ingerence presidia nejvyššího správního soudu na individuální sestavování senátu pro jednotlivé případy." Vydatnějšímu nebo úplnému splnění tohoto požadavku Svazu čsl. soudců brání účel, který sleduje projednávaná osnova, neboť tento účel vskutku přikazuje co nejintensivnější využití všech pracovních sil a proto vyžaduje jistou diskreční moc presidia nejvyššího správního soudu.

Nejpronikavějším prostředkem pomoci nejvyššímu správnímu soudu by bylo rozmnožení jeho personálu. Ale již důvodová zpráva k vládnímu návrhu poukazuje na to, že značnější rozmnožení stavu osob nelze doporučiti, poněvadž by to mohlo vésti k nejednotnosti v rozhodování a tím ke snížení úrovně judikatury nejvyššího správního soudu. Proto navrhuje osnova instituci pomocných referentů, dočasně přidělovaných, kteří by měli za úkol "připravovati zprávy a návrhy pro jednání soudu v senátech, vykonávati i jiné konceptní práce a zastávati funkce zapisovatelské." Oni také mají tvořiti sbor, z něhož bude možno doplňovati gremium nejvyššího správního soudu kvalifikovanými silami. Zavedení pomocných referentů pokládám za velmi účelné jak s hlediska úlevy, tak s hlediska doplňování nejvyššího správního soudu Doufejme, že tito pomocní referenti budou míti u nejvyššího správního soudu týž význam jako podobná instituce přidělených soudních radů a vrchních radů u nejvyššího soudu v Brně, která se velmi dobře osvědčila.

Aby nejvyšší správní soud mohl v dohledné době zpracovati věci dosud nevyřízené pomocí svých zapracovaných členů, navrhuje osnova zvýšení věkové hranice členů nejvyššího správního soudu na 68. rok věku jako přechodnou výjimku ze zákona č. 165/1934 až do konce r. 1940. Toto ustanovení nelze schvalovati v jeho principu. Je sice pravda, že by pro dobu příštích asi dvou let ztráta způsobená nejvyššímu správnímu soudu odchodem zapracovaných členů do výslužby nemohla býti nahrazena jmenováním nových členů, kteří by se teprve musili zaučovati, a že jde o to, aby právě v této době t. zv. nedodělky u nejvyššího správního soudu aspoň z části byly zpracovány. Je také pravda, že přichází v úvahu poměrně malý počet míst, která by se uprázdnila do konce roku 1940 normálním odchodem členů nejvyššího správního soudu do výslužby. Je to asi 10 míst z celkového počtu 59. Myslím, že se v těch číslech nemýlím. Ale proti tomu dá se argumentovati, že právě důvody výkonnosti soudu a důvody soc. politické žádají, aby se uvolnila místa silám mladším. Kompromisu bylo by se dosáhlo možností individuálního reaktivování vynikajících členů nejvyššího správního soudu anebo dalším jejich použitím jako zaměstnanců smluvních. Ale nebezpečí tohoto ustanovení spočívá v tom, že by se na ně jako prejudiciální mohli odvolávati také členové nejvyššího soudu, také jiní soudové a také dokonce úředníci správní a mohli by rovněž žádat zvýšení věkové hranice pro odchod do výslužby. Tento předpis musí tedy zůstati obmezen na členy nejvyššího správního soudu jako východisko z nouze, jako ojedinělá výjimka diktovaná poměry, která však nepřipouští analogie na jiné případy.

Velmi podrobně mění osnova předpisy o řízení před nejvyšším správním soudem. Nejvyšší správní soud jedná a rozhoduje zpravidla v senátech pětičlenných. V nově zaváděných tříčlenných senátech bude na příště jednat o věcech uvedených v §u 13, odst. 2 osnovy, zejména o t. zv. věcech nepatrných a o aliminaci stížností podle §u 22. V pětičlenném - a ne jako dosud v sedmičlenném - senátě bude rozhodovati nejvyšší správní soud o platnosti nařízení (§ 13, odst. 3) a v devítičlenném senátě - dnešní odborná plena mají 13 členů - bude usnášeti právní zásady závazné pro správní úřady (§ 13, odst. 4 až 6). Snížením počtu senátních přísedících bude uvolněna jejich pracovní síla pro jiné úkoly nejvyššího správního soudu, doufejme, že ne na újmu kvality judikátů, neboť při specialisaci členů gremia nejvyššího správního soudu neznamená číselné obmezení senátu, že by se tím musela snížiti jeho odborná úroveň, jako naopak rozšíření senátu samo o sobě ještě nezvyšuje jeho odbornost. Proto nelze souhlasit s požadavkem Svazu čsl. soudců, "aby byly vypuštěny nově zaváděné předpisy o devítičlenných senátech a ponechány byly v platnosti předpisy o plenárních a plenisimárních senátech", zvláště když § 13, odst. 8 osnovy ponechává jednacímu řádu nejvyššího správního soudu, aby stanovil, ve kterých "jiných případech" budou zasedati rozšířené senáty a "jak jsou tyto senáty složeny". To se má státi zejména, když se zjistí nejednotnost judikatury nejvyššího správního soudu.