Česká národní rada 1986 – 1990

Důvodová zpráva

k návrhu zákona České národní rady o přestupcích

Obecná část:

I.

Rozvoj současné společnosti je nerozlučně spjat s prohlubováním a posilováním demokracie. Prohlubování demokracie však vyžaduje nejen rozšiřování práv občanů a zajištění podmínek jejich uplatňování, ale též uvědomělé plnění občanských povinností.

Většina občanů respektuje právní předpisy a dodržuje i pravidla občanského soužití.Vyskytují se však jednotlivci, kteří tyto předpisy a normy nedodržují, ztěžují výkon státní správy, narušují veřejný pořádek a zásady občanského soužití anebo poškozují majetek. V těchto případech se jedná často o protiprávní jednání, která nedosahují závažnosti skutků zakládajících soudní postih a jsou postihována jako přestupky. Jde o jev, který narušuje pozitivní proces vývoje společnosti, a proto jej nelze podceňovat a je nutno naopak vyvíjet trvalé úsilí o jeho potírání.

Vzhledem k tomu je třeba orgány státní správy, které jsou pověřeny projednáváním přestupků, vybavit odpovídajícími zákonnými prostředky v zájmu efektivnějšího postihu správních deliktů. Týká se to v prvé řadě národních výborů, které projednávají nejvíce přestupků. Z ostatních státních orgánů projednávají v současné době přestupky pouze orgány Sboru národní bezpečnosti na úseku porušování pravidel silničního provozu, finanční správy ve věcech daní, poplatků a dotací a orgány celní správy, pokud jde o porušování celních předpisů a o nedovolený vývoz a dovoz deviz.

II.

Stíhání přestupků je od 1. července 1961 až dosud upraveno zákonem č. 60/1961 Sb., o úkolech národních výborů při zajišťování socialistického pořádku. Koncepční zaměření a principy, na nichž je zákon č. 60/1961 Sb. založen, zejména jeho základní instituty a sankční prostředky, se staly již dříve předmětem kritických připomínek.

Zákon, v němž se projevují některé charakteristické rysy tehdejších představ o povaze a stupni vyspělosti společenských vztahů, byl v průběhu doby pozměněn více zákony. Přechodně v době od 1. 8. 1965 do 31. 12. 1969 byl zákon č. 60/1961 Sb. modifikován zákonem č. 58/1965 Sb., kterým se upravuje postih provinění a přestupků osob opětovně se dopouštějících výtržností, násilností a příživnictví. Další změny a doplňky byly provedeny zákonem č. 71/1967 Sb., o správním řízení, který i pro projednávání přestupků zavedl rozhodování o odvolání po vertikální linii, zákonem č. 126/1968 Sb., o některých přechodných opatřeních k upevnění veřejného pořádku, zákonem č. 150/1969 Sb., o přečinech, kterým byla zrušena ustanovení upravující projednávání a postih provinění národními výbory, zákonem ČNR č. 33/1970 Sb., o finančních správách (byla založena působnost finančních správ k projednávání přestupků ve věcech daní a dotací), zákonem ČNR č. 86/1972 Sb., o plemenitbě hospodářských zvířat, celním zákonem č. 44/1974 Sb., zákonem č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), zákonem č. 68/1979 Sb., o silniční dopravě a vnitrostátním zasilatelství, zákonem ČNR č. 127/1981 Sb., o vnitřním obchodě, zákonem ČNR č. 133/1985 Sb., o požární ochraně, zákonem ČNR č. 65/1986 Sb., kterým se doplňuje zákon č. 40/1956 Sb., o státní ochraně přírody, zákonem ČNR č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči, zákonem č. 87/1987 Sb., o veterinární péči, zákonem č. 132/1989 Sb., o ochraně práv k novým odrůdám rostlin a plemenům zvířat, a devizovým zákonem č. 162/1989 Sb. Změny a doplňky provedené uvedenými zákony se týkají zejména zavedení účinnějších opatření za přestupky, popřípadě formulace skutkových podstat přestupků.

V souvislosti s úpravou nejvyšších dovolených rychlostí jízdy v silniční dopravě byly zákonem ČNR č. 153/1979 Sb. zvýšeny horní hranice pokut ukládaných za přestupky spáchané v silničním provozu překročením přípustných rychlostí.

Zkušenosti z více jak dvacetipětileté praxe národních výborů a ostatních orgánů uplatňujících zákon č. 60/1961 Sb. ukazují, že platná právní úprava projednávání a postihu přestupků vykazuje zejména tyto nedostatky:

- celková koncepce zákona byla ovlivněna tehdejšími názory o postupném snižování konfliktnosti ve společnosti, což se projevilo přílišným zdůrazněním výchovné funkce zákona, zejména účinnosti generální prevence v oblasti ochrany veřejného pořádku, a přeceněním společenského působení v oblasti drobné protispolečenské činnosti. Předpokládalo se, že k řešení drobné protispolečenské činnosti postačí výchovná opatření společenského charakteru a že ukládání sankcí, pokud přijde v úvahu, bude mít omezený rozsah;

- nebyla dostatečně zhodnocena společenská funkce práva, jak ve směru hmotně právním, tak i ve směru procesním. V důsledku toho je právní úprava rámcová a všeobecná a neřeší řadu důležitých otázek hmotného přestupkového práva, ani některé otázky procesně právní se zřetelem na specifickou problematiku projednávání přestupků;

- opatření, která je možno ukládat za přestupky podle zákona, jsou v současné době již málo účinným prostředkem k postihu zejména závažnějších přestupků. Nízká horní hranice pokut (500.Kčs, v blokovém řízení 100 Kčs) neodpovídá vždy povaze přestupků a stupni jejich škodlivosti pro společnost a ani současným cenovým a mzdovým relacím. To vedlo právě k tomu, že některé pozdější zákony stanovily za určité přestupky vyšší horní hranici pokut, zpravidla do 5.000 Kčs (podle stavebního zákona výjimečně až do 20.000 Kčs), což narušilo jednotnost právní úpravy.

Uvedené nedostatky vedly ke zpracování několika návrhů na novelizaci zákona č. 60/1961 Sb. v zájmu toho, aby právní úprava projednávání přestupků byla účinnější a odpovídala současným potřebám praxe a dalšímu vývoji. Již v roce 1973 byl návrh zákona ČNR na dílčí změnu právních předpisů upravujících postih přestupků předložen k projednání České národní radě. Jednalo se především o novou úpravu sankcí za přestupky, záležející v možnosti zvyšovat horní hranici pokut až na 5.000 Kčs a v zavedení trestu zákazu činnosti. Na doporučení federálních orgánů bylo nakonec přijetí návrhu odloženo v zájmu věcné a časové koordinace s jinými právními předpisy.

Později bylo rozhodnuto přistoupit k celkové úpravě přestupkového práva. V průběhu projednávání návrhu nové právní úpravy se však prokázala nutnost koordinovat jeho obsah s připravovanými zásadními legislativními úpravami, pokud jde o protiprávní jednání zakládající soudní postih. Při tomto podrobném zkoumání v rámci politicko právních analýz trestního práva hmotného i na základě již dříve provedeného dvojího širokého připomínkového řízení s ústředními orgány federace i republik a národními výbory se projevila jednoznačně potřeba přijetí nové komplexní právní úpravy přestupkového práva.

Její nezbytnost se prokázala i v souvislosti s návrhem na přehodnocení společenské nebezpečnosti některých protiprávních jednání postihovaných dosud jako trestné činy a přečiny a vyústila do požadavku na urychlené vypracování zákona o přestupcích.

III.

Navrhovaná právní úprava, která úzce navazuje na souběžně připravovanou novelu trestního práva hmotného, upravuje komplexně obecnou hmotněprávní a dále i procesní stránku projednávání přestupků. Pokud jde o zvláštní část hmotněprávní, týkající se úpravy skutkových podstat přestupků, zachovává připravovaná právní úprava v platnosti ustanovení o přestupcích obsažená ve zvláštních zákonech přijatých po roce 1961, a současně nevylučuje možnost, aby zvláštní zákony i v budoucnu upravovaly skutkové podstaty přestupků z jednotlivých odvětví státní správy, popřípadě zavedly speciální sankce.

Pokud jde o ústavněprávní problematiku spojenou s vydáním nového zákona o přestupcích, byl na základě expertizy pracovní skupiny, ustavené ze zástupců republikových ministerstev vnitra, Úřadu vlády ČR, Úřadu vlády SR a Úřadu předsednictva vlády ČSFR přijat závěr, že jako nejschůdnější se jeví vydání komplexní právní úpravy přestupků a jejich projednávání formou zákonů národních rad. Z interpretačního pravidla, zakotveného v čl. 9 ústavního zákona o československé federaci, je nutno dovodit, že zmíněná právní úprava náleží do výlučné působnosti České republiky a Slovenské republiky, když není výslovně svěřena do působnosti České a Slovenské Federativní Republiky.

Na podporu tohoto závěru je možno poukázat i na to, že při zajišťování veřejného pořádku mají nejširší působnost a rozhodující postavení národní výbory. Proto také podle navrhované úpravy budou nadále přestupky projednávat, až na výjimky stanovené v zákoně o přestupcích nebo v jiném zákoně, národní výbory, a to i přestupky, které spočívají v porušení povinnosti v oblastech působnosti federace. Úkoly národních výborů při zajišťování veřejného pořádku a projednávání přestupků svědčí plně pro právní úpravu přestupků formou zákonů národních rad, zvláště když postavení a působnost národních výborů mohou podle ústavy upravovat v mezích ústavních zákonů České a Slovenské Federativní Republiky pouze orgány národních rad.

Pochybnosti vyvstaly při posuzování dílčí otázky, zda lze zákony národních rad upravovat též postih ve správních oblastech, v nichž jinak normotvorná působnost přísluší federaci. Tomu, že takové řešení je možné, svědčí jako precedent případ novelizace zákona č. 60/1961 Sb., o úkolech národních výborů při zajišťování socialistického pořádku, provedené zákonem České národní rady č. 153/1979 Sb. a zákonem Slovenské národní rady č. 154/1979 Sb., kterými byl upraven postih přestupků porušování pravidel silničního provozu, i když právní úprava na úseku bezpečnosti a plynulosti provozu na pozemních komunikacích spadá do působnosti federace. Úprav přestupkového práva, týkajících se převážně vymezení některých skutkových podstat přestupků a za ně ukládaných sankcí, které jsou obsaženy ve federálních zákonech, například v celním zákoně č. 44/1974 Sb., v zákoně č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, či v devizovém zákoně č. 162/1989 Sb., se přitom připravovaný zákon o přestupcích nedotkne.

Navrhované ústavněprávní řešení nebrání tomu, aby v budoucnu byly přestupky, spočívající v porušování povinností upravovaných federací, převzaty do příslušných federálních zákonů. Možnost upravit z důvodů nezbytné praktické potřeby přestupky ze správní sféry federace zákonodárstvím národních rad se opírá o čl. 38 odst. 2 ústavního zákona o československé federaci.

Zákon řeší všechny základní otázky postihu přestupků:

- upravuje podrobně obecné hmotněprávní otázky postihu přestupků, včetně stanovení nových sankcí a podmínek pro jejich ukládání;

- provádí ve zvláštní části klasifikaci přestupků a vymezuje, za které přestupky lze uložit pokutu vyšší než 1.000 Kčs;

- upravuje řízení o přestupcích za širokého podpůrného použití správního řádu.

U obecné hmotněprávní části se vedle definice pojmu přestupku upravuje řada institutů potřebných pro náležité projednání přestupků. Řeší se rovněž místní, osobní a časová působnost zákona, jakož i podmínky, za kterých může správní orgán uložit náhradu škody způsobené přestupkem. Druhy sankcí se vymezují odlišně od dosavadní právní úpravy; konkrétně se zavádí napomenutí, pokuta, zákaz činnosti a propadnutí věci a stanoví se zásady pro ukládání sankcí při souběhu přestupků. Zachovává se možnost upuštění od potrestání.

Ve zvláštní části zákona se zavádí kategorizace přestupků na přestupky proti pořádku ve státní správě, přestupky proti veřejnému pořádku, přestupky proti občanskému soužití a přestupky proti majetku. Zákonnými znaky jsou zároveň vymezeny konkrétní skutkové podstaty těchto přestupků. Z přestupků proti pořádku na jednotlivých úsecích státní správy, pokud spočívají v porušení povinností zakotvených v obecně závazných právních předpisech, však jsou formulovány zásadně jen ty, za něž bude možno uložit pokutu vyšší než 1.000 Kčs nebo zákaz činnosti. Obdobně nejsou konkretizovány z přestupků proti veřejnému pořádku ty přestupky, které spočívají v porušení povinností stanovených v obecně závazných právních předpisech, za něž postačí uložit pokutu v maximální výši 1.000 Kčs.

Jako přestupky budou nově postihována některá méně závažná protispolečenská jednání, která dosud projednávají soudy jako trestné činy nebo přečiny.

Konkrétně z trestního zákona přecházejí do oblasti přestupkového práva jednak některá jednání, která byla dosud postihována jako opuštění republiky podle § 109 tr. zák., pokud nebudou nadále stíhána jako trestný čin, a vniknutí na území republiky podle § 110 tr. zák., některé případy nedovoleného požívání alkoholu nebo užívání jiných návykových látek, postihovaných dosud jako trestný čin opilství podle § 201 tr. zák. a ublížení na zdraví z nedbalosti podle § 223 odstavce 1.

Ze zákona č. 150/1969 Sb., o přečinech, který bude zrušen, se převádějí mezi přestupky protiprávní jednání zakládající dosud některé přečiny proti zájmům hospodářství podle § 2, přečin pytláctví podle § 4, přečin v oblasti styku s cizinou podle § 5 písm. d/ (porušení předpisů o cestovních dokladech) a přečin podle § 9.

Předpokládá se, že přestupky nezákonného překročení hranic.ČSFR a setrvávání v cizině bez povolení, jakož i porušení předpisů o cestovních dokladech budou projednávat orgány pasové služby a cizinecké agendy ve federální působnosti; jejich působnost v tom směru bude proto založena souběžně připravovaným zákonem Federálního shromáždění, který zároveň bude tyto přestupky definovat a stanoví sankce za ně.

Pokud jde o případy opilství, jejichž postih je přebírán ze soudní sféry, půjde většinou o opilství v dopravě; tyto přestupky budou projednávat orgány Sboru národní bezpečnosti v oboru působnosti ministerstev vnitra republik.

V části upravující řízení o přestupcích se především zakotvuje podpůrná platnost obecných předpisů o správním řízení. Podle správního řádu se bude postupovat vždy, pokud v zákoně o přestupcích nebo ve zvláštním zákoně nebude stanoveno jinak. Upravují se proto jednotlivé procesní instituty, které jsou specifické pro řízení o přestupcích a liší se od obecného řízení ve věcech správních. Kompetence k projednávání přestupků vychází z toho, že působnost ve věcech přestupků náleží zásadně národním výborům. Orgánům Sboru národní bezpečnosti se zachovává i jejich dosavadní působnost na úseku projednávání přestupků, jimiž se porušují předpisy o bezpečnosti a plynulosti silničního provozu. Nedotčena zůstane i dosavadní působnost dalších státních orgánů, konkrétně celnic a finančních správ, která je již v současné době založena ve zvláštních zákonech.

Místní národní výbory, městské národní výbory a obvodní národní výbory budou projednávat v prvním stupni přestupky, kterými byly porušeny povinnosti ve věcech patřících do jejich působnosti, jakož i přestupky proti veřejnému pořádku, proti občanskému soužití a proti majetku. Tyto národní výbory budou tedy i nadále projednávat největší počet přestupků.Ostatní přestupky budou projednávat v prvním stupni okresní národní výbory, pokud nebudou k jejich projednávání příslušné jiné orgány státní správy, než jsou národní výbory. Národní výbory mohou napříště zřídit k projednávání přestupků zvláštní orgány ve smyslu § 63b zákona o národních výborech.

Nově se zavádí povinnost přestupce nahradit státu náklady, které vzniknou z projednávání přestupků. Pokud jde o výkon rozhodnutí, zavádí se jako nový prostředek exekuce na movité věci.

IV.

Navrhovaný zákon o přestupcích sleduje zvýšení autority národních výborů při řešení protispolečenské delikvence i při uplatňování preventivního působení na občany. Zároveň jsou přesněji vymezeny základní pojmy, což přispěje k právní jistotě občanů a k prohloubení zákonnosti při projednávání přestupků.

Roční rozbory projednávání přestupků národními výbory svědčí o tom, že přes vynaložené úsilí v oblasti prevence je stále vysoký počet přestupků, jak vyplývá z tohoto přehledu o počtu projednaných přestupků národními výbory v ČR:

Nejvyšší podíl na přestupkovosti ve všech uvedených letech činily přestupky proti občanskému soužití, které v roce 1983 představovaly 67,2%, v roce 1984 66,4%, v roce 1985 67,2% v roce 1986 66,3 %, v roce 1987 64,6 % a v roce 1988 64,5% všech projednávaných přestupků. Rozhodující podíl na vysokém počtu přestupků tohoto druhu mají fyzická a slovní napadení (58,4% až 58,9% všech přestupků tohoto druhu).

V.

Navrhovaná legislativní úprava bude znamenat zvýšení pracovního zatížení národních výborů. Především bude třeba zvýšit kvalifikovanost pracovníků národních výborů, kteří budou projednávat, popřípadě zabezpečovat výkon přestupkové agendy. Zvýšená náročnost je dána zejména prohloubením procesních záruk při projednávání přestupků, zavedením některých nových sankcí a ochranných opatření za přestupky, převzetím postihu některých protiprávních jednání ze soudní sféry, očekávaným nárůstem počtu majetkových přestupků zvýšením horní hranice škody na polovinu nejnižší měsíční mzdy, tj. v současně době asi 600 Kčs, a v neposlední řadě zvýšením horní hranice pokut za některé závažnější přestupky a v důsledku toho i očekávaného nárůstu opravných prostředků proti rozhodnutím správních orgánů prvního stupně.

Je třeba zabezpečit kvalifikované projednávání a rozhodování přestupků. K tomu účelu bylo vyřizování přestupkových věcí zařazeno mezi činnosti, k jejichž zastávání je nezbytné získání zvláštní odborné způsobilosti na základě výnosu ministerstva vnitra a životního prostředí ČSR o zvláštní odborné způsobilosti pracovníků národních výborů pro výkon některých činností, vydaného s účinností od 1. srpna 1989.

Tomu musí odpovídat i zvýšení funkčních platů kvalifikovaných pracovníků v prvé řadě u okresních národních výborů, u městských národních výborů a u místních národních výborů ve střediskových obcích. Zabezpečení této vyšší kvalifikovanosti pracovníků těchto národních výborů si vyžádalo posílení mzdových fondů v České republice, vycházíme-li z průměrného zvýšení platu o 500 Kčs, ročně o 5,724.000 Kčs. Na základě usnesení vlády ČSR č. 250 ze 4. 10. 1989 byla tato částka již zahrnuta do státního rozpočtu České republiky a podle počátku účinnosti bude příslušná částka převedena do rozpočtu národních výborů.

Z této úhrnné částky, vychází-li se z počtu přestupků oznámených v r. 1988, připadne na

Realizace zákona o přestupcích bude znamenat i zvýšené nároky na činnost ministerstva vnitra ČR nejen v souvislosti s uvedením zákona do praxe, ale především při nezbytnosti zvýšit kontrolní činnost a poskytovat stálou metodickou pomoc při výkonu přestupkové agendy u národních výborů a při přezkoumávání zákonnosti správních rozhodnutí národních výborů o přestupcích.

V tom směru je třeba posílit ministerstvo vnitra ČR o tři pracovníky ve funkčním zařazení vedoucí odborný referent specialista, vedoucí odborný referent a odborný referent.

To si vyžádá roční nárůst mzdových prostředků 120.000 Kčs.

Navrhovaná právní úprava přinese též zvýšené pracovní nároky na činnost orgánů Sboru národní bezpečnosti, které budou rozhodovat o dopravních přestupcích, pokud nebudou vyřešeny blokově, včetně jednání, které bylo dosud postihováno jako trestný čin opilství podle § 201 tr. zák. Při takovém rozhodování bude zpravidla uvažována o trestu zákazu činnosti a o diferencovaném uložení pokuty až do několikanásobné výše oproti dosavadní její horní hranici, zejména za jednání postihovaná dosud podle § 201 tr. zák.

Proti současnému stavu bude odpovědnost rozhodujících orgánů podstatně vyšší a vyžádá si u nich vysokoškolskou kvalifikaci a nepochybně i větší administrativní náročnost.

K zajištění účinného potrestání přestupků v dopravě bude nutné na každém okrese a kraji navě zřídit jedno místo s požadovanou vysokoškolskou kvalifikací (celkem 85 + 8 míst) a na většině okresů jedno místo s úkoly převážně administrativního charakteru (celkem 50 míst). Původně se předpokládalo, že na tento úsek budou zařazeni příslušníci se zkušenostmi ve vyhledávání trestných činů a při objasňování přečinů, které budou převedeny do přestupků. Protože k takovému převodu dochází z hlediska působnosti ministerstva vnitra ČR jen u trestného činu podle § 201 tr. zák. a výjimečně u některých přečinů, přičemž se dosavadní objasňování těchto jednání nezjednodušuje, nepřichází takový postup (i s ohledem na další nárůst úkolů VB zejména v pořádkové a vnější službě) v úvahu.

Za těchto okolností bude možné racionalizací činností dopravní služby posílit pouze kraje o 8 míst. Systemizovaný stav příslušníků bude proto nutné zvýšit o 135, což představuje zvýšení finančních nákladů cca o 8 miliónů Kčs ročně. Tyto náklady budou pokryty podstatně vyššími výnosy z pokut ukládaných za přestupky vytvořené k postihu jednání převzatých ze soudní sféry.

Zvláštní část:

K § 1:

Nejširší působnost a rozhodující postavení při plnění úkolů státní správy, ochraně veřejného pořádku a dodržování zásad občanského soužití mají národní výbory jako orgány státní moci a správy ve svých územních obvodech. Působnost ostatních orgánů státní správy je omezena rámcem určitého odvětví nebo úseku státní správy. Tyto orgány mohou projednávat přestupky jen, jsou-li k tomu výslovně zmocněny tímto zákonem nebo zvláštními zákony.

K § 2:

Pojem přestupku je vymezen jeho formálními a materiálními znaky. Ty musí být naplněny současně. Z toho vyplývá, že jednání, které má sice formální znaky přestupku, ale není jím porušen nebo ohrožen zájem společnosti, není přestupkem, a proto nemá společnost důvodu je postihovat.

Přestupkem je jednání, které je za přestupek výslovně zákonem označeno. Skutkové podstaty přestupků jsou uvedeny, popř. vyplývají ze zvláštní části tohoto zákona nebo jsou formulovány v jiných zákonech. Respektuje se tím zároveň i stav, který se již vytvořil vydáním zákona ČNR č. 86/1972 Sb., o plemenitě hospodářských zvířat, celního zákona č. 44/1974 Sb., zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, zákona č. 68/1979 Sb., o silniční dopravě a vnitrostátním zasilatelství, zákona ČNR č. 127/1981 Sb., o vnitřním obchodě, zákona ČNR č. 133/1985 Sb., o požární ochraně, zákona ČNR č. 65/1986 Sb., kterým byl novelizován zákon č. 40/1956 Sb., o státní ochraně přírody, zákona ČNR č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči, zákona č. 87/1987 Sb., o veterinární péči, zákona č. 132/1989 Sb., o ochraně práv k novým odrůdám rostlin a plemenům zvířat, a devizového zákona č. 162/1989 Sb.

Zároveň se nevylučuje, aby v souvislosti s úpravou právních povinností na příslušném úseku státní správy i budoucně zvláštní zákony stanovily, jaká jednání jsou přestupky.

Zájem společnosti, proti němuž přestupek směřuje, může být porušen i trestným činem nebo jiným správním deliktem.

Zákon proto řeší vztah k těmto deliktům tím, že vylučuje možnost dvojího potrestání za jeden a týž čin. Definice již nepočítá s přečiny vzhledem k tomu, že zákon o přečinech je navržen ke zrušení.

Podle platné úpravy orgány státní správy projednávají nejen přestupky, ale i jiné správní delikty spočívající v zaviněném porušení povinností ve státní správě. Postih těchto jednání je upraven zvláštními zákony (např. zákon č. 35/1967 Sb., o opatřeních proti znečišťování ovzduší, zákon č. 174/1968 Sb., o státním odborném dozoru nad bezpečností práce, zákon č. 21/1971 Sb., o jednotné soustavě sociálně ekonomických informací, zákon č. 103/1971 Sb., o lidové kontrole, zákon ČNR č. 37/1973 Sb., o veřejných sbírkách a loteriích a jiných podobných hrách, zákon č. 138/1973 Sb., o vodách, zákon ČNR č. 97/1974 Sb., o archivnictví, zákon ČNR č. 36/1975 Sb., o pokutách za porušování právních předpisů o vytváření a ochraně zdravých životních podmínek, zákon ČNR č. 63/1986 Sb., o České zemědělské a potravinářské inspekci, zákon ČNR č. 64/1986 Sb., o České obchodní inspekci, zákon ČNR č. 61/1988 Sb., o hornické činnosti, výbušninách a o státní báňské správě, a zákon ČNR č. 37/1989 Sb., o ochraně před alkoholismem a jinými toxikomaniemi). Právní režim postihu těchto jednání je odlišný od právní úpravy projednávání přestupků.

Stanoví se podmínky, za nichž jednání není přestupkem, odvrací-li se útok nebo jiné nebezpečí hrozící zájmu chráněnému zákonem.

K § 3 a 4:

Zavinění je jedním ze základních znaků odpovědnosti za přestupek. Na rozdíl od trestního práva postačí k odpovědnosti za přestupek zavinění z nedbalosti, jestliže není výslovně stanoveno, že k odpovědnosti je třeba úmyslného zavinění.

Pojem nedbalost je založen ve složce vědomí a má dvě formy, a to nedbalost vědomou a nevědomou. Obdobně se u úmyslného zavinění rozlišují dvě formy, a to úmysl přímý a úmysl nepřímý.

K § 5:

Odpovědnost podle věku se upravuje shodně s dosavadní právní úpravou. Výslovně se však nově vylučuje odpovědnost za přestupek pro duševní chorobu. Nepříčetnost jako právní otázku posuzuje správní orgán na základě zjištěných skutečností, mimo jiné i na základě vyžádaných lékařských vyjádření, jen výjimečně se počítá se znaleckým posudkem. Alkohol a jiné návykové látky definuje zákon ČNR č. 37/1989 Sb., o ochraně před alkoholismem a jinými toxikomaniemi, v ustanovení § 1 odst. 3.

K § 6:

Za porušení povinnosti, jež je přestupkem, odpovídá pracovník, v jehož pracovní náplni je dbát o splnění povinnosti uložené právnické osobě. Nejde proto vždy o odpovědnost vedoucího organizace popřípadě podnikatele.

Zákon o přestupcích důsledně vychází z principu osobní odpovědnosti, neboť právnická osoba nemůže být pachatelem přestupku.

Tím není dotčena odpovědnost organizace podle zvláštních předpisů, které upravují ukládání sankcí přímo organizacím (např. celní zákon č. 44/1974 Sb., stavební zákon č. 50/ 1976 Sb.).

K § 7 až 9:

Upravuje se místní a časová působnost zákona, kterou dosavadní úprava postrádá.

Odpovědnost za přestupky spáchané na území ČR se zavádí bez ohledu na to, zda pachatelem je československý státní občan, jiný státní občan nebo bezdomovec.

Nelze však projednat jako přestupek jednání osob požívajících výsady a imunity.

Ochrana zájmů státu vyžaduje, aby bylo možno postihnout československého státního občana, popř. cizince za některé přestupky proti občanskému soužití, za přestupek proti majetku, jakož i za přestupek spáchaný porušením právní povinnosti, kterou má podle československého právního řádu mimo území ČSFR.

K § 10:

Ustanovení řeší způsob projednávání přestupků, jichž se dopustí vojáci v činné službě, příslušníci Sboru národní bezpečnosti a sborů nápravné výchovy, soudci z povolání, prokurátoři a vyšetřovatelé prokuratury, jakož i osoby, které jsou ve výkonu trestu.

Pro tyto kategorie osob je zaváděn zvláštní režim pro projednání jednání majících znaky přestupku. Oproti současné právní úpravě se tento zvláštní režim bude týkat i soudců z povolání.

Realizace si vyžádá novelizaci zákona č. 76/1959 Sb., o některých služebních poměrech vojáků (úplné znění č. 122/ 1978 Sb.), zákona č. 100/1970 Sb., o služebním poměru příslušníků SNB, zákona č. 142/1961 Sb., o kárné odpovědnosti soudců z povolání, zákona č. 60/1965 Sb., o prokuratuře, ve znění pozdějších předpisů, zákona o výkonu trestu odnětí svobody č. 59/1965 Sb. (úplné znění č. 84/1969 Sb.) a rozkazu ministra spravedlnosti ČSR, kterým se vydává úplné znění Řádu výkonu trestu odnětí svobody v nápravně výchovných ústavech, ve znění změn a doplňků (reg. částka 32/1973 Sb.). Jinak by za přestupky proti pořádku ve státní správě nemohly být ukládány jako kázeňské tresty zákaz činnosti a propadnutí věci (zejména zákaz činnosti za přestupky v dopravě).

K § 11:

Na rozdíl od současné právní úpravy se sankce za přestupek namísto "opatření" výslovně označují jako sankce. Tím se vyjadřuje jejich skutečná podstata. Vůči použití termínu "trest" byly vzneseny zásadní námitky jak justičními orgány, tak ze strany některých teoretických pracovišť s poukazem na to, že tento termín má být používán jen v souvislosti se soudně projednávanými delikty.

Potřeba posílit účinnost postihu zejména závažnějších přestupků vyžaduje, jak prokazují výsledky analýz, změnit druhy sankcí. Vpouští se od veřejné důtky proto, že pro občany je sankcí zpravidla nepřiměřeně tvrdou, která způsobuje postiženému a jeho rodině vážnou morální újmu a je sankcí neopravitelnou. Ani trestní právo takový trest nezná.

Naproti tomu se nově zavádí zákaz činnosti, který je velmi účinným sankčním prostředkem. Propadnutí věci se konstituuje jako sankce, která může být uložena samostatně nebo spolu s jinou sankcí.

Přestupky jsou jednání nestejné závažnosti. Je proto nutné diferencovat sankce za ně ukládané. 0 tom, zda k nápravě pachatele postačí samotné projednání přestupku, rozhoduje orgán státní správy provádějící řízení o přestupku podle svého uvážení.

K § 12:

Zájem na jednotnosti rozhodování o přestupku vyžaduje stanovit zásady pro ukládání sankcí, které dosavadní právní úprava postrádá. Týká se to jak výběru druhu sankce, tak u pokuty a zákazu činnosti jejich výměry.

Pamatuje se též na způsob ukládání sankce při souběhu přestupků.

K § 13 až 15:

V zájmu zvýšení účinnosti postihu se horní hranice pokuty oproti dosavadní částce 500 Kčs obecně zvyšuje na 1.000 Kčs.

U společensky škodlivějších přestupků se ve zvláštní části zákona stanoví horní hranice pokuty diferencovaně vyšší, a to buď do 3.000 Kčs nebo do 5.000 Kčs, u některých přestupků vytvořených převážně z dosavadních trestných činů, popřípadě přečinů až do 10.000 Kčs.

Nedotčena zůstávají ustanovení zvláštních zákonů o výši pokut za přestupky (např. u přestupků podle stavebního zákona až 20.000 Kčs).

V zájmu urychleného projednávání přestupků a snižování administrativní pracnosti u správních orgánů se rozšiřuje možnost řešit více přestupků v blokovém řízení. K tomu cíli se zvyšuje horní hranice blokové pokuty. K témuž cíli se nově zavádí institut příkazního řízení jako zkrácená forma projednání přestupků. Horní hranice pokuty, kterou lze uložit v příkazním řízení, je přiměřená povaze tohoto řízení.

Organizátorské činnosti národních výborů při zajišťování veřejného pořádku odpovídá, aby pokuty ukládané orgány národního výboru byly příjmem tohoto národního výboru. Ze zásady, že pokuty ukládané jinými orgány České republiky se odvádějí do rozpočtu této republiky, vyplývá, že pokuty ukládané federálními orgány se odvádějí do rozpočtu České a Slovenské Federativní Republiky. Vzhledem k tomu, že správa, výkon a kontrola těchto pokut náleží do výlučné působnosti České a Slovenské Federativní Republiky, nelze tuto úpravu pojmout do zákona o přestupcích.

Zákaz činnosti je závažným zásahem do právního postavení pachatele přestupku. Zákon proto přesně stanoví podmínky pro jeho ukládání. Zákaz činnosti lze uložit jen tehdy, stanoví-li tak zákon výlučně u konkrétního přestupku. Zákon o přestupcích stanoví u přestupků přicházejících v úvahu maximální délku zákazu činnosti do jednoho roku. Výjimkou z tohoto pravidla je přestupek na úseku ochrany před alkoholismem a jinými návykovými látkami podle § 30 odst. 1 písm. h/, za nějž lze uložit zákaz činnosti až na dva roky.

Pokud pachateli přestupku bylo již předem zamezeno vykonávat činnost, jež je předmětem vysloveného zákazu činnosti (např. zadržením řidičského průkazu), započte se doba, po kterou občan nemohl z tohoto důvodu vykonávat činnost, do doby zákazu činnosti za předpokladu, že šlo 0 opatření souvisící s jednáním, jež bylo postiženo jako přestupek.

V souvislosti se zavedením zákazu činnosti je nutno zakotvit též možnost upuštění od výkonu zbytku této sankce. Jinak by došlo k tomu, že úprava platná pro postih trestných činů a přečinů by byla pro pachatele příznivější, než úprava zákazu činnosti uloženého za přestupek.

K § 16 až 18:

Dochází k zpřesnění institutu ochranného opatření spočívajícího v zabrání věci, který již obsahuje dosavadní právní úprava. Pamatuje se výslovně na to, aby věc, která byla ke spáchání přestupku užita nebo k tomu určena nebo za přestupek získána, mohla být zabrána i po uplynutí jednoho roku od spáchání přestupku, kdy už pachatele nelze stíhat. V zájmu právní jistoty občanů se však současně stanoví, že o zabrání věci lze rozhodnout nejpozději do dvou let od spáchání skutku.

Cílem nově zaváděného druhu ochranného opatření uvedeného v § 16 písm. a/ je omezit možnosti pachatele dopouštět se opětovně některých přestupků. Stanoví se proto podmínky, za nichž lze toto opatření uložit. V rozhodnutí o přestupku budou konkretizována místa a místnosti, které pachatel přestupku nesmí navštěvovat. Kontrolu dodržování uloženého omezujícího opatření řeší ustanovení § 93.

K § 19:

Shodně s trestním zákonem se zakotvuje zvláštní péče, kterou společnost věnuje mládeži. Tomu odpovídajícím způsobem se řeší ukládání sankcí mladistvým.

K § 20:

Jestliže uplynula od spáchání přestupku delší doba, snižuje se význam jeho stíhání, které tak přestává plnit svou společenskou funkci. Po uplynutí jednoho roku od spáchání přestupku nelze protiprávní jednání projednat jako přestupek. Srovnávací studií bylo zjištěno, že v jiných zemích je lhůta k projednání přestupku ještě kratší.

Jestliže řízení o přestupku bylo zahájeno, avšak lhůta stanovená k projednání přestupku již uplynula, nelze v řízení o přestupku pokračovat. Bylo-li o přestupku pravomocně rozhodnuto v této lhůtě, ale pravomocné rozhodnutí bylo zrušeno v obnově řízení, v mimoodvolacím řízení nebo na základě protestu prokurátora, nemůže být po uplynutí stanovené lhůty od spáchání protiprávního jednání vydáno nové rozhodnutí, že se pachatel dopustil přestupku. Řeší se rovněž důsledky vyhlášení amnestie za přestupky.

K části II:

Ve zvláštní části zákona jsou přestupky členěny podle druhů chráněných zájmů. Rozlišují se tyto kategorie přestupků:

- přestupky proti pořádku ve státní správě,

- přestupky proti veřejnému pořádku,

- přestupky proti občanskému soužití,

- přestupky proti majetku.

Úprava se nedotýká ustanovení o skutkových podstatách přestupků, obsažených ve zvláštních zákonech.

Pokud jde o přestupky proti pořádku ve státní správě, jsou v samostatném ustanovení (§ 21) uvedeny přestupky vyskytující se na více úsecích státní správy. V ustanoveních § 22 až 45 jsou pak zvláště formulovány přestupky na jednotlivých úsecích státní správy. Je přitom pamatováno i na postih za porušení povinností v jednotlivých složkách životního prostředí.Nejsou však konkretizovány všechny v úvahu přicházející skutkové podstaty přestupků. Tyto přestupky totiž v převažující míře vznikají porušením konkrétních povinností zakotvených ve zvláštních předpisech vydávaných pro jednotlivá správní odvětví a úprava takových povinností podléhá poměrně rychlým změnám. Proto jsou v zákoně výslovně formulovány na jednotlivých správních úsecích jen skutkové podstaty přestupků, k nimž dojde protiprávním jednáním, které není porušením právní povinnosti založené ve zvláštním právním předpisu, a vedle toho jen ty přestupky, k nimž dojde porušením tak závažné povinnosti, že je na místě umožnit uložení pokuty vyšší než 1.000 Kčs (viz interpretační pravidlo obsažené v § 13 odst. 1).

Na postih ostatních přestupků proti pořádku ve státní správě pamatuje zákon v ustanovení § 46 (tzv. generální klauzule). V zájmu přehlednosti a srozumitelnosti se v tomto ustanovení uvedením sankce zvýrazňuje, že za tyto přestupky lze uložit pokutu v maximální výměře 1.000 Kčs.

Obdobně je uváděna výslovně maximálně přípustná výše pokuty u všech ostatních skutkových podstat přestupků zařazených do zvláštní části zákona (viz důvodová zpráva k § 13).