Předseda dr Soukup.

Místopředsedové: Donát, Klofáč, dr Heller, dr Buday.

Zapisovatelé: Kianička, Pázmán.

Celkem přítomno 99 členů podle presenční listiny.

Z kanceláře senátní: tajemník senátu dr Bartoušek; jeho zástupce dr Fritsch.

Předseda dr Soukup zahájil schůzi v 15 hodin 45 minut.

dal předseda: na dnešní schůzi sen. Mackovi; na tento týden sen. Dytrychovi, Füssymu; na tři dny sen. dr Fritzovi.

Předseda konstatoval, že senát je způsobilý se usnášeti, a senát přijal jeho návrh, aby byla dána zdravotní dovolená na 6 neděl sen. Chalupníkovi.

Došly přípisy sen. inž. Havlína a Pauluse ze dne 8. června 1937, že vystupují z klubu senátorů Národního sjednocení.

Usnesení posl. sněmovny: tisk 473 - přikázán výborům kulturnímu a rozpočtovému; tisk 478 - přikázán výboru rozpočtovému.

Těmto výborům uloženo podati zprávy ve lhůtách co nejkratších.

ve schůzi dne 8. června 1937 přikázány výborům národohospodářskému a rozpočtovému návrhy tisky 453, 462 až 464.

Výborům národohospodářskému, techn.-dopravnímu a živn.-obchodnímu vládní nařízení ze dne 21. května 1937 o cenách uhlí pro domácí otop (č. 5630).

Výborům, ústavně-právnímu a rozpočtovému vládní nařízení ze dne 21. května 1937 o úlevách při splácení některých pohledávek za dlužníky v lázeňských místech a v jejich okolí (č. 5631).

Předseda (zvoní): Budeme projednávati pořad schůze, a to nejprve odst. 1:

Zpravodajem je p. sen. dr Karas, jemuž uděluji slovo.

Zpravodaj sen. dr Karas: Slavný senáte!

Nejvyšší správní soud vydává se správně za znak státu právního a za ochranu občanů před útisky administrativy. Aby oběma funkcím vyhověl, je nutno, aby byl jako každý soud neodvislý od administrativy, aby byl lehce přístupný občanům, kteří se ho dovolávají, a aby měl konečně možnost stížnosti občanů odborně vyřizovati.

V prvním směru náš nejvyšší správní soud skutečně v nejmenším nepodléhá vlivům vlády. Jeho neodvislost je skutečně mimo každou pochybnost.

V obou ostatních směrech však je řada stížností. V ohledu materiálním mohl dosud každý občan přednésti svoji stížnost bez ohledu na to, zda šlo o věc nepatrnou nebo velikou, neboť pojem práva a křivdy není vázán na hmotnou cenu předmětu.

Přístupnost jeho ke steskům občanů v ohledu formálním byla vázána pouze na podpis advokáta, jenž ovšem s ohledem na výši požadovaného palmáre byl dostatečnou brzdou, aby nejvyšší správní soud nebyl zbytečně obtěžován malichernostmi.

Poněvadž však i sebe nižší částka sporu může narůsti na vysokou částku, jestliže se opakuje několikrát, byla možnost stížnosti i ve věcech nepatrných odůvodněna.

Z obavy, aby nejvyšší správní soud se nevyšinul na jakéhosi zákonodárce tím, že by názorem jeho, vysloveným v konkretním případě, byly vázány pro příště všecky úřady v podobných věcech, pojato do původního rakouského zákona o něm ustanovení, že účinek nálezu jest jen kasační a že nález platí jen pro tento konkretní případ, pro nějž byl vydán.

Administrativa použila tohoto omezení zákona k tomu, že na náhled, vyslovený v určitém případě, v jiných případech nebrala žádného ohledu a držela se dále svého názoru, oním nálezem správního soudu za zákonem neodůvodněný prohlášeného. Tedy byl zde jistý souboj mezi prestiží administrativy a prestiží nejvyššího správního soudu, souboj, který se konal na zádech a na náklady občanů. Souboj tento měl za následek, že počet stížností podávaných k nejvyššímu správnímu soudu ohromně vzrůstal, analogicky jako vzrůstala agenda správní ve státě, jako vzrůstala i nedůvěra k mnoha úřadům, o nichž se buď odůvodněně anebo neodůvodněně myslilo, že jsou zpolitisovány. I samo přetížení úřadů nijak nepodporovalo hloubku a odborné rozhodování.

Spousta nových nepropracovaných zákonů a nařízení, nedůvěra občanů, častá povrchnost v rozhodování, prestiž administrativy a relativní snadnost dovolati se ochrany nejvyššího správního soudu způsobily, že počet stížností k němu v posledních dobách horentně vzrůstal. Hleděl-li správní soud, aby kvalita jeho rozhodování nepoklesla - a to musíme správnímu sudu nestranně uznati - a aby věnoval každé stížnosti skutečně příslušnou pozornost a péči, nemohl zmoci ten počet stížností.

První president nejvyššího správního soudu při projednávání rozpočtu již po 10 let upozorňoval, že nejvyšší správní soud při největším napětí všech svých sil nemůže zmoci došlé stížnosti během roku, že počet nevyřízených stížností rok od roku roste - loni na př. byl zbytek takových nevyřízených stížností na 17.000 - a že v poslední době dojde na vyřízení stížností za 3 nebo 4 léta. Je to zjev skutečně nemožný. (Sen. Mikulíček: Podobný zjev je u nejvyššího pojišťovacího soudu, kde lidé rok čekají na vyřízení své stížnosti!)

Odpomoc viděl první pan president v tom, aby se za prvé buď zvýšil počet radů nejvyššího správního soudu nebo aby obdobně, jako se děje u řádných soudů, snížil se počet

členů senátů, anebo konečně, aby se omezila lehkost přístupu dovolávati se správního soudu.

Vláda se konečně odhodlala k řešení tohoto nemožného právního stavu. Obsáhlé rozmnožení počtu členů nejvyššího správního soudu nedoporučoval ani sám první president jeho, obávaje se, že by tím jednotnost prakse tohoto soudu bylo těžko udržeti, i když jisté rozšíření počtu toho pokládá za nutné. Tento názor vláda přijala.

Druhou odpomoc přetíženosti soudu, totiž snížení počtu členů senátů a tím možnost téhož počtu soudců utvořiti více senátů, vláda rovněž přijala a v §u 13 byly stanoveny zásady pro složení senátů, kde se přesně rozlišují věci formální, nepatrné a důležité a podle toho se stanoví počet členů.

Buď budou tříčlenné senáty nebo pětičlenné, anebo konečně devítičlenné senáty. Tříčlenné senáty jsou ustanoveny pro věci nepatrné a pro věci formálního rázu, ačkoli také vláda podle téhož §u 13 může k návrhu shromáždění všech členů správního soudu ještě i jiné věci přikázati tříčlennému senátu). Zde se zase mění zákon pouhým usnesením vlády. Pětičlenné senáty budou i dále pravidelnými. Devítičlenným senátům se přikazuje zvláštní kompetence a usnesením jeho také i zvláštní význam. Usnesení tohoto devítičlenného senátu nemají pouze účinek kasační, ale v jistém směru i právotvorný, neboť toto usnesení, které se sdělí vládě a bude potom uveřejněno ve Sbírce zákonů a nařízení, má skutečně závaznou moc i pro úřady administrativní ve všech budoucích případech tohoto rázu.

§ 10 osnovy zavádí další novinku do zařízení nejvyššího správního soudu. Pro ulehčení ve formálních věcech a pro výchovu a vyzkoušení budoucích členů soudu zavádějí se t. zv. pomocní referenti.

Myšlenka ta může přinésti dobré ovoce, avšak postavení její a kompetence v zákoně je dosti nejasná. Budeme teprve zvědavi, jak se prakse v tomto směru osvědčí.

Značnou úlevu v počtu docházejících stížností přivodí asi ustanovení §u 13, že za jistých kautel, jak jsem pravil, stanoví se závaznost nálezů nejvyššího správního soudu pro všechny úřady i pro budoucnost, čímž bude zavedena velice cenná novinka do instituce tohoto soudu. Je známo veřejnosti, jak zejména v otázce zdanění lékařů v sociálních pojišťovnách je u nejvyššího správního soudu trvale stejná prakse, ale úřady na to nedbaly, rozhodovaly opačně, a to zavdávalo příčinu k spoustě stížností k nejvyššímu správnímu soudu. Tento zjev bude v budoucnosti znemožněn právě ustanovením zákona, že devítičlenný senát vysloví zásadu, která je závazná pro budoucnost.

Za nejúčinnější prostředek ke snížení počtu stížností pokládala vláda vyloučení možnosti dovolání se ochrany nejvyššího správního soudu ve věcech nepatrných, ve věcech disciplinárních a ve věcech volného uvážení úřadu. Lze však jen schvalovati, že na tuto úlevu posl. sněmovna nepřistoupila a že v §u 3 osnovy právě vyloučila jen věci jmenování a povýšení, neboť při jmenování a povýšení ve státních úřadech nemá dotčený žadatel právního nároku, a k správnímu soudu může jíti jen ten, jehož nárok byl administrativním rozhodnutím porušen. Zato problém podrobení se kognici nejvyššího správního soudu i rozhodnutí nebo opatření presidenta republiky přijato do zákona, což je novinka. Ovšem jde zde jen a taková rozhodnutí nebo opatření presidenta republiky, kde president jedná jako správní orgán a ne jako hlava státu.

Zato jisté zjednodušení a urychlení řízení před nejvyšším správním sudem, zejména širší možnost vydávati nález bez ústního líčení, přinese patrné ulehčení při vyřizování došlých žalob a nijak to nebude překážkou věcnému projednávání případu.

Jistou brzdou proti lehkovážným stížnostem bude citelné zvýšení kolků a poplatků, jimž budoucně bude podléhati každé podání k nejvyššímu správnímu soudu, jakož i zvýšení pokut za lehkovážné obtěžování nejvyššího správního soudu.

Novinkou je ustanovení §u 40 budoucího zákona, jenž zavádí možnost uložení náhrad řízení jak straně, tak také úřadu, když rozhodnutí bylo zrušeno. Může-li se však straně uložiti ještě pokuta pro obtěžování úřadu, jak je to v §u 41, nechápu, proč podobnou pokutu nelze uložiti i úřadu, totiž osobě, representující úřad, když vydala zřejmě protizákonné rozhodnutí? Tady bylo by dobré také jemu uložiti pokutu.

Nejúčinnějším ulehčením nejvyššímu správnímu soudu by bylo, kdyby důvěra občanů k nestrannosti a věcnosti rozhodnutí úřadů administrativních byla posílena. To by nutně vyžadovalo, aby úřady, aspoň ty instance, proti jejichž rozhodnutí jde stížnost k správnímu soudu, byly vybaveny potřebným počtem personálu a personálem odborně vycvičeným, jak již sám předseda vlády dr Hodža loni při projednávání rozpočtu ve výboru sliboval. Při dnešním přetížení většiny úřadů, při spěchu, který se na dotčeného úředníka vykonává, a při častých přeloženích zapracovaného úředníka do jiného oboru není divu, že rozhodnutí správního úřadu neodpovídá duchu dotčeného zákona a svádí pak strany k podání stížnosti k nejvyššímu správnímu soudu. Největší ulehčení by nejvyššímu správnímu soudu přinesla realisace zákona ze dne 14. července 1927, č. 125, o reformě veřejné správy, jenž v §u 6 slibuje zavedení správních senátů, totiž soudů i v nižších instancích. Zákon jest již v platnosti přes 10 let a vláda až dosud nehnula prstem k jeho provedení. Z toho zdá se vycítiti, že si vláda nepřeje těchto nižších soudů, které by libovůli administrativy přece v lecčems brzdily. Již ta skutečnost, že by o věci rozhodoval senát dvou, tří osob, by byla lepší garancií za nestrannost a věcnost, nežli jakou skýtá dnes rozhodnutí, vydané jedinou osobou.

Rovněž sám název "nejvyšší správní soud", použitý hned v r. 1918 v listopadu při vydání našeho zákona, slibuje, že budou zavedeny i soudy vyšší a nižší. Proč se tedy k tomu nepřikročuje?

Původní předlohu vládní podrobil ústavně-právní výbor posl. sněmovny vážnému a věcnému zkoumání a řadu ustanovení v zájmu ochrany občanstva zlepšil, takže ústavně-právní výbor senátní viděl, že je zákon podrobně propracován. Proto doporučuje slavnému senátu jeho přijetí tak, jak se na něm usnesla posl. sněmovna. (Souhlas. - Výkřiky sen. Mikulíčka.)

Předseda (zvoní): Zahajuji rozpravu a navrhuji řečnickou lhůtu 1 hodinu. (Námitek nebylo.)

Námitek není, je tedy řečnická lhůta stanovena podle mého návrhu.

Uděluji slovo prvnímu řečníku "proti", jímž je p. sen: dr Matoušek.

Sen. dr Matoušek: Vážený senáte!

Náš senát zabýval se v poslední době dvěma nejvyššími tribunály soudními, totiž ústavním soudem a dnes nejvyšším správním soudem.

Pokud se týče ústavního soudu, navrhoval tento senát kandidáty pro sestavení a instalování ústavního soudu, při čemž vyslovil nebezpečnou zásadu, že členem ústavního soudu může býti jen ten, kdo byl navržen některou z koaličních stran. To znamená, že tato instance je zpolitisována potud, že po dobu trvání určité koaliční vlády mohou býti členy tohoto tribunálu, který má rozhodovat o ústavnosti zákonů, jenom členové koaličních stran.

Uvážíme-li, že my občané máme starost, aby soudce, který rozhoduje o obyčejných urážkách na cti, byl objektivní, aby nebyl vysloveně příslušníkem určité strany a také tak nevystupoval ve svém úřadě, divíme se opravdu, jak je možné, aby nejvyšší tribunál ústavního soudu, který má rozhodovat o tom, jestli se i sněmovna nebo senát neusnesly na zákoně, který vlastně odporuje ústavě, byl složen jen z členů, kteří jsou příslušníky stran, jež jsou dočasně držiteli moci a jsou v koalici.

Již jsem to vytýkal a činím tak znovu, neboť myslím, že tato zásada nemůže býti napříště držena, chceme-li opravdu slouti státem demokratickým a ústavním.

Pokud se týče nejvyššího správního soudu, nebudu opakovati důvody pana zpravodaje, který velmi obšírně uvedl, proč se k takovéto revisi, k takovéto novelisaci nejvyššího správního soudu přistoupilo. Celou osnovou táhne se starost, zmenšiti nedodělky a zrychliti řízení, hlavně zmenšením a omezením kompetence tohoto tribunálu. To by byla ovšem velmi nebezpečná věc a velmi nebezpečná cesta, kdyby jen hlavně touto cestou mělo býti pokračováno, a já, ačkoliv sněmovna nejnebezpečnější zásadu již změnila, přece jen o té zásadě budu mluviti, abych ukázal nebezpečnou tendenci, kterou měla vládní osnova.

Ve vládní osnově se výslovně pravilo, že z kompetence nejvyššího správního soudu vypadají i věci t. zv. volné úvahy. Ve starém rakouském, ještě byrokratickém zákoně to nebylo takto přesně a jasně řečeno. Tam bylo řečeno, že určitá věc vypadá z kompetence nejvyššího správního soudu jenom potud, pokud byla řešena volnou úvahou. Kdyby byla nechala sněmovna vládní návrh ve svém původním strohém znění, že věci volné úvahy vypadají z kompetence nejvyššího správního soudu, bylo by to také vážné omezení kompetence a tím také zmenšení ochrany občana vůči nesprávnému postupu správních úřadů, že nemáme o tom ani ponětí, a je potřebí, abychom si to konkretně představili: Tedy na příklad udělování koncesí všeho druhu děje se vlastně jen na základě volné úvahy. Kdyby byla tato věc tak stroze, jak byla diktována do vládní osnovy, ponechána v zákoně, pak by, doslovně vzato, nemusel správní úřad při udělování koncesí slyšeti odborová společenstva, odborové svazy, pak by správní úřad nemusel vůbec dbáti formálních předpisů správního řízení, poněvadž by věděl a měl by jistotu, že jeho rozhodnutí, vedené na základě volného uvážení, nepřijde vůbec k přezkoumání nejvyššího správního soudu, poněvadž se mu vymyká na základě ustanovení tak, jak bylo ve vládním návrhu řečeno.

Z toho je patrno, jak to bylo nebezpečné, a já ukazuji znovu na nebezpečnou tendenci, kterou měl vládní návrh, poněvadž všechno to, co chtěl napraviti, totiž odstraniti nedodělky, zrychliti řízení, všechno to chtěl dělati většinou s omezením kompetence.

My nepodáváme, pokud se projednávání této osnovy týče, zvláštních pozměňovacích návrhů, a to z dvojího důvodu. Předně nechceme zdržovati potřebnou předlohu. My uznáváme sami, že je třeba, aby se v této věci něco stalo. My uznáváme na př. přednost této předlohy, jak o ní mluvil pan referent dr Karas, že budou také správní úřady vázány určitými rozhodnutími, určitě kvalifikovanými při 9 členném senátu a že nebude moci dojíti k tomu, že si každý občan bude musiti stěžovati, ačkoliv již před tím nejvyšší správní dvůr v téže věci a v zásadě rozhodl, a nebude se moci tak díti, poněvadž bude správní úřad vázán rozhodnutím 9 členného senátu.

Nechceme zdržovati projednání této osnovy podáváním pozměňovacích návrhů, poněvadž vidíme podle dnešního stavu v koalici, že bychom navržené změny nevymohli, poněvadž lhůta končí, a my víme, že by se odhlasovalo to, co bylo přijato v posl. sněmovně. Tedy nebudeme podávati pozměňovacích návrhů. (Výkřiky sen. Mikulíčka.) Dovolte však, abych aspoň v debatě ukázal na některá další ustanovení, která by jistě žádala úpravu.

Velmi mnoho se mluvilo o účasti soudců v nejvyšším správním soudě. Původní ustanovení bylo, že polovina soudců nejvyššího správního soudu musí míti způsobilost k úřadu soudcovskému. Vládní návrh toto ustanovení prostě škrtl původně tak, že vlastně by byl stav ten, že by správní dvůr mohl býti obsazován bez ohledu na to, je-li to soudce nebo správní úředník. I s hlediska nejvyššího správního soudu byla tendence ta, že správní soudní dvůr potřeboval ne soudce, nýbrž spíše odborníky finanční a právní služby, poněvadž ti jsou důkladně zapracováni do nejdetailnějších a nejjemnějších nuancí rozhodování ve správních a finančních věcech, a nebylo třeba, aby se soudci těžko zapracovávali do látky správní. Proto tendence správního soudního dvora sama sebou vedla k tomu, že se řeklo: Proč bychom my sami brali soudce, když konec konců každý úředník, ať z finanční nebo správní služby, stejně se stává neodvislým, samostatným a může míti k němu občanstvo důvěru?

Proto se navrhovalo ve vládní osnově se souhlasem nejvyššího správního soudu, aby tu nebylo vůbec žádného omezení. Poslanecká sněmovna změnila toto ustanovení a řekla: Ne polovina, nýbrž dvě pětiny soudců nejvyššího správního soudu má býti vzato z těch, kteří mají způsobilost k úřadu soudcovskému.

My neposuzujeme tuto otázku s hlediska stavovského. Myslím, že bylo neštěstím, že do této otázky promluvili soudcové jako stav a správní úředníci jako stav. Není to otázka stavovská. Přiznávám, že může býti správní i finanční úředník docela objektivní a může míti trochu stranického založení třeba i soudce - to nezáleží jen na jeho bývalém zaměstnání, nýbrž také na jeho kvalitách.

Ovšem musím přiznati, že úředník, který 10, 15 let nedělal nic jiného, než stanovil daně na základě fassí a měl dojem, že mu fatent, daňový subjekt, předkládá fassi falešnou, má za to, že on má hlavně směřovati k tomu, aby objektivně zjistil skutečný stav příjmu a důchodu, a když se potom 15 let jen takto, v této formě a v tomto směru stavěl vůči každému poplatníkovi, že tato metoda mu zůstává, i když se potom stává soudcem u nejvyššího správního soudu.

Ale ani to všecko by pro mne nerozhodovalo. Je to vlastně, myslím, povinnost obou sněmoven, aby tuto otázku řešily ne s hlediska potřeb nejvyššího správního soudu, ani s hlediska stavovských korporací soudcovských a úředníků správních, nýbrž s hlediska potřeb občanstva. Byl to za starého Rakouska baron Herdt, který prohlásil tenkrát, když se jednalo o reformě nejvyššího správního soudu, kdyby nebyli v určitém počtu připuštěni soudcové, že by nebylo k soudu důvěry, poněvadž by nebyl populární. Tehdejší ministr spravedlnosti Unger prohlásil proti němu, co proti mně prohlašují zástupci nejvyššího správního soudu, když říkají: Co se pořád staráte, aby tam byli jen soudcové, když stejně se soudcové stávají, i když jsou z finanční nebo správní služby, neodvislými soudci?

Na to odpovídám, jako odpověděl Herdt: Nezáleží na tomto náhledu, nýbrž na tom, že ať už právem nebo neprávem náš občan má větší důvěru k soudci, kterého viděl jako rozhodujícího člověka, právníka, který stál nad stranami, z nichž jednou byl někdy i stát sám nebo jeho hospodářská instituce, kdežto ve správním úředníku přece jen viděl zástupce správy státní, která jednostranně musí hleděti buď z důvodů fiskálních nebo jiných, na základě reglementace nebo různých nařízení vyložiti zákon ve smyslu správy státní, jak mu bylo předloženo.

Toto rozhoduje. Myslím, že povinností sněmovny je, aby hleděla na potřeby a přímo psychologická přání občanstva, aby byla vzbuzena důvěra k tak vážnému institutu, jako je právě nejvyšší správní soudní dvůr.

Podle §u 10, odst. 3 mají k urychlení řízení u nejvyššího správního soudu býti zřízeni t. zv. pomocní referenti. Pan zpravodaj dr Karas se o nich zmínil. Já znovu také zde poukazuji na to, že je v tom nebezpečí pro občana. Předně myslím, že nebude míti onoho účinku, jaký si zákonodárce představoval, že to totiž povede k ulehčení. Uvažte, že takový referent nebude hlasujícím referentem, on bude míti jen poradní hlas, a ne vždy, ale bude to on, který prostuduje celou látku, celou stížnost a potom bude přednášet věc v senátě a páni senátoři to odhlasují. Je samozřejmé, má-li vůbec tato instituce míti určitý cíl, že senátoři se nebudou obírati tak důkladně stížností samou, nýbrž budou míti důvěru k tomuto referentovi, dají mu za pravdu ač jindy byl to hlasující referent, který se věcí zabýval, podal votum a zároveň měl určitou zodpovědnost, poněvadž pro to hlasoval. Já tvrdím, že instituce referentů nebude míti účinky, které měl zákonodárce na mysli, že by totiž vedlo k takovému ulehčení v celém řízení soudním.