Federální shromáždění ČSFR 1990 – 1992

FEDERÁLNÍ SHROMÁŽDĚNÍ ČESKÉ A SLOVENSKÉ FEDERATIVNÍ REPUBLIKY 1990

Praha 23. listopadu 1990

Č. j. 466/90-02

Vážený pane poslanče,

dne 29. října t. r. nám byla doručena Vaše interpelace (tisk 228), která se týká potřeby vyjasnění pojmů federace, konfederace a autentická federace. Vaše interpelace má svrchovaný význam jednak v souvislosti s připravovanou velkou novelizací ústavního zákona č. 143/1968 Sb., o československé federaci a dále s přípravou nové ústavy ČSFR a nových ústav České republiky a Slovenské republiky. Svou odpověď proto koncipujeme v takové šíři, aby byla i podkladem pro práci všech poslanců Federálního shromáždění při těchto zásadních úkolech, které před námi stojí.

Následující text vyjadřuje i stanovisko vlády ČSFR k celé problematice:

1. S ohledem na to, že k této problematice vystoupil premiér Čalfa 12. listopadu 1990 v televizi s obsáhlým projevem, v němž vyložil podrobně zásadní stanovisko federální vlády k povaze ČSFR, lze odkázat na tento projev jakožto na obecný výklad federální vlády.

Z tohoto projevu vyplývá, že federální vláda bude usilovat o to, aby ČSFR navenek, v mezinárodních stycích, byla jednotným státem, vnitřně (státoprávně) členěným na federativním základě do dvou národních republik. Federální orgány mají mít původní a svrchované kompetence, jež mohou v některých oblastech (včetně zahraniční) převést na republikové orgány (nikoli naopak). To značí, že republiky by mohly v omezené míře vystupovat i v mezinárodních stycích, ovšem po příslušné delegaci pravomoci od federálních orgánů. Jejich pravomoc by tudíž byla odvozena. Tím by náš stát měl i jisté prvky federace v mezinárodním smyslu.

2. Z diskusí i různých veřejných vystoupení u nás se však zdá, že se dost přesně nechápe obsah pojmů jednotného státu, federace a konfederace ve státovědě a v nauce mezinárodního práva a že se dokonce různý obsah těchto konceptů zaměňuje nebo směšuje. Zejména to platí o pojmu jednotný stát. Poněvadž na tyto problémy poukazuje i poslanec Jansta ve své interpelaci, osvětlíme níže základní mezinárodněprávní znaky (tj. suverenitu, mezinárodněprávní subjektivitu a zastoupení navenek) jednotného státu, federace vnitrostátní povahy, federace mezinárodní povahy a konfederace.

a) Jednotným státem z hlediska mezinárodního práva je stát, který je podle svého ústavního zřízení zastupován ve stycích s jinými státy jediným společným orgánem, jednajícím za celý stát. Je při tom lhostejné, zda uvnitř státu je výkon nejvyšší moci rozdělen mezi dvě nebo více soustav nejvyšších orgánů, z nichž jedna představuje stát jako celek (ústřední stát), druhá pak jeho části (dílčí státy, země, provincie).

Jednotný stát tvoří jediný subjekt mezinárodního práva. Jen on sám požívá mezinárodní způsobilosti k právům a k právním úkonům. Jednotlivé části jednotného státu nejsou subjekty mezinárodního práva a nepožívají v žádném směru mezinárodní způsobilosti k právům ani k právním úkonům.

Jednotný stát obstarává sám mezinárodní styky, sjednává mezinárodní smlouvy, účastní se mezinárodních konferencí a je členem mezinárodních vládních organizací. On jediný je povinen poctivě splnit mezinárodní závazky podle mezinárodního práva, jež uznal a přijal. On sám nese případnou mezinárodněprávní odpovědnost za škody způsobené jejich porušením.

Jednotnými státy vnitřně centralizovanými jsou např. Francie nebo Polsko. Československo bylo takovým státem od r. 1918 do r. 1968.

b) Federace vnitrostátní povahy jsou z hlediska státoprávního - nikoli však mezinárodněprávního - složené státy. Např. Spojené státy americké jsou takovým spolkovým státem od r. 1787. Jsou složeny z 50 dílčích států, které na základě federální ústavy vykonávají samostatně rozsáhlé funkce zákonodárné, správní a soudní. Navenek však zastupují Spojené státy výlučně ústřední orgány federace, a to prezident za účasti Kongresu.

Takovéto vnitrostátní federace, ať již dělené podle národního, teritoriálního, náboženského nebo jiného hlediska na dílčí státy, jsou podle mezinárodního práva jednotnými státy (nikoli složenými). Platí o nich vše, co bylo výše řečeno o jednotném státu.

Příklady takových vnitrostátních federací jsou SRN, Rakouská spolková republika, ale i ČSFR od r. 1969.

Podle dosud platného ústavního zákona o československé federaci patří zahraniční politika, uzavírání mezinárodních smluv a zastupování ČSFR v mezinárodních vztazích do výlučné pravomoci federace a do působnosti federálních orgánů (čl. 7, odst. 1 a 2 ústavního zákona o čs. federaci, č. 143/1968 Sb.).

c) Federace mezinárodní povahy jsou složenými státy jak z vnitrostátního, tak i mezinárodněprávního hlediska. Federací (resp. spolkovým státem), se rozumí spojení více států na základě společné ústavy, jež nastoupila na místo původní smlouvy o zřízení federace. Touto ústavou se zřizují společné nejvyšší orgány jak pro vnější, tak pro vnitrní věci spolku.

Výkon nejvyšší moci uvnitř federace je rozdělen mezi ústřední orgány a orgány dílčích států. Ve vyhrazených věcech vykonává ústřední stát svou pravomoc přímo vůči občanům jednotlivých dílčích států. Ti jsou současně též občany federace. Tato občanství si nekonkurují a nejeví se navenek jako bipolitismus.

Nositelem suverenity je federace, výkon některých práv (územní výsost) náleží dílčím státům. To se týká i vnějších věcí.

U federací mezinárodní povahy se složenost tohoto útvaru projevuje tím, že subjektem mezinárodního práva je především ústřední stát. Ten vystupuje svým jménem, nikoli jménem dílčích států. Přitom ale ústava ponechává dílčím státům určitou, byť i rozsahem omezenou mezinárodněprávní subjektivitu.

Např. jednotlivé kantony Švýcarska mohou podle spolkové ústavy z r. 1874 samostatně uzavírat mezinárodní smlouvy lokálního významu, se sousedními státy (ve věcech hospodářských, technických, správních atp.). Je nutno podotknout, že na právní povaze Švýcarska jako federace mezinárodní povahy nic nemění skutečnost, že se oficiálně nazývá konfederací (Confédération Helvétique).

Podle sovětské ústavy z r. 1977 mohou jednotlivé spolkové republiky vstupovat do vztahů s cizími státy, uzavírat s nimi smlouvy, vyměňovat si diplomatické a konzulární zástupce i podílet se na činnosti mezinárodních organizací (článek 80).

Nositelem práv a povinností plynoucích ze smluv sjednaných dílčími státy federace jsou pouze tyto státy. Jim se přímo přičítá odpovědnost za případné porušení mezinárodních závazků, jež v takových smlouvách převzaly. Odpovědnost ústředního státu tu může být pouze nepřímá (v případě, že dílčí stát svou odpovědnostní povinnost nesplní).

U federace mezinárodní povahy tedy vystupují vedle ústředního státu jako subjektu mezinárodního práva i dílčí státy jako subjekty mezinárodního práva. Jejich mezinárodněprávní subjektivita je však odvozena od federální ústavy a rozsahem omezena. Dílčí státy tedy mají jen některé atributy mezinárodněprávní osobnosti, tj. omezenou mezinárodní způsobilost k právům a k právním úkonům.

d) Konfederace je sdružení více suverénních států na základě mezinárodní smlouvy (spolek států). Ta předvídá ustavení společného orgánu pro vyřizování určitých zahraničních věcí (zpravidla diplomatického zastoupení a společné obrany).

Právním základem konfederace je mezinárodní smlouva, nikoli společná ústava. Pravomoc společného orgánu se proto neuplatňuje na území členských států konfederace přímo, nýbrž prostřednictvím orgánů příslušného členského státu. Neexistuje zvláštní státní občanství konfederace, ale jen státní občanství jednotlivých členských států.

Společný orgán (rada, sněm), v němž jsou zástupci členských států konfederace, má povahu diplomatické konference suverénních států. Přijme se jen to, na čem se všichni dohodnou (ledaže by připustili i rozhodování většinou hlasů v méně významných otázkách). Z uvedeného mimo jiné vyplývá, že konfederaci nelze ustavit ze dvou subjektů - dva účastníci nemohou rozhodovat hlasováním.

Členské státy konfederace si zásadně ponechávají plnou suverenitu ve vnitřních věcech. Členské státy si podržují samostatnou armádu a rozpočet. Navenek je jejich volnost jednání omezena pouze tam, kde to smlouva o konfederaci výslovně požaduje. Jako subjekty mezinárodního práva tudíž vystupují pouze jednotlivé členské státy konfederace.

Společné výdaje se hradí z příspěvků členských států. Společný orgán, který je zastupuje navenek v záležitostech svěřených mu konfederační smlouvou, přijímá mezinárodní závazky jménem členských států (jde o určitou obdobu mandátního vztahu). Odpovědnost za protiprávní chování tohoto orgánu by se přičítala přímo členským státům konfederace.

Příklady konfederace byly Spojené státy (1776 - 1787) Švýcarsko (1815 - 1848) nebo Německo (1815 - 1866).

3. Teorie mezinárodního práva veřejného ani státověda neznají termín "autentická federace". Ve světě neexistuje stát, který by byl vytvořen na principech konfederace, naopak prvky konfederačního uspořádání jsou typické pro různá nově se utvářející mezistátní uskupení (zejména Evropský parlament, Evropské společenství, Rada Evropy apod.). Pojem autentická federace je tudíž termínem povýtce politického slovníku, požadujícím akcentování účasti jednotlivých složek federace na tvorbě společných rozhodnutí, orgánů i výkonu jejich pravomocí. Posílení této účasti však nemůže překročit maximální mez, kterou je neodvozená suverénní působnost orgánů státní moci konstituovaných demokraticky na úrovni federace - zejména Federálního shromáždění a vlády ČSFR. Nelze tudíž akceptovat např. takové ústavní principy, podle kterých by sice jmenovaným orgánům federace byly přiznány ústavní pravomoci (zákonodárné nebo výkonné), ale jejich vlastní uplatňování by bylo "vázáno" např. na předchozí souhlas jiného orgánu státní moci na úrovni republiky.