Snem Slovenskej republiky 1940
I. volebné obdobie. 3. zasadanie.
188.
Vládny návrh.
Zákon
zo dňa_____________1940
o predbežnej vnútroštátnej platnosti medzinárodných smlúv obchodných.
Snem Slovenskej republiky sa usniesol na tomto zákone:
§ l.
(1) Vláda sa splnomocňuje, aby so súhlasom prezidenta republiky vyhlásením v Slovenskom zákonníku uvádzala v predbežnú vnútroštátnu platnosť medzinárodné smluvy obchodné, uzavreté Slovenskou republikou,
(2) Medzinárodné smluvy obchodné, vyhlásené podľa ods. l, predloží vláda súčasne s ich vyhlásením Snemu na udelenie súhlasu. Ak Snem neudelí súhlas, vyhlási sa to bez meškania v Slovenskom zákonníku; dňom vyhlásenia stráca smluva predbežnú vnútroštátnu platnosť.
§ 2.
Všetky ustanovenia tomuto zákonu odporujúce, a to najmä zákon č. 158/1923 a čl. VII zákona č. 109/1926 Sb. z. a n., sa zrušujú.
§ 3.
Tento zákon nadobúda účinnosť dňom vyhlásenia; vykonajú ho všetci členovia vlády.
Dôvodová zpráva.
K objasneniu je treba v prvom rade uviesť, aký je rozdiel medzi právom medzinárodným a vnútroštátnym. Medzinárodné právo sa podstatne rozlišuje od vnútroštátneho práva jednotlivých štátov a to čo do vzťahov, ktoré upravuje, ďalej čo do prameňov a čo do podstaty zákonov. Vnútroštátne právo upravuje vzťahy medzi jednotlivcami pod mocou štátu a vzťahy medzi týmto štátom a jednotlivcami, medzinárodné právo však len vzťahy medzi štátmi. Prameňom vnútroštátneho práva je zvyk, ktorý vznikol na území určitého štátu a zákony vydané zákonodarným sborom, prameňom medzinárodného práva je zvyk, ktorý vznikol medzi štátmi a právotvorné smluvy uzavreté medzi jednotlivými štátmi. Vnútroštátne právo je právom suveréna nad jednotlivcami, ktorí sú podriadení jeho moci, medzinárodné právo neni však právom nad suverénnymi štátmi, ale medzi nimi a preto je právom slabším, lebo nemá dostatok garancií, že bude môcť byť vynútené, ako je to u práva vnútroštátneho. Subjektami medzinárodného práva sú jedine štáty a je preto otázkou, ako je možné, že jednotlivci majú určité práva a povinnosti podľa medzinárodného práva. Hlavy štátov a diplomatickí zástupcovia, mnohokrát i jednoduchí občania majú určité práva podľa práva medzinárodného, keď sa zdržujú na území štátu cudzieho. Pri podrobnejšom preskúmaní sa však zistí, že tieto práva nie sú poskytované medzinárodným právom priamo, ale prostredníctvom vnútroštátneho zákonodarstva. Medzinárodné právo je však pozadím týchto práv, pokiaľ povinnosť ukladať ich, je uložená jednotlivým štátom právom medzinárodným, a preto je to úplne správne, keď sa povie, že jednotlivci majú tieto práva v súhlase s medzinárodným právom alebo podlá neho. Tým sa prichádza k otázke záväznosti medzinárodných smlúv a k ich vnútroštátnej platnosti.
Medzinárodné smluvy zaväzujú preto, že existuje zvyková norma medzinárodného práva, podľa ktorej smluvy sú záväzné, ale ich plnenie je obmedzené tým, že neni súdnej moci, ktorá by vymáhala splnenie jej ustanovení. Vzhľadom k tomu, že neni skoro smluvy, z ktorej by neplynulý určité právne povinnosti, t. j. bremená — stala sa aktuálnou otázka, akým spôsobom dosiahnuť toho, aby smluva stala sa platnou i podľa vnútroštátnych zákonov. O tom sú
rôzne teórie ako dualistická, monistická a pod. Teórie dualistické vychádzajú zo zásady, že právo medzinárodné a vnútorné sú dva odlišné súbory a oboje sú právne. V jednotlivostiach sú síce u nich nedôslednosti a protiklady, tak napr. keď tvrdia, že medzinárodné normy platia len pre oblasť medzinárodnú a nie vnútroštátnu, pri čom pojem oblasti zostáva hodne nejasný — poneváč v oboch vystupuje ten istý povinnostný subjekt, totiž štát. Proti teórii dualistickej stojí teória monistická, ktorá hovorí, že logicky je bezpodmienečne treba istého spojenia medzi právom medzinárodným a vnútroštátnym, ak oboje má byť skutočným právom a ak sa má uvažovať o právach a povinnostiach plynúcich z obidvoch súborov.
Vzťah dvoch normových súborov k sebe je možný len za predpokladu, že jeden z nich je vyšší nadriadený — druhý nižší podriadený — a tu sú možné dve hľadiská: buď sa tvrdí, že medzinárodné právo je súborom vyšším (primát medzinárodného práva), pričom sa samozrejme musí predpokladať, že normy vnútroštátneho práva mu nesmú odporovať, alebo nižším (primát práva vnútroštátneho), kde sa vychádza zo stanoviska neobmedzenej suverenity vnútroštátneho právneho poriadku, čo znamená, že tento poriadok, keď zachová vlastné predpisy o normotvorbe, môže platne ustanoviť čokoľvek Iná teória tzv. transformačná hovorí, že medzinárodné právo, medzinárodná smluva, aby platila tiež pre vnútroštátne právo, potrebuje byť transformovaná do vnútroštátneho práva podľa zásad, ktoré predpisuje vnútroštátny právny poriadok.
Posavádna prax bývalej Česko-Slovenskej republiky nebola rovnaká ako v nazeraní a prevádzaní medzinárodných smlúv do vnútroštátneho práva Nebolo tu presných zásad, podľa ktorých by sa bolo malo pokračovať pri riešení tejto veľmi komplikovanej otázky a obyčajne sa užívalo pri transformovaní smlúv do vnútroštátneho práva recepčnej normy. Otázka táto nie je definitívne vyriešená ani v susedných štátoch, kde sa veci riešia tiež len ad hoc, bez akýchkoľvek smerníc. Terajšia prax Slovenskej republiky je tá, že medzinárodné smluvy, ktoré Slovensko uzavre, preberané sú do vnútroštátneho poriadku recepčnou normou.
Tu sa však vyskytla otázka predbežnej vnútroštátnej platností medzinárodných
smlúv obchodných, ktorými sa upravujú hospodárske vzťahy a pomery medzi jednotlivými štátmi, otázka to veľmi aktuálna, lebo v záujme každého štátu je, keď už uzavrie nejakú dohodu, ktorou sa vzájomne medzi stranami upravujú komplexy hospodárskych otázok a z ktorej preň budú plynúť určité výhody, pre ktoré sa vlastne smluva uzaviera, aby tieto výhody čím prv mohol pre seba čo v najvyššej miere využiť. Bývalá republika Česko-Slovenská upravovala predbežnú vnútroštátnu platnosť tzv. zmocňovacími zákonmi, ako sú 637/19, 158/23, 305/24, ale tieto zákony sa týkaly len tých medzinárodných smlúv obchodných, ktoré maly doložku najvyšších výhod, alebo ktorými sa vzájomne poskytovaly úľavy z ciel autonómneho colného tarifu. Ministerstvo zahraničných vecí v osnove uviedlo všetky medzinárodné obchodné smluvy, lebo každá medzinárodná smluva obchodná uzaviera sa preto, lebo prináša kontrahentom vzájomné úľavy a výhody a tiež preto, aby bola daná zákonná možnosť predbežnej vnútroštátnej platnosti pre medzinárodné smluvy obchodné lebo mnohokrát si to smluvná strana vyhradí (ako je to i teraz u obchodnej smluvy uzavretej s Maďarskom, v ktorej Maďari si vyhradili, aby smluva vnútroštátne platila už pred výmenou ratifikačných listin, t. j. prv, ako ju schváli Snem a podpíše prezident republiky). S hľadiska práva ústneho je zaujímavé, že hore spomenuté zmocňovacie zákony presne rozlišujú medzinárodnú pôsobnosť a vnútroštátnu účinnosť medzinárodných smlúv obchodných, ačkoľvek smluva medzinárodne neni ešte účinná (chybuje jej ratifikácia). Vnútroštátny poriadok Slovenskej republiky neuvádza nikde ratifikáciu, lebo prezident republiky podľa lit. a), ods. l, § 38 Ústavy uzaviera medzinárodné smluvy, z čoho neni možné usudzovať na sjednávanie a ratifikovanie medzinárodných smlúv, tak ako to bolo v Ústave bývalej republiky Česko-Slovenskej, § 64. Tu sa javí nedostatok v našej Ústave, lebo ratifikácia sa u nás vlastne prevádza pri uzavieraní jednotlivých smlúv, lebo všetky štáty ratifikáciu uznávajú a požadujú ju pri uzavieraní medzinárodných smlúv. Z presného rozlišovania medzinárodnej pôsobnosti a vnútroštátnej účinnosti medzinárodných smlúv zavedeného spomenutými zmocňovacími zákonmi a čo činí i osnova uvádzajúc medzinárodné smluvy obchodné vo vnútroštátnu platnosť pred ich ratifikáciou je možno konštatovať, že pružné medzinárod-
né obchodné styky vyžadujú rýchlych zásahov v rámci Ústavy do tej miery, aby štátu neušiel zisk zaistený mu smluvou a na druhej strane, aby nebola porušená Ústava.
K § 1.
Vlivom dualistickej teórie, ktorú bývalá prax Česko-Slovenskej republiky zastávala a ktorú zastáva i Slovensko, stalo sa zvykom uvádzať medzinárodné smluvy obchodné v predbežnú vnútroštátnu platnosť pred ich ratifikovaním, lebo je samozrejmé, že smluva uzavretá tým či oným štátom (tedy i Slovenskou republikou), pokiaľ je považovaná za doposiaľ neplatnú pre jeho vnútroštátny právny poriadok, je prakticky úplne bezvýznamnou a bezcennou, lebo kontrahent (štát) nemôže sa do tej doby stať účastným výhod v smluve zaručených, kým medzinárodná smluva nem transformovaná do jeho vnútroštátneho právneho poriadku. Keďže Snem, ktorému všetky obchodné smluvy medzinárodné na udelenie súhlasu musia byť predložené, alebo v dobe, keď smluva bola uzavretá a má byť ratifikovaná, nezasadá, prípadne je na prázdninách, alebo je rozpustený (či súhlas môže udeliť osobitný výbor v § 30, ods. l Ústavy to nie je stanovené, lebo schválenie medzinárodnej smluvy obchodnej nemusí byť neodkladným opatrením) lebo je tak zaťažený prácou, že príslušné výbory Snemu nemôžu v normálnom čase smluvu prerokovať a pripraviť ju pre plénum na udelenie súhlasu, bola takáto medzinárodná obchodná smluva uvádzaná v predbežnú vnútroštátnu platnosť publikovaním so súhlasom prezidenta republiky na základe zmocňovacích zákonov, (v bývalej republike boly to zák. č. 158/23 637/19, 349/21, 305/24, 109/26). Tento cieľ sleduje i tento paragraf s tým, že všetky obchodné smluvy medzinárodné uzavreté Slovenskou republikou môžu byť podľa tohto zákona uvedené v predbežnú vnútroštátnu platnosť vládou so súhlasom prezidenta republiky publikovaním v Slovenskom zákonníku. Ministerstvo zahraničných vecí zastáva názor, že všetky obchodné smluvy, ktoré sa uzavrú s cudzími štátmi sú pre štát výhodné a preto majú byť uverejnené v Slovenskom zákonníku ešte pred ich ratifikáciou, aby mohly nadobudnúť predbežnej vnútroštátnej platnosti a tým, aby štát bol zúčastnený výhod smluvou mu zaručených. Ďalej paragraf tento poskytuje možnosť, ako je to v dôvodovej zpráve už spomenuté, zákonným spôsobom
dať medzinárodnej smluve obchodnej predbežnú vnútroštátnu platnosť v tom prípade, keď jeden z kontrahentov smluvu uzavierajúcich si vyhradí, aby smluva nadobudla platnosť pred jej ratifikáciou. Predbežnou vnútroštátnou platnosťou má byť vystihnuté, že smluva má právnu relevanciu po určitý čas a po schválení smluvy Snemom, jej relevancia sa mení len v tom, že je definitívnou relevanciou, ale nie žeby smluva schválením Snemu mala inú platnosť, keď platila predbežne a inú, keď platila definitívne. Platnosti bola daná prednosť pred účinnosťou, lebo medzinárodná smluva pred jej ratifikáciou nemá ešte medzinárodnej platnosti a ako taká (neplatná medzinárodne) nemôže mať vnútroštátnu účinnosť, preto sa volilo slovo platnosť. (Weyr však zastáva stanovisko, že pojmy "platnosť" a "účinnosť" spadajú normatívne v jedno, že toto rozlišovanie nemá normatívneho smyslu, lebo zákonodarca musel pravdepodobne pri tom zaujímať stanovisko, že zákon riadne usnesený, ale nepublikovaný je síce platným avšak neúčinným. Takýto zákon vzhľadom k tomu, že musí byť publikovaný, nie je platným zá-
konom, ale len platným usnesením zákonodarného sboru a ani podpis prezidenta republiky nemení ho v zákon, ale i potom zostáva len platným usnesením zákonodarného sboru, podpísaným prezidentom republiky a zákonom, že sa stáva už publikovaním a keď je určená "vacatio logis" až po uplynutí tejto, lebo v tomto medzidobí neni záväzným pre nikoho. )
K ods. 2.
Odsek tento vysvetľuje nepriamo, že zákon (osnova) nemusí byť ústavným, lebo Ústavu neporušuje; všetky medzinárodné obchodné smluvy, ktoré budú podľa ods. l uvedené vo vnútroštátnu platnosť musia byť súčasne predložené Snemu k udeleniu súhlasu a ak parlament súhlas neudelí, stráca smluva predbežnú platnosť, čo sa hneď bude publikovať v Slovenskom zákonníku.
Navrhovaný zákon nevyžaduje nijaké ani vecné ani osobné náklady pre štát.
Vláda po stránke formálnej prejavuje želanie, aby osnova bola pridelená ústavnoprávnemu výboru.
Dr. Vojtech Tuka v. r.,
predseda vlády.
Dr. Ferdinand Ďurčanský v. r.,
minister vnútra a zahraničných vecí