Ale i pro občana samého je v tom nebezpečí. Občan si podává stížnost ke správnímu soudu, že jeho právní nárok byl porušen a špatně vyložen, a teď najednou nedostává to ten, který má hlasovati, nýbrž referent, který to prostuduje, a senát to odhlasovává. Myslím, že i zde je určitá újma pro občana, který se dovolává nejvyššího správního soudu na ochranu svých práv.

V §u 13, odst. 10 se připouští, aby presidium nejvyššího správního soudu stanovilo nejen trvalé, stálé senáty, nýbrž i senáty pro určité případy. Myslím, že je správnější pracovati se stálými senáty na celý rok ustanovenými už z důvodů technických. Ale zase je třeba uvážiti důvěru nebo nedůvěru občana, když mně, který si stěžuji, najednou pan president stanoví určitý senát. To vzbuzuje nedůvěru, že senát byl stanoven proto, aby se rozhodlo určitým způsobem jinak, než jak obyčejně rozhoduje stálý senát. Zase je mi důležité, aby občan měl důvěru v ten nejvyšší soudní tribunál, že takový stálý senát na celý rok ustanovený rozhoduje podle toho, která látka mu patří. To je, myslím, zase určitý kaz na návrhu zákona, který působí určitou újmu a nedůvěru občana k tomuto institutu.

Lhůta stanovená v §u 17 o odkládacím účinku posledního rozhodnutí je, myslím, zbytečně dlouhá. Když někdo chce, aby rozhodnutí nejvyšší instance právní mělo odkládací účinek, musí si podat žádost, a k tomu je třeba 60 dnů, aby bylo rozhodnuto. Myslím, že by stačila lhůta poloviční a že je vůbec škoda, že při reformě a novelisaci nejvyššího správního soudu se nepřikročilo ke zkrácení lhůt. Musíme uvážit, že tyto lhůty byly stanoveny v době, kdy nebylo takového rychlého spojení telefonického, telegrafického a automobilového. Myslím, že by dnešní technický pokrok, pokrok pošty a v dopravě vůbec měl najíti výraz také ve zkrácení lhůt. U správního soudního dvora máme skoro všechny lhůty 60denní. Myslím, že by stačilo - a šlo by to také v jiných předlohách - kdybychom za účelem zkrácení řízení tyto lhůty zkrátili na polovic.

Uvážíme-li, že nejvyšší správní soud a ústavní soud jsou posledními soudními instancemi na ochranu ústavních a občanských práv, pak je, myslím, v zájmu občanstva, aby sněmovny velmi žárlivě střežily nezkrácenou jejich kompetenci a funkční jejich schopnost.

Co by bylo platno občanům, kdyby jim ústavní zákon zaručoval určitá práva, kdyby stanovil neodvislé soudní tribunály, které mají rozhodovati o tom, zda určitým opatřením státní správy nebyl porušen zákon nebo zda určitý zákon neodporuje ústavě, když by při tom jeden tribunál, jako jest ústavní soud, nebyl ani konstituován, a druhý (nejvyšší správní soud) byl by omezen podstatně ve své dosavadní kompetenci.

Proto dnes u příležitosti projednávání osnovy zákona o nejvyšším správním soudě žádáme: 1. aby v nejbližší době jmenován byl předseda ústavního soudu; 2. aby ústavní soud rozhodl o žádosti nejvyššího správního soudu o zákonitosti zmocňovacího zákona - již také proto, abychom věděli, budeme-li ho prodlužovati a čeho se máme vyvarovati, abychom nepřišli zase do kolise s naši ústavní listinou; 3. aby kompentence nejvyššího správního soudu nebyla dále omezována; 4. aby se napříště upustilo od nebezpečné zásady, že ústavní soud může býti sestaven jen z těch členů, jež navrhují vládní strany.

Nepodáváme žádných pozměňovacích návrhů z důvodů dříve uvedených, ale nebudeme také pro návrh hlasovat, poněvadž nebylo ve sněmovně vyhověno našim požadavkům a pozměňovacím návrhům. Odpovědnost za postup v těchto věcech ponecháváme vládním stranám. (Výborně! - Potlesk.)

Předseda (zvoní): Uděluji slovo p. sen. Pánkovi.

Sen. Pánek: Slavný senáte!

Především chtěl bych konstatovati, že tato předloha, která má za účel reorganisaci nejvyššího správního soudu, je předloha celkem dobrá, poněvadž obsahuje řadu dobrých změn. Dále chtěl bych také hned v úvodu konstatovat, že náš nejvyšší správní soud se až dosud dobře osvědčil, že vždycky poctivě a svědomitě sestavoval své judikáty, že se nedal nikterak ovlivňovati nějakými vnějšími vlivy, že byl krátce ostražitým strážcem naší právní bezpečnosti a že věrně a poctivě plnil úkoly, které na něj vznesl § 80 naší ústavní listiny, aby byl strážcem a ochráncem našich občanů před přehmaty administrativních úřadů.

Ale přece jen zde stížnosti byly. Ovšem netýkají se judikátů samých jako spíše zdlouhavého postupu před nejvyšším správním soudem. Obyčejně to trvá vždycky řadu let, než se stěžovatel dočká rozhodnutí nejvyššího správního soudu. To ovšem nedodá vážnosti ani správnímu soudu ani judikátům, krátce je tu určitá újma, která se má odstraniti.

Cesty, jak tomu odpomoci, se hledaly, poněvadž ta kalamita trvá již celá čtyři léta. Již roku 1929 vypracovala vláda osnovu, kterou teprve po 8letém bloudění dostáváme do rukou, když zatím počet restů, nedoměrků dosáhl úctyhodné cifry 17.431 kursů. To je skutečná kalamita.

Já se samozřejmě nechci zmiňovati o podrobnostech této osnovy, stejně se nechci zmiňovati o tom, co změnila vláda na dosavadní organisaci, nebo co změnila posl. sněmovna, to všechno učinil pan zpravodaj velmi dokonalou zprávou; chci jenom upozorniti na některé zajímavé podrobnosti, které by nám jako zákonodárcům neměly ujíti. Tak bych chtěl především konstatovat, že všechny změny, které chceme provést, by nebyly nic platny, kdybychom zároveň neodstranily příčiny, které vedou přímo k lavinovitému podávání stížností k nejvyššímu správnímu soudu. Ty příčiny musíme nejdříve vyšetřit, jinými slovy řečeno, musíme si postavit správnou diagnosu, proč k stížnostem dochází a proč k ním dříve v takovém množství nedocházelo.

Příčin je celá řada, mohu se ovšem zmíniti jen o některých. Především bych chtěl konstatovati, že ve staré rakouské monarchii jsme měli 3 nejvyšší soudní tribunály: nejvyšší soudní dvůr jakožto kasační dvůr, vedle něho říšský soud a nejvyšší soud říšský, který fungoval jako náš soud ústavní; nevím, zda se vůbec někdy sešel - bylo to jako s naším ústavním soudem. A teprve později, r. 1876, přistoupil k těmto dvěma nejvyšším soudním tribunálům správní soudní dvůr. Tři soudy udělaly rozhodně více než dva. O věci civilní se staraly dva soudy, říšský soud a soudní správní dvůr, které si rozdělily agendu. Takový říšský soud nám chybí, o tom nemůže býti sporu, poněvadž jeho kompetence byla dalekosáhlá. O tom říká Bernatzik ve své "Österreichische Verfassung", že měl "uferlose Kompetenz". Tím je nejlépe naznačeno, že se mohl zabývati vším. Jenže u říšského soudu to nebyl jenom kasační soudní dvůr, který se zabýval otázkou, zdali byl či nebyl porušen zákon, nýbrž on přímo také vynášel rozsudky. Jestliže někdo uplatňoval nějaký nárok, nějakou pohledávku vůči státu, říšský soud, když mu dal za pravdu, odsuzoval erár, příslušný administrativní úřad. Nyní, jak pravím, ten říšský soud nám zde chybí. Náš nejvyšší správní soud je jenom a pouze kasačním soudem, to znamená: jeho judikáty může administrativní úřad respektovat a nemusí.

Dověděli jsme se, že ani v jednotlivých případech nebyly judikáty jeho respektovány, natož teprve, aby snad příslušný administrativní úřad, tedy řekněme vláda, aplikoval nález nejvyššího správního soudu na všechny podobné, analogické případy. To se stalo málokdy; docházelo zase k novým stížnostem a tím se agenda stále a stále rozšiřovala. Tomu se chce nyní odpomoci tím, že se zřizují zvláštní, řekl bych, privilegované senáty devítičlenné, jejichž nálezy budou míti do jisté míry normativní charakter, to znamená, že administrativa bude povinna je respektovat, totiž použít jich na podobné, analogické případy. To může skutečně vést k snížení agendy nejvyššího správního soudu; arci teprve budoucnost ukáže, zdali se toho bude používat či nebude, ale je to praktická cesta. Já upozorňuji, že za Rakouska jak říšský soud, tak také správní soudní dvůr byly také kasačními soudy, ale nikoho ani nenapadlo nerespektovat jejich nálezy. Tam se beze všeho okamžitě použilo judikátu na všechny podobné, analogické případy.

Nuže, ještě jedna věc by mohla značně snížiti agendu a ulehčiti nejvyššímu správnímu soudu, kdyby náš občan měl větší důvěru v naše nadřízené administrativní úřady, čili kdyby věděl, že rozhodnutí, výnos poslední stolice našeho administrativního úřadu, některého ministerstva je poctivý, spravedlivý a že vyhovuje zákonu. Ovšem, toho bohužel není. Co bylo dříve výjimkou, je dnes pravidlem. Kdopak kdy dříve šel k nejvyššímu soudnímu tribunálu v civilních věcech se odvolati proti rozhodnutí některého ministerstva? To byly výjimky, a dnes je to pravidlo. Krátce, ztratila se naprosto důvěra v naše administrativní úřady a v jejich rozhodování. Nechci zkoumati příčinu, proč. Obyčejně vždycky všechno svalujeme na byrokracii, to je u nás, řekl bych, takový pohodlný hromosvod, že to udělala byrokracie. Ale tomu tak není. Dříve se hubovalo na vídeňskou byrokracii, když přišla z Vídně, teď je zde mladší generace, Vídeňáči tu nejsou, ale hubuje se dál. Příčiny bychom měli hledat také jinde než jen v úřednictvu; snad v organisaci, ve správě atd. atd.

Faktem je - a myslím, že všichni členové Národního shromáždění mají s tím smutné zkušenosti - že různé praktiky a finesy, zejména berních úřadů, jsou vlastně šikany, zvláště na Slovensku. To je přece všeobecně známo. Kdopak tam má jakou důvěru k nějakému rozhodnutí berního úřadu nebo berní správy? Nikdo. Tady jsme si opravdu počínali tak, že důvěra je našich občanů tak vzdálena jako země od slunce.

Avšak my jsme se ještě jinak přičiňovali o to, aby se tato důvěra ztratila. Podkopávali jsme v pravém slova smyslu důvěru v právní řád, v právní jistotu, hýbali jsme nabytými právy, dávali jsme nařízením a zákonům zpětnou působnost, až konečně sám ministerský předseda musil zakročiti a říci: Konec! Nejcennějším statkem každého občana je právní jistota, a byla proto zřízena právní rada u ministerského předsednictva, aby se něco podobného neopakovalo.

To by byla tedy druhá praktická cesta - nevíme ovšem, zdali se nám to podaří a zdali vůbec k tomu dojdeme - aby zde byla větší důvěra v nadřízené úřady v jejich rozhodování.

Avšak i jinak ještě je zatěžován náš nejvyšší správní soud. Tady narostly po převratu docela nové úkoly naší státní administrativě, o nichž se staré administrativě nikdy ani nesnilo. Vezměte si jen to, čím se dnes zabývá státní správa proti tomu, čím se zabývala před válkou. (Tak jest!) To je řada nových a nových úkolů. Vezměte si jen pozemkovou reformu, vezměte si sociální pojištění, pracovní právo, vezměte si různá a různá nařízení a zákony vydané k odstranění nebo zmírnění krise; konečně sám stát se stává velikým podnikatelem, zasahuje do všech oborů lidské působnosti, a to ovšem, samo sebou se rozumí, vyvolává spory. Zde nastává určitá hypertrofie nařízení a tato hypertrofie nařízení vyvolává zase hypertrofii stížností, zejména když tu důvěra naprosto padla. Každý si myslí; ta věc ještě není zavrhnuta, půjdu k nejvyššímu správnímu soudu, snad se dovolám práva, snad to, co rozhodl úřad, není správné, poctivé atd. Té hypertrofie se lekl - to je zajímavé - dokonce i spolutvůrce nebo řekl bych spolupracovník na naší ústavní listině, prof. dr Hoetzel. On, který přece lámal kopí za zmocňovací zákon, který byl jedním z toho mála vědeckých pracovníků, který odůvodňoval, že vláda může použíti nařizovací cesty také i mimo paragraf 55 úst. listiny, on, který byl pro delegaci moci zákonodárné - nedávno před několika dny v "Hospodářské politice" nazývá zmocňovací zákon kazem demokracie. Jen, prosím, rozvažte za 3 léta tu změnu názorů, jestliže říká: Kam to dospějeme s tou inflací nařízení? Vždyť zmocňovací zákon vede k povrchnímu vydávání nařízení a jaksi, řekl bych, odnaučuje zákonodárné práci. Já nebyl nikdy proti tomu před 3 lety, aby snad a priori zmocňovací zákon tu nebyl, i když to odporovalo cítění každého, kdo je opravdu demokraticky založen; ale v mimořádných dobách, prosím, přestává všecko. Jenže my jsme tehdy mysleli, že se zmocňovacího zákona použije jenom na věci nové, ne ke změně zákona, jenom na věci neodkladné, kde je nebezpečí v průtahu atd. Rozhodně nás nenapadlo a nemohlo napadnout, aby zmocňovací zákon snad byl instrumentem pro naše pohodlí. (Zpravodaj sen. dr Karas: Náhražka §u 14.) Nechci říci, že by snad Hoetzel měl úplně pravdu, že by snad parlament nic nedělal nebo že bychom odvykli zákonodárné práci. Parlament pracuje a udělal mnoho velikých předloh. Ale co je to všecko platné, my máme vykonati všecko, všecko máme dělati, žádné výjimky. (Souhlas.)

Ale k jakým výsledkům to dospělo? Že se zmocňovacího zákona použilo ve věcech, ve kterých se ho nikdy nemělo použíti. Já jsem to už před 3 lety řekl a mám čisté svědomí, když jsem upozorňoval, aby se prostě nepoužilo nařizovací cesty, když jde o srážky s platů státních zaměstnanců. Řekl jsem, že od konstituční chvíle monarchie až do našich dob nikdy platy státních zaměstnanců nebyly upravovány nějakým císařským nařízením, vždycky zákonem, až na zcela nepatrné výjimky, které však vždycky zlepšovaly a nikdy snad nezhoršovaly. Tak jsem řekl: Nač to? To může mít strašlivé důsledky - a také to má. Proč se to dělalo? Což pak tehdy před 3 lety parlament nebyl ochoten dáti vládě, co potřebuje? Nepracoval? Pracoval. My jsme v červenci odhlasovali zmocňovací zákon a teprve v prosinci jsme státním zaměstnancům sáhli na plat. Tedy bylo času dost. A teď ty důsledky, ty maléry.

První malér je ten, že nejvyšší správní soud uznal nezákonným upotřebení nařizovací cesty u soudců. Ale teď se šlo dále, další malér. Vláda, aby to napravila - a musíme jí přiznati, že skutečně chtěla tu chybu napravit - chtěla dáti jaksi zákonnou zpětnou platnost těm nařízením, což byla, řekl bych, přímo jediná cesta, jak z té kalamity vyjíti ven. Bohužel, zase se proti tomu postavila veřejnost zaměstnanecká, konečně soudci i parlament, vláda musela tento svůj návrh - to je druhá blamáž - odvolat. Další blamáž: Na tom nařízení je také podepsán president republiky. Nesmí se zapomenouti, že teď nejvyšší správní soud anuluje nařízení, které spolupodepsal president republiky.

Ale to ještě není konec. Tady nejde jen o § 97. Teď nejvyšší soud brněnský dělá věc spornou před ústavním soudem, teď nejvyšší správní soud přichází s velkou řadou jiných paragrafů, kde dokazuje, že tam také byla porušena ústava. Těch paragrafů je asi 19 a jeden z nich se nás, slavný senáte, také dotýká. Je to paragraf, tuším 27, kde jde o naše platy, které se také upravují jen zákonem. Je pravda, že my jsme se tomu do jisté míry vyhnuli, že jsme si je srazili sami usnesením. Prosím, usnesení je totéž jako nařízení, odporuje ústavní listině a každý z pánů senátorů by se mohl domáhati zrušení - aspoň podle mého zdání. Nevím, zdali by to vyhrál, já jen poukazuji na nešťastné důsledky; on to žádný pan senátor neudělá. A je zde řada jiných a podobných opatření, která jsou sporná, tak na př. § 111. Je jich asi 19, nebudu všecky jmenovati, na př., že se nemají poplatky, taxy atd. ukládati nařízením, nýbrž vždycky zákonem. No, a státním zaměstnancům se uložily nové taxy - 50%ní jmenovací taxa atd. Tady je všude porušen zákon. Jak se z toho dostaneme ven - totiž vláda, ale také my, kteří tady spoluodpovídáme - opravdu nevím. Vždyť je to pomalu celá ústava, která je tady vzata v odpor.

Příčin, proč je zatížen nejvyšší správní soud přímo lavinovitě, je řada. Naznačil jsem také některé účinné prostředky a pan zpravodaj mluvil rovněž o řadě prostředků jiných. Ale mám obavy, že to bude jenom jakási injekce, jestli totiž nepůjdeme na kořen zla. Nesmíme zapomínati, že těch stížností bylo vyřízeno od počátku až do roku 1935 arci 100.000. Když uvážíte, že ročně se vyřídí asi 5500 stížností - 17.000 je nedoměrků - seznáte, že každý 12. občan nebo korporace se obrací k nejvyššímu správnímu soudu a žádá o rozhodnutí. To je kormutlivý zjev, který ukazuje, kam jsme to dospěli.

Nechci kritisovati, to je příliš snadná věc. Jsem toho náhledu, že i když jsou tady určité nedostatky, je to přece jenom u nás v republice, když se člověk podívá kolem a kolem, nejlepší a nejdokonalejší - přece jenom je tu demokracie atd. Nechtěl bych ani měniti s tradičními západoevropskými demokraciemi, nechtěl bych býti dnes na př. na místě Francie - řeknu to otevřeně. Ale nesmíme na to pořád hřešiti, o to tu jde.

Předloha, pokud jde o složení nejvyššího správního soudu, zavdala také příčiny k jakémusi konfliktu nebo spíše řečeno diferenci mezi soudci z povolání a mezi ostatními administrativními úředníky, kteří také jsou povoláni službou k nejvyššímu správnímu soudu. Příčina spočívá v tom, že podle zákona z r. 1876, kdy byl aktivován správní soudní dvůr - a my jsme v r.1918 recipovali organisaci takořka doslova - počet členů, vlastně složení, je uzpůsobeno tak, že 50 % má býti z řad soudcovských, soudců nebo advokátů, a 50 % z řad administrativních úředníků. Vládní osnova měnila toto složení, a to v tom smyslu, že navrhovala těchto pouze jednu třetinu. Samo sebou se rozumí, že se soudci cítili do jisté míry dotčeni, deklasifikováni a že se otázali: Proč, jaký je zde důvod? Což jsme snad nekonali svou povinnost? Trpí-li snad expeditivnost, postup před nejvyšším správním soudem, to jsme přece nezavinili my? Proto napsali soudci memorandum, administrativní úředníci napsali pak protimemorandum, ale my to nemůžeme samozřejmě řešit stavovsky; musíme se na to dívat věcně s hlediska praktického a musíme hledat příčinu, proč administrativa zasáhla tímto způsobem a proč chtěla způsobit takovou změnu. Pravděpodobně proto, že agenda, o které jsem mluvil, kde jsou úkoly docela jiného druhu než dříve, vyžaduje větší způsobilost věcnou, vyžaduje, aby to byli praktikové z administrativního práva, kteří by ve správě nejvyššího správního soudu převládali. Ale pak se musíme ptát, co vlastně zakládáme, zda soud nebo úřad, jde-li skutečně o soud nebo o nějakou čtvrtou instanci, tedy o nejvyšší správní úřad. Samo sebou se rozumí, že se soudce v nižších instancích musí vpravit do všeho, ať jde o cokoliv. A konečně u nejvyššího soudu musejí rozumět všemu. Říkám, že jsou to takoví kouzelníci. Dnes dokonce skládají na př. i šoférskou zkoušku, aby mohli sami z vlastní zkušenosti spravedlivě rozsuzovati, atd. Taková věcná nezatíženost, kterou mají soudcové, je předpokladem, pokud je to v lidské možnosti, co možná největší nestrannosti a objektivnosti. Je to právě ta nezatíženost na rozdíl od těch, kteří jsou vychováváni v určitém svém oboru a kteří jsou odborníky, řekl bych, na beton.

Ta věc se konečně vyřešila kompromisem. Musíme se dívat na členy nejvyššího správného soudu asi tak, že to musejí býti silné právnické individuality s neobyčejně vypjatým smyslem pro právo a spravedlnost, které by posuzovaly věci nejen podle šablony nebo litery zákona, nýbrž s vědeckého hlediska tak, aby jejich judikáty byly skutečně vzorem práva a aby nesly znak nejpřísnější objektivnosti. Vykreslil jsem zde ovšem nadčlověka, poněvadž takové vlastnosti je u člověka těžko najíti, ale člen nejvyššího správního soudu musí se přibližovati těmto vlastnostem, má-li býti opravdu jeho nález přijat - jak si to představujeme - jako veskrze objektivní.

Bylo by ovšem krajně nespravedlivé, kdybych řekl, že se snad k tomu hodí někdo více a někdo méně. Kdo je jednou převzat k nejvyššímu správnímu soudu, stává se soudcem se všemi příslušnými atributy, stává se nezávislým, nepřesaditelným, podléhá určité partii v platovém zákoně - a jakýpak antagonismus? Jeden z dobrých, snad velmi dobrých presidentů soudního dvora správního, dr Alter, řekl: Jako učedník sem přichází a jako učedník zas odchází; to znamená: doučen není nikdy nikdo. Ale to platí také o všem, také u administrativy, poněvadž právo je živoucí, to se stále pohybuje, stále vyvinuje, to neznamená, že když zde odhlasujeme nějaký zákon nebo věc a když k tomu postavíme četníka, že věc je hotova. (Hlasy: že život zůstal stát!) Ano, že život zůstane stát. Tak si musíme představiti právo a lidi, kteří se těmi věcmi zabývají. Potřebujeme obojí správné, dobrou administrativu i dobré soudce.

Kompromisem bylo tedy vyřešeno, že jsou to dvě pětiny. Je to něco víc, než navrhovala vláda, a je to něco méně, než je dosavadní stav. Ale já bych si přál a my všichni, aby změny, které tato osnova zde má na mysli, přivodily skutečně obrození našeho nejvyššího správního soudu, aby opravdu řízení tam bylo zrychleno. Jestli se toho dosáhne, dosáhli jsme velmi mnoho, a poněvadž předloha obsahuje řadu změn, jež mohou vésti k tomu cíli, budeme pro ni hlasovati. (Potlesk.)