Česká národní rada 1990 – 1992

Tento list připojte laskavě ke "Zprávě vlády o finančním hospodaření České republiky za první až třetí čtvrtletí a návrh na řešení vybraných Problémů ve státním rozpočtu České republiky v závěru roku 1991" předložené ministerstvem financí ČR pod čj. 111/51 207/1991.

Ministerstvo financí ČR

Čj.: 111/51 207/1991

Obsah:

Návrh na řešení vybraných

problémů ve státním rozpočtu

ČR v závěru roku 1991

I. Úvod

Zákonem České národní rady č. 313 z července t. r. byla Provedena úprava státního rozpočtu České republiky na rok 1991, která spočívala ve změně rozpočtového určení daně ze mzdy, odvodu z objemu mezd a zemědělské daně z objemu mezd a odměn. Podíly na těchto daních byly převedeny z místních rozpočtů do státního rozpočtu ČR a nahrazeny neúčelovou dotací.

Mimoto byly provedeny věcné úpravy státního rozpočtu, schválené usnesením vlády ČR ze dne 14. června 1991 č. 200.

Úpravy se týkaly příjmové i výdajové stránky státního rozpočtu a jejich úhrnný rozsah znamenal zvýšení objemu rozpočtu o 14 mld Kčs.

Smyslem provedených úprav bylo reagovat v oblasti rozpočtového hospodaření na tendence v ekonomickém a sociálním rozvoji v Počátečních měsících roku a promítnout jejich vliv do příslušných oblastí státního rozpočtu. Rozpočtovými opatřeními byly řešeny především zvýšené dopady inflačního vývoje, a to Převážně v rozhodujících odvětvích společenských služeb a činností pro obyvatelstvo.

Při návrhu věcných úprav státního rozpočtu se vycházelo z toho, že v ekonomickém a sociálním rozvoji v dalších měsících roku a v kvantifikaci konkrétních dopadů transformace ekonomiky existují značná rizika a že nelze všechny vlivy jednoznačně a s potřebnou přesností postihnout.

Proto vláda dne 23. října 1991 znovu projednala výsledky rozpočtového hospodaření za tři čtvrtiny roku. Konstatovala, že rozpočtové hospodaření je v celku vyrovnané, přičemž vsak existuje řada nedořešených problémů. Vytipovala tyto hlavní problémy a předkládá České národní radě návrh na jejich rozpočtové zabezpečení.

II. Souhrnné výsledky rozpočtového hospodaření v období měsíce ledna až září 1991

1. Dopady ekonomické reformy, vliv rozhodujících faktorů vyplývajících z tržní podstaty transformace, jakož i základní tendence ve vývoji vnitřní a vnější ekonomiky se projevily v příjmech i výdajích státního rozpočtu.

Plnění státního rozpočtu je charakterizováno nerovnoměrným průběhem. To se odráží zejména ve vývoji salda státního rozpočtu.

Zatímco v 1. pololetí se výrazně projevovala tendence ke zvyšování přebytku státního rozpočtu (k 30. 6. kulminoval ve výši cca 5,5 mld Kčs), došlo v průběhu třetího čtvrtletí ke zhoršení rozpočtového hospodaření, které se odrazilo v převaze výdajů nad příjmy (k 31. srpnu ve výši 2,4 mld Kčs, k 30. září ve výši 0,16 mld Kčs).

Uvedený vývoj ovlivnila příjmová i výdajová stránka státního rozpočtu.

v mld Kčs

Státní příjmy v období do 30. června vykazovaly vzestupnou tendenci, ve třetím čtvrtletí se však začalo projevovat v jejich plnění zhoršování. Vývoj v září, který zlepšil výsledek rozpočtu o cca 2,2 mld Kčs, byl způsoben zejména časovým posunem při poskytování dotací místním rozpočtům.

Naopak výdaje se vyznačovaly obráceným vývojem, charakterizovaným zvýšeným tempem v průběhu třetího čtvrtletí.

2. Vývoj podílu rozpočtu České republiky na společných příjmech je k 30. září 1991 charakterizován těmito údaji:

v mld Kčs

a) Daň z obratu

Na rozdíl od rozpočtových předpokladů vykazuje dan z obratu podstatně nižší plnění proti alikvotě o 6,7 mld Kčs. Na tvorbu této daně spotřebního charakteru působil především pokles reálných příjmů obyvatelstva a tím i snížení poptávky po zboží dlouhodobé spotřeby. Provedené postupné snížení některých sazeb daně z obratu nepřineslo prozatím žádoucí oživení poptávky.

b) Odvody a daně ze zisku

Dynamika tvorby zisku byla v prvním pololetí výrazně ovlivněna jednorázovými a neopakovatelnými vlivy souvisejícími s počátkem transformace ekonomiky a s adaptací podnikatelských subjektů a obyvatelstva na změněné podmínky. V tomto směru lze zejména uvést liberalizaci cen, devalvaci čs. koruny, přecenění výrobních a obchodních zásob na novou cenovou úroveň. Odvody a daně ze zisku měly rozhodující podíl na vyšší tvorbě zdrojů v první polovině roku (nejvyššího měsíčního objemu bylo dosaženo v dubnu). Postupně na vývoj těchto příjmů však působily retardační faktory, zejména výrobní a odbytové potíže a s tím spojené zhoršení finanční situace podniků.

3. Vývoj v hlavních položkách vlastních příjmů státního rozpočtu České republiky je k 30. 9. 1991 následující:

v mld Kčs

a) Odvod z objemu mezd a daň ze mzdy

Základní příčinou neplnění těchto příjmů je pokles výkonnosti ekonomiky, který se projevil růstem nezaměstnanosti.

Nízká dynamika odvodu z objemu mezd a daně ze mzdy je navíc zásadně ovlivněna vznikem a rozvojem soukromého sektoru (výpadek příjmů vázaných na mzdy, přechod pracovníků do kategorie soukromých podnikatelů, podléhajících dani z příjmu obyvatelstva). Negativně a ekonomicky neracionálně působí i systém, spočívající v činnosti soukromých podnikatelů pro podniky na základě smluv uzavíraných mimo zaměstnanecký poměr.

b) Důchodová daň

Překročení výnosu této daně bylo ovlivněno v rozhodující míře vznikem nových podnikatelských subjektů, a to zejména společných podniků se zahraniční majetkovou účastí.

c) Zemědělská daň družstevních organizací

Proti alikvotě se projevuje nižší plnění o 3,8 mld Kčs, které bylo způsobeno zejména nižším inkasem daně z objemu mezd a odměn a neplněním daně z pozemků.

Příčiny nižšího výnosu daně z objemu mezd a odměn jsou obdobné jako u podniků, tj. pokles zaměstnanosti a snížení objemu mzdových prostředků.

4. Vývoj výdajů státního rozpočtu

Z průběhu čerpání výdajů za tři čtvrtiny roku vyplývá, že i přes zvýšené tlaky na rozpočtové prostředky se podařilo usměrňovat výdajovou stránku v žádoucích proporcích. V tomto směru svoji úlohu sehrálo rovněž uplatňování přiměřených regulačních opatření.

v mld Kčs

a) Dotace podnikům

Úspora dotací k 30. 9. se koncentruje do oblasti agrokomplexu. Nižší čerpání bylo ovlivněno zejména dosavadní neúplnou vyjasněností agrární politiky a s tím souvisejícím pomalejším procesem transformace zemědělských podniků. V případě fondu tržní regulace byly úspory ovlivněny postupným uvolňováním prostředků tohoto fondu ze státního rozpočtu.

b) Výdaje rozpočtových a příspěvkových organizací

Nejvyšší nárůst zaznamenaly výdaje na sociální zabezpečení (k 30. 9. plnění na 84,7%). Vyšší čerpání těchto výdajů bylo způsobeno zejména valorizací důchodů. Na překročení objemu výdajů se podílel rovněž zvýšený vývoj nemocnosti (5,5% proti obvyklým 4,5%) a dále vyšší čerpání rodičovského příspěvku.

Naopak menší nároky na rozpočtové zdroje se projevily ve výdajích na investice rozpočtových a příspěvkových organizací (k 30. 9. činí 54,4%), a to v důsledku časového nesouladu mezi věcným plněním a fakturací a dále rezervováním prostředků na akce, jejichž věcné plnění se přenáší do 2. pololetí.

Nižší čerpání se projevilo obdobně u ostatních neinvestičních výdajů, kde dosavadní tendence ovlivňovala zejména regulace rozpouštění rezerv obsažených v kapitole Všeobecná pokladní správa. Jde o přechodné úspory, kde zvýšené nároky na použití těchto rezerv lze očekávat v průběhu čtvrtého čtvrtletí.

c) Dotace místním rozpočtům

Dotace poskytnuté do rozpočtů okresních úřadů ve výši 50,44 mld Kčs byly proti alikvotní části ročního rozpočtu nižší o 2,18 mld Kčs.

Vzhledem k tomu, že postupně dochází ke zlepšení situace v místních rozpočtech (k 30. 9. vykazují místní rozpočty v úhrnu přebytek ve výši 6,7 mld Kčs, problémem však je nerovnoměrné rozdělení podle místa okresů), přistoupilo ministerstvo financí k časově regulovanému poskytování záloh dotací v závislosti na tvorbě vlastních příjmů místních rozpočtů.

III. Předpoklady vývoje rozpočtového hospodaření do konce roku 1991

1. Rozpočtové hospodaření ve zbývajících měsících roku bude odvislé od dalšího průběhu ekonomické reformy a jejích dopadů do finanční a rozpočtové oblasti. V tomto směru bude působit řada pozitivních a negativních vlivů s různou intenzitou.

Prognóza vývoje rozpočtového hospodaření předpokládá, že z pozitivních faktorů se projeví především:

- zpomalení tempa hospodářského poklesu,

- přínosy přijatých opatření k oživení ekonomiky (snížení úrokových sazeb, oddlužení části podnikové sféry apod.),

- oživení trhu v předvánočním období,

- přínosy zapojení zahraničních subjektů (zahraniční banky, podniky se zahraniční majetkovou účastí) do ekonomiky,

- rozšiřování působnosti nově vznikajících podnikatelských subjektů v důsledku privatizace.

Naproti tomu je nutno počítat s negativně působícími vlivy, jako jsou zejména:

- tradičně vyšší tlak na výdaje koncem roku,

- nezbytnost provedení některých opatření, která nebyla zatím řešena,

- tlak na valorizaci věcných a zejména mzdových výdajů v rozpočtové sféře v důsledku provedených úprav cen,

- důsledky pokračující hospodářské stagnace (nezaměstnanost, pokles finančních zdrojů podniků).

2. K 30. září 1991 je státní rozpočet v podstatě vyrovnaný. Přesto však po celkovém zhodnocení očekáváme, že bude velmi obtížné vyrovnanost rozpočtu do konce roku udržet. Možný schodek rozpočtu odhadujeme v rozmezí od 0 do 7 mld Kčs a bude vyplývat především z rizika neplnění příjmů. Zvýšená nejistota je spojena s prognózou vývoje daně z obratu. Z protichůdně působících vlivů (zvýšení poptávky po zboží před vánočními svátky a valorizace mezd na straně jedné a růst nezaměstnanosti na straně druhé) nelze vyloučit, že bude převažovat vliv nezaměstnanosti a s ním spojený pokles kupní síly obyvatelstva, který se promítne v propadu inkasa daně z obratu.

U ostatních odvodů a daní předpokládáme vývoj v zásadě na úrovni upraveného rozpočtu, resp. je možno počítat s tím, že dílčí propad u odvodu z objemu mezd a daně ze mzdy bude zhruba vyrovnán zvýšeným inkasem odvodů a daní ze zisku.

3. V oblasti výdajů schválila vláda ve své pravomoci některá rozpočtová opatření k zajištění naléhavých finančních potřeb ve výdajích rozpočtových organizací, která jsou kryta rezervami, resp. úsporami v jiných oblastech výdajů státního rozpočtu.

a) V návaznosti na usnesení České národní rady č. 187 ze dne 19. června 1991 ke zprávě ministra vnitra ČR o bezpečnostní situaci v České republice uvolnila vláda 0,4 mld Kčs na posílení výdajů na bezpečnost. Zvýšení prostředků bude kompenzováno úsporou výdajů v jiných položkách, zejména v kapitole Všeobecná pokladní správa (celkový předpoklad úspor v této kapitole v dílčích položkách činí v úhrnu 1,5 mld Kčs).

b) Usnesením vlády ze dne 23. 10. 1991 bylo schváleno zvýšení výdajů na zdravotnictví ve výši 1 mld Kčs. Zdrojem krytí byly dosud nečerpané prostředky účelové rezervy na léky a ostatní zdravotnický materiál.

c) Prognóza výdajů signalizuje, že budou překročeny sociální dávky, zejména důchodového a nemocenského pojištění a rodičovského příspěvku o 9,6 mld Kčs.

Předpokládá se, že uvedené zvýšení bude možno pokrýt v zásadě v rámci rezervy na valorizaci důchodů a nevyčerpaných prostředků rezervy na nezaměstnanost.

Významné posílení rozpočtových zdrojů by mělo přinést dořešení problematiky volných zdrojů Tranzitního plynovodu. Jedná se konkrétně o prostředky, které zůstávají k dispozici podniku po splnění odvodových povinností a přídělu fondům (3,8 mld Kčs). Tuto část tranzitního poplatku placeného Sovětským svazem za dodávky plynu do západních zemí navrhujeme rozdělit mezi republiky v Poměru 1:1, tj. 1,9 mld Kčs pro Českou republiku a 1,9 mld pro Slovenskou republiku. Uvedené prostředky by představovaly zvýšení státních příjmů nad rozpočtový záměr. Odvod prostředků z Tranzitního plynovodu do státního rozpočtu je však nutno legislativně dořešit.

4. Rozpočtové problémy, které vláda navrhuje bezprostředně řešit

Ve státním rozpočtu ČR zůstává nedořešena závažná problematika valorizace výdajů rozpočtových a příspěvkových organizací.

První etapa valorizace z června t.r. reagovala na inflační vývoj jen částečně.

Prognóza vývoje rozpočtového hospodaření do konce roku zejména v oblasti tvorby zdrojů však neumožňuje potvrdit původní předpoklad uskutečnění další etapy valorizace, která by transformační dopady ve sféře rozpočtových organizací dořešila v plné výši.

I když celková rozpočtová vyrovnanost za rok 1991 není spolehlivě zabezpečena, považuje vláda za nutné řešit některé naléhavé problémy, které by mohly ohrozit plnění základních úkolů na úseku společenské spotřeby většinou zaručených zákony.

Kromě posílení prostředků na věcné výdaje ve zdravotnictví, školství, sociálním zabezpečení a kultuře návrh předpokládá další částečnou valorizaci mezd v převážné většině rozpočtových a příspěvkových organizací.

a) Valorizace věcných výdajů

Zdravotnictví

Na vyrovnání cenového růstu v hlavních položkách věcných výdajů navrhuje vláda kromě již uvolněné 1 mld Kčs provést další posílení rozpočtu odvětví zdravotnictví o 1,35 mld Kčs.

Těmito opatřeními by měly být potřeby zdravotnictví řešeny v uspokojivé úrovni.

Školství

Vláda navrhuje zvýšit věcné výdaje pro odvětví školství o 1,15 mld Kčs.

Zvýšení výdajů by mělo být postačující k zabezpečení provozu škol a školských zařízení při uplatnění přiměřených úsporných opatření.

Sociální zabezpečení

Na zajištění provozu ústavů sociální péče, zejména k úhradě zvýšených výdajů v důsledku nárůstu cen energie, materiálu a služeb, se navrhuje posílit prostředky tohoto odvětví o 0,2 mld Kčs.

Kultura

Na věcnou valorizaci sociálního charakteru v odvětví kultury v zařízeních České katolické charity se navrhuje zvýšit objem prostředků na věcné výdaje o částku 17 mil. Kčs.

b) Valorizace mezd

V první etapě valorizace byly posíleny mzdové prostředky rozpočtových a příspěvkových organizacích v celoročním objemu v průměru o 9%. Současnou úpravou státního rozpočtu se navrhuje další valorizace ve výši cca 2,4%. Toto zvýšení alespoň z části pokrývá závazky z Generální dohody.

Vzhledem k tomu, že ve výrobní sféře podle předpokladu dosáhne mzdový nárůst zhruba 15%, je nezbytné zmírnit mzdové zaostávání v nevýrobních organizacích.

K posílení mzdových prostředků vláda proto navrhuje vyčlenit cca 889 mil. Kčs. Z této částky je určeno pro odvětví

Do této valorizace nejsou zahrnuti pracovníci ústředních orgánů státní správy, kde se předpokládá, že obdobnou valorizaci lze provést na vrub úspor z nenaplněných stavů pracovníků a z úspor ostatních neinvestičních výdajů.

Valorizace se dále netýká soudců, soudních čekatelů, notářů, prokurátorů, vyšetřovatelů prokuratury a právních čekatelů, pro které byla platová úprava schválena k 15. 10. 1991, respektive k 1. 11. 1991 a rozpočtově již zajištěna.

Valorizace se rovněž nevztahuje na příslušníky policie, u nichž byly dílčí úpravy služebních příjmů kryty z účelové rezervy státního rozpočtu České republiky, určené na nárůst početních stavů.

Zvýšení mzdových prostředků se týká zhruba 788 tis. pracovníků a v příslušných odvětvích představuje částku cca 1.100,- Kčs v průměru na 1 pracovníka.

Konkrétní způsob rozdělení a využití těchto prostředků určí příslušné resorty a okresní úřady, přičemž se předpokládá žádoucí diferenciace v souladu s pracovním hodnocením a celkovou výkonností jednotlivých pracovníků.

5. Další požadavky na státní rozpočet, které není možno řešit

V průběhu roku předložily resorty a okresní úřady další požadavky na státní rozpočet, které však v důsledku zvýšeného napětí mezi příjmy a výdaji státního rozpočtu není možno v letošním roce rozpočtově zabezpečit.

Jedná se zejména o

- úhradu ztrát podniků bytového hospodářství z dodávek tepla a teplé vody ve výši 1,0 mld Kčs. Tato ztráta vzniká tím, že nejsou podnikům uhrazovány tzv. ostatní náklady, které nejsou zahrnuty v ceně tepla,

- úhradu zvýšených nákladů městské hromadné dopravy v částce 0,7 mld Kčs ve velkých městských aglomeracích a zejména v Praze.

Tyto požadavky nelze řešit v důsledku nedostatku zdrojů ve státním rozpočtu. Rozpočty měst a obcí dosahují zatím v souhrnu přebytku hospodaření, který je nutno v maximální míře na tyto účely použít.

Další požadavky v závěru roku bude nezbytné odmítat. Je možno řešit pouze havarijní případy menšího rozsahu, které neohrozí výsledky rozpočtového hospodaření.

Závěr

1. Navržené úpravy rozpočtu České republiky na rok 1991 zachovávají jeho restriktivní charakter. Vzhledem k celkovému objemu státního rozpočtu ČR ve výši 241 mld Kčs, představuje zvýšení výdajů 1,5%.

2. Výsledek rozpočtového hospodaření za celý rok není možno zatím jednoznačně určit. Lze spíše očekávat, a to i přes příznivější vývoj v měsíci září, tendence ke schodkovosti.

3. I za situace, kdy nelze vyloučit určitou míru nejistoty v prognózách výsledků rozpočtového hospodaření ke konci roku, je nutno rozpočtově řešit naléhavé potřeby v hlavních odvětvích společenské spotřeby, jmenovitě ve zdravotnictví, školství, sociálním zabezpečení a kultuře. Zvýšené výdaje by měly zabezpečit chod rozhodujících odvětví společenské spotřeby do konce roku.

4. Celkovou strategii finalizace rozpočtového hospodaření za rok 1991 v zájmu zajištění jednotného postupu bude nezbytné koordinovat v rámci všech tří rozpočtů.

S ohledem na výsledky rozpočtu federace (k 30. 9. + 14 mld Kčs) bude nutno zvažovat účast federálního rozpočtu na krytí případných schodků rozpočtů republik (státní rozpočet Slovenské republiky vykazuje k 30. 9. schodek ve výši 1,15 mld Kčs).

5. Jako možnou alternativu navrhujeme v souladu se zákonem o rozpočtových pravidlech připravit v působnosti ministerstva financí a SBČS návrh na řešení případného schodku státního rozpočtu formou emise státních cenných papírů - státních pokladních směnek. Po zhodnocení výsledků rozpočtového hospodaření v návaznosti na přijaté závěry k uzavírání ročních rozpočtů v rámci ČSFR navrhne vláda konkrétní způsob řešení ve státním závěrečném účtu České republiky.

6. Navrhovaná opatření se mají uskutečnit za situace, kdy není spolehlivě zajištěna vyrovnanost státního rozpočtu České republiky. Proto vláda považuje za nezbytné požádat Českou národní radu o souhlas s navrženým postupem a v souvislosti s tím o příslušnou změnu zákona o státním rozpočtu České republiky na rok 1991.