ČESKÁ NÁRODNÍ RADA 1987
V. volební období
40
Vládní návrh
zásad zákona České národní rady
o vyhlašování obecně závazných právních předpisů a jiných opatření orgánů
České socialistické republiky ve Sbírce zákonů
1. Obecně závazné právní předpisy vydané Českou národní radou, předsednictvem České národní rady, vládou České socialistické republiky, ministerstvy nebo jinými ústředními orgány státní správy České socialistické republiky se vyhlašují ve Sbírce zákonů Československé socialistické republiky (dále jen "Sbírka zákonů").
Odůvodnění:
Zásada zachovává dosavadní stav, podle něhož se obecně závazné právní předpisy uvedených orgánů České socialistické republiky vyhlašují ve Sbírce zákonů. Vyhlašování federálních i republikových obecně závazných právních předpisů ve společném publikačním prostředku se v praxi plně osvědčilo, neboť přihlíží k tomu, že řada zákonů národních rad úzce souvisí se zákony Federálního shromáždění, navazuje na ně a tvoří s nimi jednotný celek a že prováděcí obecně závazné právní předpisy k zákonům Federálního shromáždění vydávají nejen federální orgány, ale i orgány republik.
Obecně závazné právní předpisy orgánů ČSR se budou ve Sbírce zákonů vyhlašovat formou uveřejnění jejich úplného znění (zásada č. 2) nebo za podmínek stanovených v zásadě č. 3 formou uveřejnění oznámení o jejich vydání.
Na vyhlašování obecně závazných nařízení národních výborů se tento zákon nebude vztahovat. Jejich vyhlašování je upraveno zákonem ČNR č. 137/1982 Sb., kterým se mění a doplňuje zákon o národních výborech a upravuje působnost městských národních výborů na některých úsecích státní správy.
2. Ve Sbírce zákonů se vyhlašují uveřejněním plného znění ústavní zákony a zákony České národní rady, zákonná opatření předsednictva České národní rady a nařízení vlády České socialistické republiky.
Ve Sbírce zákonů se dále vyhlašují uveřejněním plného znění obecně závazné právní předpisy ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České socialistické republiky s výjimkami uvedenými v zásadě č. 3. Tyto obecně závazné právní předpisy se označují názvem "vyhláška".
Odůvodnění:
Zásada vymezuje obecně závazné právní předpisy, které se vyhlašují ve Sbírce zákonů formou uveřejnění jejich úplného znění.
Pokud jde o zákony České národní rady a zákonná opatření jejího předsednictva realizuje se touto zásadou ustanovení čl. 111 odst. 3 a čl. 121 odst. 3 ústavního zákona o čs. federaci, podle nichž k tomu, aby zákon České národní rady nebo zákonná opatření předsednictva České národní rady nabyly platnosti, musí být vyhlášeny způsobem, který stanoví zákon národní rady.
U zákonů České národní rady, zákonných opatření předsednictva České národní rady, nařízení vlády České socialistické republiky a vyhlášek ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy ČSR se ponechává jako jediný možný způsob vyhlášení uveřejnění jejich úplného znění ve Sbírce zákonů.
3. Obecně závazné právní předpisy ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České socialistické republiky, které se týkají úzkého okruhu socialistických organizací, a předpisy, kterými se upravují práva a povinnosti úzkého okruhu občanů v pracovněprávních vztazích a sociálním zabezpečení, jakož i práva a povinnosti vyplývající ze služebních poměrů příslušníků ozbrojených sborů, mohou být ve Sbírce zákonů vyhlášeny uveřejněním oznámení o jejich vydání. Tyto obecně závazné právní předpisy se označují názvem "výnos".
Výnosem se nesmějí měnit nebo rušit obecně závazné právní předpisy, které byly ve Sbírce zákonů vyhlášeny uveřejněním jejich plného znění.
Oznámení o vydání výnosu musí obsahovat:
a) název výnosu a datum jeho vydání,
b) zmocňovací ustanovení zákona, na jehož základě se výnos vydává,
c) stručné vyjádření obsahu výnosu, včetně informace o okruhu adresátů, kterým je především určen,
d) údaj o tom, které obecně závazné právní předpisy se výnosem mění nebo zrušují,
e) počátek účinnosti výnosu,
f) údaj o tom, jak a kdy bylo uveřejněno plné znění výnosu, se stanovením orgánů, popřípadě organizací, u nichž musí být každému přístupný.
Orgán, který výnos vydal, je povinen zabezpečit, aby výnos byl ode dne jeho vyhlášení ve Sbírce zákonů každému přístupný, a to jak u tohoto orgánu, tak i u orgánů a organizací, které jsou stanoveny v oznámení o vydání výnosu.
Alternativa: doplnit o další odstavec:
Orgán, který výnos vydal, je rovněž povinen zaslat výnos na území Československé socialistické republiky za úhradu každému, kdo o to pořádá.
Odůvodnění:
Jde o formu vyhlášení obecně závazných právních předpisů, která je odůvodněna především praktickou potřebou. Z hlediska základního účelu, kterým je oficiální publikování právního předpisu a seznámení povinných subjektů s jeho obsahem, je však třeba tuto formu považovat za doplňkovou a výjimečnou.
Zásada na rozdíl od dosavadního stavu omezuje možnost použití této formy vyhlášení pouze na případy, kdy se obecně závazný právní předpis bude týkat úzkého okruhu organizací nebo práv a povinností úzkého okruhu občanů v pracovněprávních vztazích a sociálním zabezpečení a práv a povinností, které vyplývají ze služebních poměrů příslušníků ozbrojených sborů, zavádí pro označování tohoto předpisu jednotný název výnos a stanoví výslovně náležitosti, které musí oznámení o vydání výnosu obsahovat. Formy výnosu nebude možno použít, jestliže by měla být na základě zákonného zmocnění upravována jiná práva nebo povinnosti občanů anebo jestliže by měla být výnosem měněna nebo zrušována ustanovení vyhlášek.
Alternativně se navrhuje opatření, kterým se zavádí nová povinnost orgánu, který výnos vydal, zaslat jej na území ČSSR každému, kdo o to požádá. Tato alternativa je spojena s určitým zvýšením administrativní činnosti spočívajícím v jeho odeslání žadateli na dobírku za cenu, kterou stanoví cenový výměr, popř. s jeho rozmnožením. Aby nedocházelo k neodůvodněnému vyžadování těchto předpisů, stanovuje se povinnost uhradit náklady spojené s individuálním zasláním.
Předpokládá se rovněž, že tato povinnost povede ústřední orgán také k tomu, aby při přípravě předpisu vždy odpovědně zvažoval okruh subjektů, kterých se bude předpis týkat a formu výnosu zvolil jen tehdy, budou-li pro její použití splněny stanovené podmínky.
V současném období se doporučuje pracovat s oběma možnostmi a definitivně o nich rozhodnout až při projednávání paragrafovaného znění, kdy již budou v potřebných podrobnostech dopracovány zásady přestavby hospodářského mechanismu.
4. Vyhlášení obecně závazných právních předpisů, uvedených v zásadách č. 2 a 3, ve Sbírce zákonů je podmínkou nabytí jejich platnosti.
Odůvodnění:
Zásada navazuje na čl. 111 odst. 3 a čl. 121 odst. 3 ústavního zákona o čs. federaci, kde je tato podmínka stanovena pro zákony České národní rady a zákonná opatření jejího předsednictva a v souladu s dosavadním stavem ji stanoví i pro nařízení vlády ČSR a vyhlášky i výnosy ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy ČSR.
5. Ministerstva a jiné ústřední orgány státní správy České socialistické republiky mohou pro označování svých obecně závazných právních předpisů používat pouze názvy "vyhláška" nebo "výnos"; pro označování svých jiných opatření nemohou orgány České socialistické republiky a organizace jimi řízené tyto názvy používat.
Odůvodnění:
Tato zásada má zabezpečit, aby ústřední orgány státní správy ČSR používaly pro jimi vydávané obecně závazné právní předpisy pouze názvu vyhláška nebo výnos. Pro označování svých opatření, která nejsou obecně závaznými právními předpisy, nebudou napříště moci tyto názvy používat. Tím se má také zabezpečit, aby již ze samotného názvu opatření ústředního orgánu státní správy ČSR bylo zřejmé, zda jde o obecně závazný právní předpis.
Toto ustanovení, které označování "vyhláška" a "výnos" vyhrazuje jen pro obecně závazné právní normy ústředních orgánů státní správy ČSR, naplňuje také ustanovení čl. 94 Ústavy ČSSR a § 24a odst. 1 zákona o národních výborech, kde je stanoveno, že národní výbory mohou k plnění svých úkolů vydávat pro své obvody obecně závazná nařízení. Současně se tím zabraňuje, aby kdokoliv jiný, než ústřední orgán státní správy, mohl tyto názvy pro označování svých opatření používat.
6. Ve Sbírce zákonů se dále vyhlašují uveřejněním plného znění nebo uveřejněním oznámení o vydání:
a) opatření České národní rady, předsednictva České národní rady nebo vlády České socialistické republiky, jestliže o tom tyto orgány rozhodnou,
b) opatření ministerstev a jiných ústředních orgánů České socialistické republiky, stanoví-li tak zákon.
Odůvodnění:
Ponechává se možnost vyhlašovat ve Sbírce zákonů také jiná opatření orgánů České socialistické republiky. Pokud jde o opatření ministerstev a jiných ústředních orgánů ČSR, omezuje se možnost jejich uveřejňování pouze na případy, kdy to stanoví zákon. Tímto zpřísněním se sleduje, aby ve Sbírce zákonů nebyla zbytečně uveřejňována opatření, která nemají obecnou závaznost. Platnost opatření uvedených v této zásadě není na rozdíl od obecně závazných právních předpisů podmíněna jejich vyhlášením ve Sbírce zákonů.
7. Pokud není v obecně závazných právních předpisech uvedených v zásadách č. 2 a 3 stanoveno jinak, nabývají účinnosti patnáctým dnem po jejich vyhlášení. Stanovit počátek účinnosti dnem vyhlášení je možno pouze u těch obecně závazných právních předpisů, jejichž provedení nesnese odkladu.
Odůvodnění:
Zásada navazuje na zásadu č. 4, podle níž se tyto obecně závazné právní předpisy stávají platnými teprve vyhlášením ve Sbírce zákonů, a stanoví způsob určení dne, kdy platné právní předpisy nabývají účinnosti.
Je žádoucí stanovit den účinnosti obecně závazných právních předpisů na pozdější datum, než je den jejich vyhlášení. V legisvakanční lhůtě, tj. časovém intervalu mezi nabytím platnosti a nabytím účinnosti právního předpisu, lze spatřovat jednu ze záruk socialistické zákonnosti. Přiměřená legisvakanční lhůta je předpokladem k tomu, aby se s právním předpisem mohly seznámit orgány, organizace a občané, kteří se mají tímto předpisem řídit.
Legisvakanční lhůta by zpravidla neměla být kratší než 15 dnů. Proto se stejně jako dosud stanoví, že tato lhůta automaticky nastupuje v případech, kdy ve vydaném právním předpisu není uveden den počátku jeho účinnosti. Stanovení počátku účinnosti obecně závazného právního předpisu dnem jeho vyhlášení by mělo být pouze výjimečné.
8. Obecně závazné právní předpisy a jiná opatření orgánů České socialistické republiky se ve Sbírce zákonů vyhlašují v českém jazyce; jinak se jejich vyhlášení provede stejným způsobem jako u ostatních obecně závazných právních předpisů a jiných opatření vyhlašovaných ve Sbírce zákonů.
Odůvodnění:
Zásada vychází z dosavadní úpravy, která se osvědčila. V souladu s uplatňovaným způsobem vyhlašování výslovně stanoví, že obecně závazné právní předpisy a jiná opatření orgánů ČSR se ve Sbírce zákonů vyhlašují v českém jazyce.
Podle připravovaných zásad zákon Federálního shromáždění o Sbírce zákonů bude Sbírka zákonů napříště obsahovat dvě části. V prvé části budou vyhlašovány všechny obecně závazné právní předpisy a ve stanoveném rozsahu také mezinárodní smlouvy. Druhá část bude obsahovat opatření prezidenta ČSSR a jiná opatření federálních orgánů. Podle tohoto rozdělení budou ve Sbírce zákonů vyhlašovány v části prvé také obecně závazné právní předpisy orgánů ČSR a v druhé části jejich jiná opatření. Přitom obecně závazné právní předpisy, včetně předpisů, jejichž vydání se ve Sbírce zákonů pouze oznámí, budou opatřovány pořadovými čísly v jednotné číselné řadě, která se koncem každého kalendářního roku uzavře.
9. Místní národní výbory a okresní národní výbory zabezpečí, aby u nich byla každému přístupna Sbírka zákonů.
Odůvodnění:
Dosavadní právní úprava zakládá povinnost místních národních výborů zajistit, aby byl v jejich úřadovnách v úředních hodinách každému přístupný výtisk Sbírky zákonů. Je účelné zabezpečit přístupnost Sbírky zákonů i u okresních národních výborů, na něž se občané ve svých záležitostech často obracejí, a které jsou zpravidla lépe vybaveny právní dokumentací než místní národní výbory. Okresní národní výbory při plnění svých úkolů tuto službu občanům zpravidla již poskytují, takže rozšíření dosavadní povinnosti místních národních výborů i na okresní národní výbory nebude znamenat zvýšení administrativní náročnosti, ani nevyvolá požadavky na státní rozpočet nebo na pracovní síly.
Počítá se s tím, že národní výbor přitom umožní nahlédnout i do přehledu platných právních předpisů, který čas od času vydávají ministerstvo spravedlnosti ČSR a ministerstvo spravedlnosti SSR.
Povinnost příslušného ústředního orgánu státní správy i dalších orgánů, popř. organizací umožnit nahlédnutí do výnosu, jehož vydání je ve Sbírce zákonů pouze oznámeno, je upravena v zásadě č. 3.
10. Obecně závazné právní předpisy a jiná opatření v působnosti České socialistické republiky, jejichž vydání bylo ve Sbírce zákonů oznámeno do 31. prosince 1968, pozbývají platnosti.
Toto ustanovení se nevztahuje na obecně závazné právní předpisy a jiná opatření, které budou uvedeny v příloze tohoto zákona.
Odůvodnění:
Zásada je motivována snahou očistit právní řád od zastaralých a překonaných obecně závazných právních předpisů, jejichž vydání bylo oznámeno ve Sbírce zákonů do 31. prosince 1968. Jedná se o právní předpisy vydané ještě v době unitárního státu, pokud působnost v těchto věcech přešla podle čl. 144 ústavního zákona o čs. federaci na orgány ČSR. Ty z uvedených právních předpisů, které by měly zabezpečovat právní regulaci i nadále, budou, uvedeny v příloze zákona. Podle prověrky, kterou provedla ministerstva a jiné ústřední orgány ČSR na základě usnesení vlády ČSR č. 354/1985, přicházelo by v úvahu ponechat takto v platnosti asi 77 obecně závazných právních předpisů. Jejich ponechání v platnosti bude ještě také posouzeno Legislativní radou vlády ČSR a jejími orgány.
Současně s touto depurací je žádoucí očistit Sbírku zákonů také od jiných překonaných opatření, jejichž vydání bylo do 31. prosince 1968 ve Sbírce zákonů pouze oznámeno.
Prověrka obecně závazných právních předpisů, jejichž vydání bylo ve Sbírce zákonů oznámeno po 1. lednu 1969, je zabezpečena cit. usnesením vlády ČSR č. 354/1985. Tímto usnesením bylo uloženo pokračovat v přezkoumávání uvedených právních předpisů s cílem snižovat jejich četnost. Ústřední orgány budou vždy jednou za dva roky předkládat zprávy o výsledcích své prověrky s uvedením konkrétních údajů o zrušených předpisech za uplynulé období a s uvedením dalších záměrů v postupu prověrky.
11. Zruší se zákon České národní rady č. 3/1969 Sb., o vyhlašování zákonů České národní rady a jiných obecně závazných právních předpisů České socialistické republiky.
Tento zákon nabude účinnosti dnem
Odůvodnění:
S nabytím účinnosti tohoto zákona se počítá ke dni, kdy nabude účinnosti nový zákon Federálního shromáždění o Sbírce zákonů.
Politický a ekonomický rozbor
k návrhu zásad zákona České národní rady o vyhlašování obecně závazných právních předpisů
a jiných opatření orgánů České socialistické republiky ve Sbírce zákonů
I.
Důležitým nástrojem regulace společenských vztahů při prosazování politiky strany je socialistický právní řád, který musí přispívat k rozvíjení všech funkcí socialistického státu a k harmonickému rozvoji socialistické společnosti v současné etapě jejího vývoje. V rámci strategie urychlení rozvoje naší společnosti musí účinně přispívat zejména k urychlování vědeckotechnického pokroku, k uskutečňování strukturálních změn ve výrobě, ke zkvalitňování řízení a plánování, k intenzivnějšímu zapojování pracujících do procesů řízení a k dalšímu efektivnímu rozvíjení socialistického společenství, zejména pak v oblasti socialistické ekonomické integrace.
Rostoucí úkoly spojené s budováním rozvinuté socialistické společnosti vyžadují, aby se i československý právní řád neustále zdokonaloval. XVII. sjezd KSČ proto stanovil požadavek zkvalitňovat zákonodárnou činnost a dbát, aby náš právní řád účinně chránil socialistické zřízení, společenské vlastnictví a plně zabezpečoval právní jistoty občanů. Přitom kriticky poukázal na nezbytnost omezování počtu směrnic a předpisů, z nichž mnohé nepomáhají ani výrobě, ani společnosti, ale naopak věci i život zbytečně komplikují a tím také zbytečně ztěžují práci státního i hospodářského aparátu.
Přesto, že tato kritika směřuje především proti inflaci řídících aktů v hospodářské sféře, které nemají obecnou právní závaznost, je třeba tento úkol realizovat i v oblasti obecně závazných právních předpisů, zejména však těch, které jsou ústředními orgány ve Sbírce zákonů jen registrovány.
II.
Působení socialistického právního řádu v Československé socialistické republice i možnosti jeho dalšího zdokonalování jsou výrazně ovlivněny skladbou právních předpisů a jejich celkovým počtem.
Náš právní řád tvoří kolem 1700 předpisů z období před federativním uspořádáním státu. V tomto počtu jsou zahrnuty jak předpisy, které po federativním uspořádání státu patří do působnosti federace, tak předpisy regulující oblasti, které patří do působnosti republik. Z celkového počtu předpisů jich asi 700 bylo ve Sbírce zákonů pouze registrováno, a jejich plný text byl uveřejněn v jiných publikačních prostředcích.
Od vzniku České socialistické republiky do 31. prosince 1985 bylo vydáno orgány ČSR celkem 2093 obecně závazných právních předpisů. Z toho bylo vyhlášeno 106 zákonů České národní rady a zákonných opatření předsednictva České národní rady, 48 nařízení vlády České socialistické republiky, 285 vyhlášek ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy ČSR a bylo oznámeno vydání (registrováno) 1654 jiných obecně závazných právních předpisů. Obdobná skladba právních předpisů je i ve federální normotvorbě a ve Slovenské socialistické republice.
Z uvedeného přehledu vyplývá, že převažující podíl na celkové skladbě právního řádu mají resortní právní předpisy. V České socialistické republice v uplynulé pětiletce činil jejich podíl 91 %. Přesto, že ve srovnání s předchozí pětiletkou došlo ke snížení přibližně o 6 %, je tento stav neuspokojivý, neboť vysoký počet resortních právních předpisů a stále složitější právní regulace vede k nepřehlednosti právního řádu a tím ke snižování jeho účinnosti. Tuto nepřehlednost značně zvyšuje i skutečnost, že resorty při vydávání právních předpisů dávají jednoznačně přednost formě jejich registrace ve Sbírce zákonů.
V posunu právního řádu do oblasti předpisů, jejichž vydání se ve Sbírce zákonů pouze oznamuje, lze spatřovat nejslabší místo normotvorby a publikace. K celkovému zlepšení zákonodárství má přispět i připravovaný nový zákon, upravující vyhlašování obecně závazných právních předpisů a jiných opatření orgánů České socialistické republiky ve Sbírce zákonů.
III.
Navrhované zásady zákona České národní rady vycházejí z připravovaných zásad zákona Federálního shromáždění o Sbírce zákonů a přebírají ta ustanovení dosavadního zákona ČNR č. 3/1969 Sb., která se uvědčila. Především se zachovává Sbírka zákonů jako jednotný publikační prostředek pro federální i republikové obecně závazné právní předpisy. Vyhlášení těchto předpisů ve Sbírce zákonů bude i nadále podmínkou jejich platnosti. Ve Sbírce zákonů však nebudou vyhlašována obecně závazná nařízení národních výborů, jejichž způsob vyhlašování a podmínky jejich platnosti jsou upraveny v § 24a zákona o národních výborech.
Zpřísňují se podmínky vyhlašování resortních obecně závazných právních předpisů formou uveřejnění oznámení o jejich vydání. Této formy nebude možno použít pro úpravu práv a povinností občanů, nebude možno takovýmto předpisem měnit nebo zrušovat obecně závazné právní předpisy, které byly ve Sbírce zákonů vyhlášeny uveřejněním jejich plného textu, zvýší se dostupnost těchto předpisů zavedením povinnosti ústředního orgánu zaslat na požádání tento předpis za úhradu každému, kdo o něj požádá, a zabezpečit, aby předpis byl v plném znění uveřejněn podle zásady č. 3 písm. f) dříve, než bude oznámeno jeho vydání ve Sbírce zákonů. Pro tyto předpisy se zavádí jednotný název "výnos".
Názvu "výnos" nebo "vyhláška" nesmí být používáno pro označování jiných opatření ústředních orgánů státní správy ČSR než obecně závazných právních předpisů, takže již podle těchto názvů bude možno určit, zda se jedná o obecně závazný právní předpis nebo jiné opatření.
Nově se upravují i podmínky pro uveřejňování jiných opatření než jsou obecně závazné právní předpisy, zejména přísnějším určením případů, kdy se taková opatření mohou ve Sbírce zákonů uveřejnit.
Důležitou součástí předkládaných zásad jsou opatření směřující k očištění právního řádu od registrovaných předpisů, které jsou fakticky i právně překonány dalším vývojem. Budou zrušeny všechny právní předpisy, které byly ve Sbírce zákonů registrovány před 1. lednem 1969. Tím se z právního řádu odstraní skupina právních předpisů, které v převážné většině zatěžují právní řád bez viditelného efektivního působení na regulaci společenských vztahů a jsou často již nedostupné. Ty předpisy, které bude resort i nadále potřebovat k zabezpečení výkonu svých funkcí, budou po jejich posouzení v legislativních orgánech vlády ČSR ponechány v platnosti a uvedeny v příloze tohoto zákona.
Vydání zákona České národní rady se opírá o čl. 111 odst. 3 ústavního zákona o čs. federaci, který předpokládá samostatnou zákonnou úpravu způsobu vyhlašování zákonů národních rad.
Věcně shodný návrh se současně předkládá v působnosti Slovenské socialistické republiky.
Provádění zákona si nevyžádá zvýšení výdajů ze státního rozpočtu České socialistické republiky ani z rozpočtů národních výborů a nebude spojeno s novými požadavky na plán práce.
V Praze dne 12. května 1987
Ladislav Adamec v. r.
předseda vlády
České socialistické republiky