Federální shromáždění České a Slovenské Federativní Republiky
VI. v. o.
959
Návrh
poslanců Federálního shromáždění V. Bendy, M. Tyla, J. Sokola a P. Bratinky
na vydání zákona,
kterým se doplňuje zákon č. 498/1990 Sb., o uprchlících
NÁVRH
Zákon
ze dne .......
kterým se mění a doplňuje zákon č. 498/1990 Sb. o uprchlících.
Federální shromáždění České a Slovenské Federativní Republiky se usneslo na tomto zákoně:
Čl. I
Zákon č. 498/1990 Sb. o uprchlících se mění a doplňuje takto:
1. § 1 zní:
"Účelem tohoto zákona je poskytnutí ochrany a pomoci cizincům [§ .... zákona č. .... po pobytu cizinců na území ČSFR], kteří požádali o přiznání postavení uprchlíka nebo kterým bylo toto postavení přiznáno, upravit postup státních orgánů v řízení o právech a povinnostech těchto cizinců."
2. Za § 3 se vkládá nový § 3a, který zní:
"§ 3a
Postavení uprchlíka má rovněž cizinec, který:
a) získá povolení k pobytu na území ČSFR jako uprchlík uznaný Vysokým komisařem OSN pro uprchlíky,
b) je manželem, druhem, dítětem či rodičem cizince, kterému bylo přiznáno postavení uprchlíka."
3. § 4 zní:
"/1/ Postavení uprchlíka nelze přiznat cizinci, který:
a) spáchal trestný čin proti míru, proti lidskosti nebo válečný zločin,
b) zvlášť závažný trestný čin nepolitického charakteru,
c) dopustil se činů, které jsou v hrubém rozporu s cíli a zásadami Organizace spojených národů, jakož i s cíli a zásadami mezinárodních úmluv, kterými je Česká a Slovenská Federativní Republika vázána,
d) má více než jedno státní občanství a bez důvodu založeného na odůvodněném strachu nevyužil ochrany některého ze států, jejichž státní občanství má.
/2/ Uprchlíkem přestává být cizinec, který:
a) získal státní občanství ČSFR,
b) obdržel povolení k trvalému pobytu na území ČSFR,
c) se písemně postavení uprchlíka vzdal,
d) dobrovolně znovu přijme ochranu státu, jehož státní občanství má,
e) dobrovolně znovu získá své ztracené státní občanství, či jiné státní občanství a přijme ochranu státu, jehož státní občanství získal,
f) dobrovolně znovu pobývá ve státě, který opustil z odůvodněného strachu před pronásledováním,
g) může užívat ochrany státu, jehož státní občanství má, protože důvody uvedené v § 2 odst. 1 pominuly,
h) nemá žádné státní občanství a může se vrátit do státu svého posledního stálého pobytu, protože důvody uvedené v § 2 odst. 1 pominuly."
4. § 5 odst. 1 zní:
"/1/ Cizinec, který má v úmyslu požádat o přiznání postavení uprchlíka, je povinen o tom učinit písemné prohlášení (příloha č. 1) při vstupu na území ČSFR. Vstup na území ČSFR mu může být odepřen v případě, že se předtím zdržoval ve státě, kde nepochybně požíval ochrany nebo kde požádal o přiznání postavení uprchlíka či tak mohl učinit."
5. V § 5 odst. 2 se připojuje tato další věta:
"Jestliže cizinec nemůže prokázat svoji totožnost nebo je důvodné podezření, že jeho totožnost není pravá, může být fotografován a sňaty mu otisky prstů."
6. V § 7 odst. 2 písmeno a) se za čárku vkládají slova "případně karanténním opatřením".
7. § 8 zní:
"/1/ Federální ministerstvo vnitra vydá žadateli průkaz totožnosti, který ho opravňuje k pobytu na území ČSFR za podmínek stanovených v § 7 odst. 2 písem. b).
/2/ V případě hmotné nouze opravňuje průkaz žadatele k bezplatnému poskytnutí ubytovacích, stravovacích a jiných služeb spojených s pobytem v uprchlickém táboře, k bezplatnému poskytnutí nezbytné lékařské péče a k výplatě kapesného. Bližší podmínky stanoví zvláštní předpis.
/3/ Žadatel má právo na bezplatnou účast na kursech českého nebo slovenského jazyka a na jiných adaptačních programech."
8. § 9 zní:
"Zřizuje se Federální úřad pro uprchlíky jako ústřední orgán státní správy. V čele úřadu je ředitel, kterého jmenuje vláda ČSFR. Zřízením úřadu se pověřuje zmocněnec vlády ČSFR pro otázky uprchlíků."
9. § 11 zní:
"O žádosti rozhoduje Federální úřad pro uprchlíky a to zpravidla ve lhůtě 90 dnů od zahájení řízení."
10. V §§ 12, 13, 14 a 16 se slova "Federální ministerstvo vnitra" nahrazují slovy "Federální úřad pro uprchlíky".
11. § 14 odst. 1 zní:
"Federální úřad pro uprchlíky rozhodne o odejmutí postavení uprchlíka, jestliže nastaly skutečnosti uvedené v § 4 odst. 2."
12. § 15 odst. 1 zní:
"/1/ Rozhodnutí podle §§ 11-14 se doručuje žadateli, resp. uprchlíkovi a Vysokému komisaři OSN pro uprchlíky, pokud o to požádá."
13. § 16 odst. 2 zní:
"/2/ O rozkladu rozhoduje komise jmenovaná ředitelem Federálního úřadu pro uprchlíky; rozhodnutí komise je přezkoumatelné soudem."
14. Ustanovení § 19 odst. 1 písm. c se vypouští.
15. § 22 zní:
"/1/ Vyžaduje-li to mezinárodní nebo vnitrostátní situace, může vláda ČSFR pozastavit účinnost §§ 5-11 tohoto zákona, do doby, než důvody pozastavení účinnosti pominou, nejdéle však na dobu 6 měsíců.
/2/ V době, kdy je pozastavena účinnost některých ustanovení tohoto zákona podle předchozího odstavce, má zmocněnec vlády pro otázky uprchlíků, resp. ředitel Federálního úřadu pro uprchlíky, všechna práva člena Rady obrany státu."
Důvodová zpráva
I. Obecná část
Zákon o uprchlících č. 498/1990 Sb. nabyl účinnosti dne 1. 1. 1991. Za dobu, která od tohoto data uplynula se ukázalo, že ne všechna ustanovení v konfrontaci s praxí zcela obstojí, neboť vždy existuje jisté napětí mezi realitou a normativitou. Navíc se vyskytly připomínky ze strany Úřadu Vysokého komisaře OSN pro uprchlíky.
Novou situaci vytváří dále skutečnost, že ČSFR přistoupila k významným mezinárodním smlouvám a ze nabyl účinnosti ústavní zákon č. 23/1991 Sb., kterým se uvozuje Listina základních práv a svobod. Podle § 2 tohoto zákona jsou mezinárodní smlouvy o lidských právech a základních svobodách, které ČSFR ratifikovala a vyhlásila, na jejím území obecně závazné a mají přednost před zákonem.
Jestliže náš právní řád představuje hierarchizovaný útvar, jak v tomto průniku na nejvyšším stupni právní soustavy dlí ústavní zákon, resp. ústava (z pohledu této zprávy Listina základních práv a svobod), o stupen níže stojí mezinárodní smlouvy o lidských právech a základních svobodách (zejména Ženevská úmluva o postavení uprchlíků a doplňující Newyorský protokol) a následné postavení v hierarchii právních norem zaujímá zákon o uprchlících. Z "pyramidálního" uspořádání právního řádu vyplývá, že norma nižší síly nesmí odporovat vyšší. Kolize mezi normami různého postavení musí být řešena ve prospěch výše stojícího právního pravidla. Proto je právním imperativem udržovat obsahovou shodu mezi mezinárodními smlouvami o uprchlících a příslušnými zákony.
II. Zvláštní část
K § 1
Dosavadní ustanovení pouze vysvětluje normativní cíl zákona o uprchlictví, aniž by vyjadřovalo hlubší podstatu právního aktu, jenž tkví v poskytnutí ochrany před pronásledováním a nutné pomoci. V novelizovaném zákoně by měl být základní účel zákona vzpomenut.
K § 3a
Dosavadní zákon o uprchlících nerespektuje v žádném ustanovení zásadu jednoty rodiny, vzdor tomu, ze je naprosto běžně aplikována v praxi států a nalézá své právní vyjádření ve vnitrostátních předpisech o uprchlících. Nedostatek je reflexí skutečnosti, že Ženevská úmluva o postavení uprchlíků zásadu nerecipovala, byt v Závěrečném aktu diplomatické konference, která přijala konvenci se vládám doporučuji přijmout nutná opatření k ochraně uprchlických rodin se zvláštním zřetelem k zajištění soudržnosti rodiny, když její hlava splní požadované podmínky pro přijetí v jiném státě.
Princip jednoty rodiny má svůj původ ve Všeobecné deklaraci lidských práv, v níž se praví, ze rodina je přirozenou a základní jednotkou. Ustanovení bylo mutatis mutandis převzato do řady mezinárodně právních dokumentů: mezinárodních paktů o lidských právech, tzv. Ženevského práva, mezinárodního práva humanitárního apod.
Dle zásady jednoty rodiny vyhoví-li matka nebo otec kritériím inkluzívního ustanovení, jeho členům rodiny se přizná právní postavení uprchlíka ve shodě s principem. Status uprchlíka by nemohl být udělen členu rodiny, pokud je neslučitelný s jeho osobním postavením, když je občanem státu, který status přiznává nebo užívá ochrany jiné země.
Z principu jednoty rodiny těží manžel, manželka, v některých západoevropských státech druh a družka, a nezletilé děti, což se týká tzv. "nucleus family", která je charakteristická zejména pro evropský kontinent.
Navržená změna zajišťuje sdílení shodného právního osudu všech členů rodiny. Současně respektuje postavení Vysokého komisaře OSN pro uprchlíky a rozhodnutí, která je z titulu svého úřadu oprávněn činit.
K § 4
Ženevská úmluva o postavení uprchlíků vymezuje v čl. 1, kdo je (není) uprchlíkem. Právní definice subsumuje tři podmínky. První klauzule (inkluzívní) stanoví hlediska. Podmínka je pozitivně formulována a svůj adekvátní výraz nalezla v § 2 odst. 1 zákona o uprchlících.
Druhá podmínka ("cessation clause") stipuluje předpoklady, za jejich přítomnosti uprchlík přestává být uprchlíkem, ztrácí své postavení a ochranu, protože ta již není nutná a ospravedlnitelná. Důvody jsou nově reglementovány v § 4 odst. zákona a odráží změny, které nastaly v situaci uprchlíka nebo v situaci sátu, který opustil.
Třetí podmínka (exkluzivní klauzule) se charakterizuje důvody, pro které nelze udělit právní postavení uprchlíka, navzdory tomu, že jinak splňuje znaky inkorporované do inkluzívního ustanovení. Exkluzivní ustanovení je včleněno do § 4 odst. 1. Aby nedocházelo ku směšování druhé a třetí podmínky (cessation, exclusion), byly i formálně odděleny. V souvislosti s tím bylo změněno i ustanovení § 14 odst. 1 zákona.
K § 5
Podle § 5 odst. 1 začíná řízení oznámením cizince formou písemného prohlášení (příloha č. 1), že má v úmyslu požádat o přiznání postavení uprchlíka. Úmysl cizince ale není verifikován orgánem pasové kontroly při překračování státní hranice. Je velmi žádoucí, aby cizincův úmysl byl ověřen a objektivizován šetřením, jde-li vskutku v konkrétním případě o odůvodněné a ospravedlnitelné hledání útočiště před pronásledováním.
Řada západoevropských států zavedla v 80. a 90. letech řízení nazvané anglickým termínem "pre-screening", jehož podstatou je přešetření odůvodněnosti žádosti. Pro ilustraci uveďme státy, které přistoupily k takové proceduře nebo její obdobě: Belgie, Dánsko, Finsko, Francie, Nizozemsko, Norsko, Rakousko. Postup v těchto zemích je přibližně analogický a lze z něho odvodit příbuzné znaky.
Účelem procedury je ověřit připustitelnost žádosti o přiznání statusu uprchlíka. Její zavedení eliminuje předkládání zřetelně neodůvodněných žádostí. V postupu se uplatňuje tzv. zásada země prvního azylu (the principle of country of first asylum) transponována do obsahu právních předpisů. Podle principu kompetentní orgán zjišťuje, nezdržoval-li se cizinec před odjezdem do státu, kde žádá o přiznání statusu uprchlíka, v bezpečném státě (the safe country), v němž nepochybně pozíval plně ochrany, nebo kde požádal o uprchlický status, či tak učinit mohl.
Prokáže-li se u cizince, který písemně vyjádřil u orgánů pasové kontroly svůj úmysl, ze jeho žádost by byla zřetelně neodůvodněná, bude mu odepřen vstup na území ČSFR. Z uvedeného se vyjevuje, ze "pre-screening" postup by byl především zaveden na hraničních přechodech (silničních, železničních a letištních).
Dosavadní § 5 odst. 2 neobsahuje požadavek zjištění totožnosti žadatele. Když orgán pasové kontroly zadrží cestovní, popřípadě jiný doklad, to ještě neznamená, že bude schopen vždy zjistit totožnost žadatele, obzvláště když cizinec není vybaven dokumenty a nemůže poskytnout důkaz své identity.
K vydání průkazu totožnosti bude zapotřebí v některých případech zjistit skutečnou identitu žadatele a za tím účelem ho fotografovat a případně odejmout otisky prstů.
K § 7
Stávající § 7 odst. 2 stanoví povinnosti žadatele při pro jednávání žádosti. U povinnosti pod písm. a) se jeví jako vhodné doplnit subjektivní závazek podrobit se karanténě z důvodu ochrany zdraví. Čl. 14 Listiny základních práv a svobod dovoluje omezení svobody pobytu, je-li to nevyhnutelné kvůli ochraně zdraví. Při šíření přenosných chorob či nákaz nebo při jejich latentních nebezpečích se vyžaduje přijetí souboru opatření zabraňujících šíření nemocí. Jejím základem je omezení volnosti pohybu osob podezřelých z nákazy po dobu, která odpovídá nejdelšímu trvání inkubačního období.
K § 8
Dosavadní úprava opravňuje žadatele k bezplatnému poskytování služeb a finanční pomoci. Ustanovení vychází z předpokladu homogenního sociálního postavení žadatelů o přiznání postav ní uprchlíka. Jeho nedostatek je nerozlišování podle kritéria sociální potřebnosti.
Čl. 30 Listiny základních práv a svobod stipuluje, že každý, kdo je v hmotné nouzi má právo na takovou pomoc, která je nezbytná pro zajištění základních životních podmínek. Slůvko "každý" se vztahuje i na cizince. Hmotná nouze se dá definovat jako stav, kdy jednotlivec nemůže dostatečně uspokojovat životní potřeby své a členů rodiny vlastními silami nebo prostředky.
Někdy žadatelé jsou na základě dočasného pracovního povolení způsobilí uspokojovat své potřeby či mají prostředky. Jde o příklady akcidentální, ale mohou se vyskytovat.
V takových situacích se pomoc stává subsidiární a poskytování služeb musí být činěno v nezbytné míře (částečně).
Na poskytování pomoci nebo finanční podpory nevzniká právní nárok. Předchozí formulace se nevyhnutelně musí promítnout do ustavení § 8, poněvadž hledisko sociální potřebnosti je nedělitelně propojeno s poskytováním pomoci.
Nově se doplňuje právo na jazykové a další adaptační kursy.
Ke zrušení § 9 a k § 11
Důvodová zpráva k zákonu o uprchlících opírá stanovení příslušnosti federálního ministerstva vnitra k řízení o přiznání postavení uprchlíka o dva argumenty: zkušenost většiny evropských států a nutnost zajištění jednotného výkonu státní správy na celém území ČSFR.
K prvotně jmenovanému důvodu lze uvést, že praxe evropských států je heterogenní a řízení je uskutečňováno různými složkami veřejné správy. V některých státech jsou vytvořeny relativně nezávislé orgány.
Druhý argument je zcela odůvodněný, protože ve věcech uprchlictví je nutno zajistit uniformitu výkonu státní správy na celém teritoriu ČSFR. Evropské složené státy svěřují rozhodování uprchlických otázek do působnosti federace, vlastní výkon uprchlických záležitostí může patřit do působnosti federace a republik resp. spolkových zemí (společné kompetence).
§ 9 zákona vychází z velmi problematické představy, že uprchlictví náleží do sféry zabezpečení vnitřního pořádku, bezpečnosti státu, proto je příslušnost v řízení cele svěřena federálnímu ministerstvu vnitra.
Účelem zákona o uprchlících je poskytnout ochranu před pronásledováním a pomoc. Meritorně se jedná o ochranu, zaručení a implementace lidských práv, práv a povinností fyzických osob.
K řízení o přiznání postavení uprchlíka by měl být věcně příslušný specializovaný orgán státní správy. Meritorní argument podporují další důvody: rozhodování kvalifikovanými odborníky a komplexní výkon uprchlických záležitostí. Za kvalifikované odborníky nutno pokládat vysokoškolsky graduované právníky se zaměřením na "uprchlické právo".
Nezanedbatelnou úlohu hraje psychologický faktor, kdy se žadatelé svěřují civilním osobám.
Takový specializovaný orgán státní správy může vzniknout vydělením z federálního ministerstva vnitra. Pro takový orgán navrhujeme název Federální úřad pro uprchlíky. Do jeho kompetence musí patřit:
- rozhodování o přiznání postavení uprchlíka
- zamítání žádostí o přiznání postavení uprchlíka
- rozhodnutí o zastavení řízení
- rozhodnutí o odnětí postavení uprchlíka
- rozhodování o rozkladu
- stanovení kriterií pro "pre-screening" postup
- humanitární dohled nad uprchlickými středisky
- shromaždování údajů o migračních pohybech.
Federální úřad pro uprchlíky by spolupracoval s federálními ministerstvy zahraničních věcí a vnitra a byl by součinný s humanitárními, církevními organizacemi aktivními na poli lidských práv, obzvláště v oblasti uprchlictví. Ve sféře mezinárodních styků úřad bude udržovat kontakt s úřadovnou UNHCR a s příslušnými orgány států, jakož i s Radou Evropy.
Federální úřad pro uprchlíky by spolupracoval s federálními ministerstvy zahraničních věcí a vnitra a byl by součinný s humanitárními, církevními organizacemi aktivními na poli lidských práv, obzvláště v oblasti uprchlictví. Ve sféře mezinárodních styků úřad bude udržovat kontakt s úřadovnou UNHCR a s příslušnými orgány států, jakož i s Radou Evropy.
K § 14
Navržené zjednodušené znění odstavce prvého souvisí se změnami komentovanými u § 4.
K § 15
Navrhované zněn zachycuje všechny druhy vydávaných rozhodnutí. Z adresátu se neuvádí již Sekretariát zmocněnce vlády ČSFR při otázky uprchlíků, který by měl být se vznikem Federálního úřadu pro uprchlíky zrušen.
K § 16
Rozhodování o právním osudu uprchlíka nebo žadatele je nutno přiznat značnou právní váhu. Neodmyslitelnou souvislostí je taktéž etická stránka. S oběma fenomény je spoutána spravedlnost. Ve věci uprchlictví se rozhoduje o zaručení základních lidských práv a svobod.
Proto je navrhováno, aby o opravném prostředku rozhodovala zvláštní komise jmenovaná ředitelem Federálního úřadu pro uprchlíky. Uprchlictví jako komplexní problém by mělo být svěřeno odborníkům z orgánů státní správy, včetně zástupců humanitárních organizací, se zřetelem na veřejnou kontrolu. Tato hlediska musí respektovat složení komise.
Soudní přezkoumání pravomocného rozhodnutí zůstává zachováno.