Přechodem na tržní ekonomiku lze očekávat strukturální změny v jednotlivých odvětvích národního hospodářství. Dojde k pohybu pracovní síly, potřebě její rekvalifikace a vzniku lokální nezaměstnanosti. To může způsobit zmenšení toku finančních prostředků do fondu. Protože všechny dávky hrazené z fondu jsou nárokové, určené příslušnými zákony, musí také stát převzít garanci za výplatu nárokových dávek. Tato garance by však měla být využívána pouze po vyčerpání všech jiných možností, včetně čerpání rezerv či zvýšení příspěvkových sazeb.
Vzhledem k tomu, že výše příspěvku je odvozena ze mzdy, je účelné, aby příspěvky formou srážky ze mzdy vybíral zaměstnavatel pravidelně jednou měsíčně. Jejich předání do fondu by zajišťovaly orgány sociálního pojištění občanovi tak bude od prvního okamžiku zahájení fondového hospodaření jasný účel a určení všech srážek z jeho příjmu. Zaměstnavatelé a občané samostatně výdělečně činní by měli předávat příspěvek výběrčímu orgánu v místě svého působení, resp. bydliště. Před jeho odevzdáním výběrčímu orgánu by měli provádět obdobně jako doposud vyúčtování za vyplacené nemocenské dávky.
V souladu s principy jednotné sociální politiky a jednotného trhu práce na území celé federace je nezbytné, aby nároky na dávky sociálního pojištění i výše příspěvků jednotlivých subjektů byly jednotné. K zajištění toho je nezbytná jednotná úprava celého systému sociálního pojištění, včetně jeho financování. Z těchto důvodů se navrhuje vytvořit jednotný fond sociálního po jištění s působností na celém území ČSFR.
Fond sociálního pojištění by měl mít charakter veřejnoprávního fondu, což znamená, že o hospodaření s ním by měli rozhodovat ti, kdož jej svými příspěvky vytvořili, tj. zaměstnavatelé a pojištěnci. Zavedení demokratických prvků do správy fondu vyžaduje, aby v ní byli zástupci plátců příspěvků, přičemž by v ní měly být zastoupeny podle přijatých pravidel jednotlivé skupiny plátců z České republiky a ze Slovenské republiky a dále i zástupci státu jako garanta solventnosti fondu. Celá správa fondu by měla být financována z prostředků fondu, aby se zvýšila její samostatnost a nezávislost.
Předpokládá se, že každý rok bude fond předkládat vládě České a Slovenské Federativní Republiky a vládám České republiky a Slovenské republiky zprávu o hospodaření a rozpočet příjmů a výdajů fondu s výhledem nejméně na tři roky. Nejméně jednou za pět let je nutné předkládat také dlouhodobý výhled upozorňující na případnou nutnost změn příspěvků nebo výše dávek a z toho vyplývající nutnou změnu zákona. Tyto dokumenty by měla vláda ČSFR předkládat Federálnímu shromáždění k informaci. Protože na všechny dávky hrazené z fondu je právní nárok, tj. jsou garantovány státem a protože stát je také významným přispěvatelem do fondu, musí hospodaření fondu podléhat státní kontrole prováděné prostřednictvím příslušného státního kontrolního orgánu.
Dosavadní provádění agendy důchodového a nemocenského pojištění republikovými správami sociálního zabezpečení a orgány ozbrojených sil by mělo zůstat v zásadě zachováno, činnost však bude rozšířena o výběr příspěvků. Pro tuto novou náročnou agendu bude nutné vytvořit nezbytné personální a materiálně technické podmínky. K tomu by přispělo i převedení alespoň části bývalého majetku pojišťoven (např. budov) do majetku fondu v rámci procesu probíhající privatizace. V zájmu dalšího zlepšování činnosti, zejména v oblasti dlouhodobých dávek sociálního pojištění a jejího přiblížení k pojištěncům, by se v budoucnu, v souladu s rozvojem telekomunikací, mělo uvažovat s postupnou decentralizací některých činností republikových správ sociálního zabezpečení.
Hospodaření s fondem sociálního pojištění by mělo být realizováno v několika úrovních. Na nejnižší úrovni podniků, popř. správ se budou obdobně jako dosud zúčtovávat výdaje daného subjektu na vyplácené dávky sociálního pojištění s příspěvky a pouze rozdíly se budou odvádět na účty fondu. V rámci fondu je nezbytné vytvořit použitelnou rezervu, která musí pokrýt nejméně tříměsíční výplatu dávek. Čerpání z této rezervy by mělo být umožněno přímo jednotlivým správám sociálního zabezpečení prostřednictvím bankovních účtů. Průběžně bude kontrolována celková výše rezervy, neboť trvaly pokles finančních prostředků rezervy si vyžádá přijmout opatření vedoucí k finančnímu ozdravění fondu. Přebytky fondu nad úroveň použitelné rezervy by se měly stát součástí kapitálové rezervy. Předpokládá se, že o hospodaření s ní bude rozhodováno v souladu s obecně platnými předpisy a s minimálním finančním rizikem tak, aby nebylo ohroženo vlastní poslání fondu, tj. výplata dávek a zlepšování jejich úrovně. V zájmu urychlení tvorby potřebné použitelné rezervy by bylo účelné provést specifické opatření, např. převést na ni určitou část Fondu národního majetku, což by současně umožnilo zvážit i přiměřené snížení příspěvkových sazeb při zahájení fondového hospodaření.
V podmínkách výlučného státního monopolu vlastnictví výrobních podniků byl výkon práce v určitých prioritních odvětvích národního hospodářství zvýhodněn v důchodovém zabezpečení vyšším důchodem, případně snížením věkové hranice v rámci systému preferovaných pracovních kategorií. Náklady na tato zvýhodnění nenesly podniky, ve kterých se zdravotně obtížná zaměstnání vykonávala, ale byly, a dosud jsou, hrazeny ze státního rozpočtu, tedy z celospolečenských prostředků, prostřednictvím celospolečenské solidarity financované ostatními podniky a pracujícími, kteří těchto výhod nepožívají. Výběr zaměstnání zařazených do I. a II. pracovní kategorie prováděl stát formou resortních seznamů zaměstnání. V současné době dochází k odstátnění výrobní sféry a její privatizaci, rozpadu resortů, vzniku soukromých podniků, akciových společností, podniků se zahraniční kapitálovou účastí a dalších organizací a není důvodu, aby stát nesl náklady za to, že práce v těchto organizacích je vykonávána ve zdravotně škodlivém pracovním prostředí. Rovněž nejsou důvody pro to, aby na tyto náklady přispívali ostatní pojištěnci a zaměstnavatelé, kteří vytvářejí pro své pracovníky zdravé pracovní prostředí.
Důchodové zvýhodnění zdravotně škodlivé práce nepřispívalo k odstranění negativního vlivu rizikového pracovního prostředí, ale právě naopak, místo střídání pracovníků v těchto zaměstnáních vytvářelo jejich nežádoucí stabilitu a bylo i určitou brzdou v účinném odstraňování pracovního rizika, neboť zlepšení pracovního prostředí vedlo ke ztrátě nároku na hmotné výhody. Navrhuje se proto systém pracovních kategorií jako překonaný institut zrušit. Z těchto důvodů se nenavrhují za zaměstnání v preferovaných kategoriích zvýšené příspěvkové sazby. U dosud získaných nároků za práci v zaměstnání I. a II. pracovní kategorie do 31. 12. 1992 se navrhuje zachování těchto nároků ve spravedlivé míře. Získané nároky budou hrazeny z fondu sociálního pojištění. Tento návrh však nebude součástí zákona o financování sociálního pojištění, neboť bude proveden zvláštní novelou zákona o sociálním zabezpečení. Do budoucna se předpokládá, že pro zvýšení důchodových nároků budou v těchto případech pracovníci využívat možnosti připojištění hrazeného případně zaměstnavatelem.
Vedle povinného veřejnoprávního systému sociálního pojištění financovaného podle navrhovaných zásad, se předpokládá ještě rozvoj dalších doplňkových forem dobrovolného připojištění financovaných rovněž z pojistného, jehož výše bude určována individuálně v souladu s požadovanou úrovní dávek. V nejbližší době by k doplňkovému pojištění měly být využívány možnosti nabízené komerčními pojišťovnami. Později by měly být rozvíjeny ve spolupráci s odborovými svazy soustavy připojištění a současně by měly být vytvářeny předpoklady pro rozvoj zaměstnavatelského pojištění. Dobrovolné připojištění by mohl zajišťovat i fond sociálního pojištění nad rámec veřejnoprávního povinného pojištění a na čistě kapitálovém pojišťovacím principu, a to zcela odděleně od základního povinného pojištění. Pro urychlení rozvoje systémů sociálního připojištění řada zahraničních expertů doporučuje využít pro zajištění vstupního kapitálu připojišťovacích fondů privatizační projekty, např. odložením distribuce určité části kuponů a pod.
Fond sociálního pojištění by měl v plném rozsahu fungovat od 1. 1. 1993. Pro začátek fondového hospodaření bude nezbytné překonat technický problém přechodu výdajů ze státního rozpočtu na fond, který k úhradě výdajů bude používat příjmy z příspěvků. Tyto příjmy však do fondu poplynou až v průběhu února 1993. Vzhledem k časovým lhůtám pro převody finančních prostředků mezi různými účty a finančními institucemi je nezbytné zajistit výplaty dávek v lednu a únoru z prostředků státu. Z prostředků fondu se poprvé budou hradit dávky v měsíci březnu.
Pro finanční a organizační zabezpečení fungování fondu sociálního pojištění od 1. 1. 1993 je nezbytné, aby fond vznikl zákonem k 1. 10. 1992. V období do konce roku 1992 tak bude možno ustavit správní radu fondu, schválit statut fondu a vytvořit nezbytné předpoklady pro zahájení fondového hospodaření.
Příjmy fondu budou tvořeny především příspěvky na sociální pojištění a úhradami ze státního rozpočtu. Předběžně spočtené úhrnné příspěvkové sazby podle odhadu vývoje do r. 1995 jsou uvedeny v Tabulce 6, Tab. příloha. Uvedené údaje však zdaleka nemohou být považovány za definitivní. Vzhledem k obtížně predikovatelné dynamice vývoje mezd a zaměstnanosti je bude nutné průběžně zpřesňovat, přičemž jejich výše musí být taková, aby bylo možné vytvořit nejpozději do 5 let disponibilní rezervu fondu na krytí nepředvídaných výdajů (např. zvýšená nemocnost), případně i určitou kapitálovou rezervu, která by při dlouhodobém investování přinášela zisky do fondu. Důležitým podkladem pro stanovení výše příspěvkových sazeb a jejich optimálního rozložení na jednotlivé plátce je studie skupiny expertů z Mezinárodního úřadu práce, která by měla být ukončena v 1. čtvrtletí letošního roku.
Předběžné propočty vycházejí z řady předpokladů. Pro určení peněžních příjmů, z nichž budou vybírány příspěvky, je rozhodující počet ekonomicky aktivních, resp. nezaměstnaných a růst průměrného příjmu. Pro propočty se předpokládalo, že průměrná mzda poroste v roce 1991 o 15 % a v roce 1992 a 1993 vždy o 10 %, a že počet nezaměstnaných v roce 1993 bude 600 tisíc. Výdaje na důchody budou ovlivněny kromě počtů důchodů a jejich výší vyplývající z dnešního právního stavu, zejména mírou valorizace. Za předpokladu přiměřené kompenzace životních nákladů v roce 1992 a v roce 1993 bude nezbytné na výplatu důchodů (bez výchovného) v roce 1993 cca 109 mld Kčs a 9 mld Kčs na výplatu státního vyrovnávacího příspěvku důchodcům. Dalších 18 mld Kčs bude třeba na dávky nemocenského pojištění" cca 2 mld Kčs na sociální pojištění příslušníků ozbrojených sborů a 3 mld Kčs na správní výdaje. Pro pokrytí těchto výdajů a zabezpečení tvorby alespoň minimální rezervy se podle dosavadních propočtů ukazuje, že bude nezbytné stanovit úhrnnou výši příspěvků na cca 34 %. Kromě toho by příspěvek ze státního rozpočtu v roce 1993 podle výše uvedených zásad měl činit cca 17 mld Kčs. Přitom bude třeba pro plátce důchodů dále vyčlenit ze státního rozpočtu 0.5 mld Kčs na výchovné a 9 mld na státní vyrovnávací příspěvek vyplácený důchodcům.
Vedle toho bude třeba promítnout ve státních rozpočtech i zvýšení mzdových prostředků rozpočtovým organizacím tak, aby mohly rovněž odvádět příspěvky do fondu za své zaměstnance. Pokud se některé z použitých předpokladů výrazněji odchýlí nebo se změní právní stav, podle něhož jsou dávky vypláceny, bude samozřejmě nezbytné propočty upravit.
Při ekonomických rozvahách o nákladech na systém sociálního pojištění a tedy i o stanovení výše příspěvků, jejich rozdělení mezi zaměstnavatele a zaměstnance a o požadavcích na státní rozpočet musí být zohledněny širší ekonomické souvislosti. Přijatá řešení mohou zejména v budoucnu významně ovlivnit prosperitu podniků, úroveň zaměstnanosti i životní úroveň pracujících. Neúměrné příspěvkové zatížení podniků může při výpočtu výše příspěvků ze mzdových prostředků znevýhodnit zejména podniky s produkcí náročnou na pracovní sílu. Vyšší příspěvkové zatížení ekonomicky aktivních vede ke snížení životní úrovně pracujících a jejich rodin, přičemž, vzhledem k jednotné příspěvkové sazbě (stanovené bez ohledu na výši příjmů), ohrozí zejména nízkopříjmové skupiny. Realizace nového systému financování sociálního pojištění proto musí být provázána s celkovou novou daňovou koncepcí i s příspěvky na zdravotní pojištění a případné další fondy tak, aby nedocházelo k neúnosnému zatížení plátců příspěvků.
V Praze dne 30. ledna 1992
Předseda vlády ČSFR:
Marián Čalfa v. r.
Ministr práce a sociálních věcí ČSFR:
Petr Miller v. r.