Důvodová zpráva x) [x) Důvodová zpráva představuje první pracovní nástin.]

Všeobecná část

Základní myšlenka a pojetí československé federace vychází z dosavadních historických zkušeností a ze soužití Čechů a Slováků ve společném státě.

Vytvoření federativního státního spojení vyplývá ze souhlasné vůle obou svébytných a svrchovaných národů a jejich politické reprezentace. Vyjadřuje právo na sebeurčení každého z nich. Federativní spojení obou národních států dává oběma našim národům optimální záruky pro jejich všestranný rozvoj a pro zabezpečení národní svébytnosti a suverenity na zásadě rovnoprávnosti obou národů.

Vytvoření federativního státního spojení je motivováno vzájemným a stejným zájmem obou národů na soužití ve společném federativním státě. Zájem žít ve společném státě spočívá na vzájemné blízkosti obou národů a navíc je motivován poměry a důvody společenskými, kulturními, hospodářskými i historickými. Soužití ve společném státě umožňuje též lépe využít všech vnitřních tvořivých sil obou národů pro jejich plný demokratický a socialistický rozvoj a upevňuje jejich mezinárodní postavení.

Myšlenka československé federace je nerozlučně spjata s ideami socialistické demokracie. Federace může řádně fungovat jen v demokratickém politickém systému, který bude respektovat federativní fondy jak ve státoprávních vztazích, tak i v ostatních oblastech společenského života, zvlášť ve struktuře Národní fronty, komunistické strany a ostatních organizací celospolečenského významu.

Smyslem a účelem československé federace je demokratická úprava státoprávních vztahů českého a slovenského národa. Proto je federace založena na národním principu.

Československá federace vychází z československých podmínek a plně je respektuje. Jejím specifickým rysem je, že se skládá jen ze dvou rovnoprávných národních účastníků. Tuto skutečnost je třeba mít plně na zřeteli při výstavbě a uspořádání československé federace. To znamená na jedné straně zabezpečit každému z obou národů možnost plného uplatňování národní svébytnosti, na druhé straně dát federálnímu státu všechny možnosti a prostředky k tomu, aby mohl pohotově, účinně řešit všechny záležitosti, odpovídající společným zájmům obou našich národů.

Československou federaci tvoří dva rovnoprávné národní státy - Česká socialistická republika a Slovenská socialistická republika. Ve společném zájmu svěřují část své suverenity a z ní vyplývající kompetence společnému federálnímu státu. Suverenita národních států tím nezaniká, ani se nekonzumuje v suverenitě federálního státu. Suverenita federálního státu a suverenita národních států existují a působí vedle sebe.

Návrh předkládaného ústavního zákona je vybudován na těchto právních institucích: Z principu rovnosti a rovnoprávnosti obou národních států vyplývá jejich rovnost při tvorbě a uskutečňování federální státní vůle. Proto se ve struktuře a v zásadách usnášení federálních orgánů uplatňuje jak všeobecný demokratický princip o podřízení menšiny většině, tak princip reálného zabezpečení rovnoprávných vztahů obou národních států. Zabezpečení rovnoprávnosti obou národů se uplatňuje v ustanoveních o zákazu majorizace představitelů jednoho národa představiteli druhého národa ve Sněmovně národů ve vymezeném okruhu záležitostí, dále v paritním složení této sněmovny a v instituci státních tajemníků ve federální vládě.

K stěžejním otázkám návrhu ústavního zákona patří vzájemné vymezení kompetencí mezi federální stát a národní státy. Na správném rozřešení těchto otázek závisí plné uplatnění požadavků a záruk pro svébytný rozvoj každého národa i hybnost a plné uplatnění všech funkcí federálního státu. Vzájemná dělba kompetencí též do značné míry předurčuje strukturu orgánů federace i orgánů národních států.

Návrh ústavního zákona vymezuje tři druhy kompetencí, a to:

a) výlučnou federální kompetenci v taxativně stanovených oblastech a otázkách,

b) oblast kompetencí, které příslušejí v taxativně vymezené části federaci a ve zbývající části národním státům (tzv. společná kompetence),

c) výlučnou kompetenci národních států v oblastech nezahrnutých pod a) a b).

Z právního hlediska je nejtěžší úlohou vymezit kompetenci federace a národních států v oblasti tzv. společné kompetence. Úplné řešení této otázky nemůže přinést sám ústavní zákon, neboť tyto kompetence se vztahují na široké pole velmi rozmanitých státních činností. Ústavní zákon též nesmí bránit budoucím zákonodárným úpravám. Proto v této oblasti přináší ústavní zákon v některých otázkách jen základní kritéria pro vzájemnou dělbu kompetencí s tím, že podrobnou úpravu provede federální zákonodárství.

Kompetenci federálních orgánů vymezuje návrh ústavního zákona taxativně. Rozhodnutí federálních orgánů v mezích stanovených tímto ústavním zákonem (popř. dalšími federálními ústavními zákony) jsou závazná přímo v obou národních státech. V rámci vymezené kompetence federace a kompetence národních států orgány federace a orgány národních států vykonávají svou pravomoc samostatně, nezávisle a ve vlastní odpovědnosti, nezasahujíce si vzájemně do svých kompetencí.

Federální stát i národní státy vykonávají své kompetence prostřednictvím soustavy zákonodárných, vládních a výkonných orgánů a soudů. Federální orgány a národní orgány vytvářejí vcelku úplnou soustavu státních orgánů, které obstarávají všechny státní funkce. Této kompletnosti se ovšem dosahuje teprve při vzájenné návaznosti federálních a národních orgánů, přičemž ani soustava federálních orgánů, ani soustava národních orgánů sama o sobě v tomto smyslu není kompletní a její kompletnost by ostatně nebyla ani účelná.

Naopak, při stanovení struktury federálních orgánů i orgánů národních států i při vymezení jejich kompetence je třeba dbát na to, aby nedocházelo ke vzájemnému překrývání jejich činnosti a k duplicitám. Takový stav by znamenal nejen porušení racionality ve struktuře a v činnostech státních orgánů, ale vedl by též k pozitivním anebo k negativním kompetenčním konfliktům mezi orgány federace a orgány národních států a oslaboval by jejich odpovědnost. Účelná struktura federálních i národních orgánů musí vycházet z požadavků optimálního zajištění státních funkcí federálním státem i národními státy, dále z požadavků nedělitelné odpovědnosti federálních a národních orgánů. Podrobnější zdůvodnění navržené struktury a kompetencí federálních i národních orgánů obsahuje zvláštní část důvodové zprávy.

Zvláště je třeba se zmínit o úloze státních orgánů a o dělbě kompetencí mezi federální a národní orgány při uskutečňování hospodářské politiky federace a národních států. Návrh ústavního zákona vychází z těchto skutečností:

Hospodářství Československé socialistické federativní republiky je integrovanou syntézou dvou národních ekonomik: české a slovenské. Je založena na jednotném socialistickém trhu, na jednotné měně, na volném pohybu pracovních sil, na volném pohybu peněžních fondů, na jednotné soustavě řízení a na jednotných zásadách hospodářské politiky. V ekonomické soustavě řízení, založené na plánu a trhu, se přesouvá těžiště veškeré hospodářské politiky do hodnotových vztahů. Jednotný trh, výhodný pro oba partnery, objektivně vyžaduje, aby samostatnost hospodářské politiky národních orgánů nebyla absolutizována, aby se neoslabovala ekonomická integrace a aby byla zajištěna hybnost federálních orgánů. Nevyžaduje však ani nadměrnou centralizaci pravomocí do federálních orgánů. Tato ekonomická soustava vytváří podmínky pro pružnou hospodářskou politiku, respektující rozdílnost podmínek (stupeň vývoje, strukturu apod.) a pestré integrační formy.

Projekt federativního uspořádání souvisí s rozvojem hospodářské demokracie v regulované tržní socialistické ekonomice. Federace otvírá prostor pro důslednou reformu a naopak, ekonomická reforma unožní racionální federaci co do obsahu i formy.

Státní hospodářská politika na úrovni národních i federálních orgánů bude vycházet z nového ekonomického modelu, z oddělení státní sféry od hospodářského podnikání. Zákonodárné akty (zákon o střednědobém plánu, rozpočtové zákony, zákon o měně, daňové zákony, zákon o ekonomických nástrojích atd.) v oblasti národního hospodářství vymezují základní otázky fungování integrované ekonomiky Československé socialistické federativní republiky i rozvoje obou národních ekonomik. Proto se u nich uplatňuje princip zákazu majorizace.

Základním ústavně právním aktem o vytvoření československé federace je ústavní zákon, jehož návrh se předkládá Národnímu shromáždění jako výsledek vzájemné dohody české a slovenské národní reprezentace.

Návrh ústavního zákona o československé federaci je souhrnnou právní úpravou, která se vztahuje na všechna ustanovení platné ústavy, dotčená uplatněním principů federace. Konstituuje národní státy a jejich federální svazek a upravuje jejich kompetence a další základní vztahy. Vytváří též základní struktury federálních i národních zastupitelských orgánů i soustavu vrcholných orgánů vládních a výkonných, odpovědných těmto zastupitelským sborům. Zakotvuje dále federální ústavní soud jako instituci soudní kontroly nad dodržováním ústavy. Po ústavním zakotvení těchto základních otázek bude třeba postupně a systematicky přikročit k řešení dalších otázek. Především půjde o přebudování dosavadní soustavy soudnictví a prokuratury v podmínkách federativního uspořádání státu. Příprava příslušných ústavních i zákonodárných opatření si vyžaduje další práci a čas, zejména proto, že tu je třeba - kromě otázek organizačních, které bezprostředně vyplývají z federativního uspořádání - dořešit a zabezpečit též požadavky obsažené v Akčním programu Komunistické strany Československa, především zvýšit garance nezávislosti soudcovského rozhodování, zavést soudní kontrolu právoplatných rozhodnutí správních orgánů a nově upravit způsob ustanovování soudců. Je žádoucí, aby tyto úpravy nabyly účinnosti pokud možno současně s ústavním zákonem o československé federaci.

Současně s návrhem ústavního zákona o československé federaci se předkládá návrh ústavního zákona o postavení národních nenšin, žijících na území Československé socialistické federativní republiky. Tento ústavní zákon spolu s ústavním zákonem o československé federaci vytváří základnu pro řešení vztahů mezi národy a národnostmi žijícími v ČSSFR.

Dosavadní ústava a ústavní zákony v částech nedotčených ústavním zákonem o československé federaci zůstávají i nadále v platnosti. Naznačené ústavní změny a doplňky povedou nepochybně k vypracovaní návrhu nové ústavy ČSSFR, jejíž příprava i vypracování si vyžádají zřejmě delšího času. Přitom obsah ústavního zákona o československé federaci se stane ve své podstatě obsahovou součástí této budoucí ústavy ČSSFR. Předpokládá se též, že spolu s jejím přijetím přijmou národní zastupitelské sbory - Česká a Slovenská národní rada - ústavy národních států. Až do přijetí nové ústavy budou ostatní ustanovení platné ústavy a ústavní zákon o československé federaci nahrazovat ústavy národních států.

Zvláštní část

Navrhovaný ústavní zákon o československé federaci nahrazuje především ustanovení hlav třetí až šesté ústavy Československé socialistické republiky, které upravují postavení Národního shromáždění, presidenta republiky, vlády a Slovenské národní rady. Ustanovení ostatních hlav ústavy zůstávají v platnosti, pokud jednotlivá ustanovení nejsou výslovně zrušena derogační klauzulí.

K zdůvodnění zásad, které ovládají ustanovení jednotlivých hlav navrhovaného ústavního zákona, se uvádí:

K hlavě první:

V této hlavě navrhovaný ústavní zákon obsahuje základní principy československé federace. Zde se konstituují oba národní státy a jejich společný státní svazek - Československá socialistická federativní republika.

Hranice mezi oběma národními státy jsou totožné s hranicemi mezi českými kraji a Slovenskem, jak jsou utvrzeny zákonem č. 36/1960 Sb., o územním členění státu. Vzhledem k tomu, že území národního státu patří k jeho základu, budoucí případná změna hranic by byla možná jen federálním ústavním zákonem, a to po předchozím souhlasu obou národních rad, které by jej vyslovily též ústavním zákonem. Otázek společenského zřízení se dotýkají ustanovení čl. 3 a 5. Upravují se v nich jen otázky dotčené principem federace a v tomto smyslu doplňují ustanovení hlavy první ústavy ČSSR.

Konstituování dvou národních států se dotýká i úpravy otázek státního občanství. Návrh vychází ze zásady, že občan jednoho z národních států je zároveň i občanem Československé socialistické federativní republiky. Proto stanovit podmínky pro nabytí a ztrátu státního občanství se svěřuje federálnímu ústavnímu zákonu.

K základním otázkám federativního uspořádání náleží též rovnoprávné postavení českého a slovenského jazyka v úředním styku.

K hlavě druhé:

V této hlavě se upravuje dělba kompetencí mezi federální stát a oba národní státy. Z rovnoprávného postavení obou národních států vyplývá, že mají stejné postavení a kompetence. Společnému státnímu svazku se svěřují takové kompetence, které může v zájmu obou národních států účelně a s optimální efektivností plnit právě federální stát.

Z právního hlediska se rozdělují kompetence v jednotlivých oblastech státní činnosti do tří skupin:

Do první skupiny spadají věci, které jsou ve výlučné kompetenci Československé socialistické federativní republiky a jejichž výkonem se pověřují jen federální orgány, ať už jde o orgány zákonodárné nebo o orgány vládní a výkonné. Ve věcech této skupiny nemají národní státy žádnou kompetenci. To však nevylučuje, aby v jednotlivých případech nemohl federální stát pověřit orgány národních států federálním zákonem, aby plnily určité úlohy.

V druhé skupině jsou oblasti, které spadají do kompetence Československé socialistické federativní republiky i národních států (společná kompetence). Rozdělení kompetencí v této oblasti vyžaduje vymezit na jedné straně úkoly Československé socialistické federativní republiky a na druhé straně úkoly národních států. Vedoucí zásadou pro tuto dělbu je, že se federaci svěřují takové úkoly, které vyžadují jednotné řešení v celé federaci a které optimálně a účelně může plnit federální stát. Aby v této oblasti nemohlo dojít k pochybnostem o kompetenci a tím též ke kompetenčním konfliktům mezi federálními a národními orgány, stanoví návrh ústavního zákona zásadu, že kompetence federace jsou stanoveny taxativně, tj. úplně a vyčerpávajícím způsobem, a že všechny ostatní kompetence patří národním státům. Návrh ústavního zákona vymezuje v čl. 10 až 24 kompetence Československé socialistické federativní republiky v jednotlivých oblastech státní činnosti v potřebném stupni konkrétnosti. Třeba tu ještě upozornit, že jde o dělbu kompetence mezi státy, tedy nezávisle na tom, kterým orgánům se výkon této kompetence svěřuje. Tuto otázku řeší návrh ústavního zákona v dalších hlavách, a to v ustanovení o kompetenci orgánů zákonodárných a orgánů vládních a výkonných; v některých případech se podrobnější kompetenční úprava přenechává federálnímu zákonodárství.

V třetí skupině jsou ostatní oblasti, které spadají do výlučné kompetence národních států. I v této oblasti svěřuje návrh do zákonodárné kompetence Federálního shromáždění zákonodárnou úpravu v oblastech taxativně vymezených, jestliže v zájmu jednoty právního řádu je účelná společná úprava, s tím, že i v těchto oblastech se může uplatnit zákonodárná kompetence národních států, pokud federální zákon neobsahuje úplné řešení. Celý výkon zákonů přináleží v těchto oblastech národním státům.

Zvláštní pozornost věnuje druhá hlava návrhu ústavního zákona dělbě kompetencí v oblasti společné kompetence Československé socialistické federativní republiky a národních států. Jednotlivá její ustanovení upravují též nejdůležitější nástroje a instituce, pomocí nichž federální stát a národní státy plní své funkce.

Zásady pro dělbu kompetencí v národohospodářském plánování upravuje čl. 10.

Plány rozvoje hospodářství Československé socialistické federativní republiky zahrnují rozvoj na území celé federace, vzájemné vztahy obou národních ekonomik a zapojení integrované československé ekonomiky do mezinárodní dělby práce a do vnějších hospodářských vztahů. Ve své programové funkci obsahují hlavní cíle a zásady hospodářské politiky, základní předpoklady ekonomické integrace a postupného ekonomického vyrovnávání mezi oběma národně politickými oblastmi. Zásady a cíle jsou závazné pro federální vládu i pro národní orgány.

Národní plány rozvoje hospodářství obsahují ucelenou orientaci o rozvoji ekonomiky národně politické oblasti, představu o rozvoji vztahů k druhé národně politické oblasti a analýzu optimálního zapojení faktorů růstu do rozvoje odvětvové a prostorové struktury národní ekonomiky, jakož i její zapojení do zahraničního obchodu a do vnějších hospodářských vztahů. Každý národní plán ve své programové funkci stanoví program hospodářské politiky závazný pro národní vládu.

Úkolem navrhovaného ústavního zákona může být ovšem jen zakotvení základní struktury národohospodářských plánů. Celou soustavu plánů, tj. jejich druhy podle časového období, popřípadě podle jiných hledisek, podle nichž se sestavují, upraví federální zákon. Federální zákon upraví též zásady tvorby federálního plánu. Stanovit zásady pro tvorbu národních plánů patří do kompetence republik.

Národohospodářské plány na střednědobé období (zpravidla na pět roků) schvalují zákonodárné federální sbory (se zákazem majorizace) i národní rady formou zákona.

Finanční soustavu tvoří rozpočtová soustava, emise peněz, daňová soustava a soustava finančních fondů. Rozpočtová soustava vytváří předpoklady k tomu, aby každý z obou národů hospodařil samostatně podle svého rozpočtu. Národní rozpočty zajišťují rozvoj hospodářství k cílům schváleným střednědobým plánem. Na národní rozpočty se napojují rozpočty národních výborů dotacemi a ostatními finančními vztahy.

Kromě národních rozpočtů se vytváří federální rozpočet, z něhož se financují výdaje výlučně federálního charakteru (náklady na obranu státu, na správu zahraničních věcí apod., náklady federálních orgánů), jakož i výdaje na další potřeby nutné k zajištění cílů střednědobého federálního plánu.

Hlavním východiskem pro organizaci socialistického peněžnictví je cíl zajistit jednotnou emisní činnost a tím i jednotnou a pevnou měnu.

Řízení a kontrolu měnové emisní činnosti provádí federální emisní banka jako vrcholný měnový orgán a národní emisní banky, které jsou samostatnými právnickými osobami a které se v otázkách emise řídí zásadami vydávanými federální emisní bankou.

Pravomoc a odpovědnost federální emisní banky a národních emisních bank za měnový vývoj určuje v podrobnostech zvláštní zákon.

Ústavně se zakotvuje i dosud již platná zásada, že daně je možno ukládat jen na základě zákona. Zákony Federálního shromáždění se stanoví hlavní zásady daňové soustavy, zdaňování a u daní, které rozhodujícím způsobem ovlivňují podmínky na trhu, též jejich nejnižší sazby. Zákonodárstvím republik se provádějí zásady stanovené daňovými zákony Federálního shromážděni.

Výnosy z daní plynou v části určené zákony Federálního shromáždění do federálního rozpočtu, ve zbývající části plynou do rozpočtů republik. V zájmu jednotné, byť i diferencované struktury hospodářských organizací, jakož i v zájmu jednotné právní úpravy hospodářských vztahů a jejich právních forem mezi socialistickými organizacemi vyhrazuje se do kompetence Československé socialistické federativní republiky zásadní úprava, zejména ve sféře zákonodárné.

K nejvýznamnějším nástrojům ovlivňujícím socialistický trh a rentabilitu podniků patří ceny. Aby cenový vývoj odpovídal zájmům obou republik, svěřuje se výkon cenové politiky federálnímu výboru, složenému ze stejného počtu představitelů obou národních států.

V zahraničním obchodě spadají do kompetence federace základní úkoly státu při organizovaní mezinárodních hospodářských a obchodních styků a provádění obchodní politiky. V oblasti dopravy a obdobně v oblasti spojů vymezuje návrh úkoly federace v oblasti právní úpravy poměrů příslušných organizací celostátního významu a rovněž potřebné právní nástroje k provádění hospodářské politiky v těchto oblastech. Federaci přísluší též zastupovat Československou socialistickou federativní republiku v mezinárodních organizacích a sjednávat i v těchto oblastech mezinárodní smlouvy. V dalších ustanoveních této hlavy se vymezují kompetence federace v dalších oblastech společné kompetence, a to v oblasti vědeckotechnického rozvoje, pracovněprávních vztahú a sociální politiky a při zajišťování sociálně ekonomických informací (statistické služby). Také v těchto oblastech připadá federaci kompetence, pokud jde o právní úpravy, koordinaci a styky se zahraničím.