"Analýza stavu v oblasti
migrace na území České republiky a
dlouhodobá koncepce legislativního řešení
všech forem migrace" byly zpracovány na základě
usnesení Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR
č. 61 ze dne 24.3. 1993 v souvislosti s návrhem
stanoviska výborů Poslanecké sněmovny
k vládnímu návrhu řešení
některých aktuálních problémů
spojených s migrací
v České republice.
Vláda ČR se během
roku 1993 opakovaně zabývala různými
aspekty migrace a přijala k nim několik usnesení,
mimo jiné usnesení k přesídlování
českých krajanů z Ukrajiny, k problematice
vnitrostátní i zahraniční migrace
i ke změnám vízové praxe ČR.
Všechna tato usnesení reagovala na změny ve
vývoji migrace, na měnící se mezinárodní
situaci a postoje okolních států k otázkám
migrace.
Migrace, jako významný
společenský fenomén, je bezprostředně
podmíněna společenskými, politickými
a ekonomickými událostmi, které zdaleka přesahují
hranice jednotlivých států. Dochází-li
k zásadním změnám v charakteru migrace,
na které není společenský systém
dostatečně připraven, může působit
nebezpečně destabilizujícím účinkem.
Je tedy žádoucí vytvořit
algoritmus jejího sledování a vyhodnocování,
přičemž by vláda ČR i Poslanecká
sněmovna Parlamentu ČR měly být o
závěrech těchto šetření
pravidelně (nejlépe v ročních intervalech)
informovány.
V souvislosti s rozdělením
ČSFR požádalo k 30. červnu 1993 podle
zák. č. 39/1969 Sb. a zák. č. 40/1992
Sb. 159 tisíc slovenských občanů o
české státní občanství.
Nejvíce slovenských občanů požádalo
o české státní občanství
v Severomoravském, Severočeském a v Západočeském
kraji. Definitivně tak skončilo soužití
Čechů a Slováků ve společném
státě, stejně jako více méně
volné stěhování československých
občanů po území Čech, Moravy
a Slovenska. Tento migrační pohyb byl
podmiňován faktory ekonomickými, politickými
i důsledky války.
Migrace je přirozený
sociální jev, který za určitých
okolností může však vést k devastaci
životního prostředí a společenských
vazeb. To se stalo po 2. světové válce v
řadě oblastí České republiky.
Zvláště první poválečná
léta novodobé historie Československa lze
charakterizovat jako roky explozivního pohybu obyvatelstva
a direktivního přemísťování
lidí. Odsun německého obyvatelstva z pohraničí
předznamenal rozsáhlé aktivity státu
se snahou dosídlit
vylidněné oblasti a zajistit pracovní síly
do průmyslových center [Např. dekret prezidenta
Beneše "O mobilizaci pracovních sil", kterým
byla potvrzena pracovní povinnost z doby války a
program odstraňování válečných
pozůstatků.] (Ostravsko, Mostecko, Sokolovsko
atp.).
Pro toto období je dále
charakteristické vylidňování rozsáhlých
zemědělských oblastí a růst
počtu obyvatel v průmyslových aglomeracích
a velkých městech. Postupně vznikaly, ve
vztahu ke společenským a přírodním
podmínkám i historickým zkušenostem,
zcela nepřirozené koncentrace, které svou
skladbou obyvatel neodpovídaly normálnímu
sociálně profesnímu i demografickému
rozvrstvení. Některé lokality zdecimované
vysídlením původního německého
obyvatelstva se nikdy z tohoto šoku nevzpamatovaly.
Celá ČR má dosud méně obyvatel,
než před odsunem Němců. Zcela se změnil
charakter osídlení Krušnohoří,
Šumavy, Českého lesa (viz graf č.1).
Po roce 1945, a se zvýšenou intenzitou po roce 1948,
politická rozhodnutí doprovázená
tvrdými represivními opatřeními vytvořila
podmínky pro územní manipulaci s obyvatelstvem.
Zvláštní postupy byly uplatňovány
vůči příslušníkům
národnostních menšin žijících
v Československu i vůči krajanům v
zahraničí (rumunským Slovákům
a Čechům, tzv. volyňským Čechům,
Čechům z Jugoslávie a Bulharska. Slovákům
z Maďarska). Od poloviny padesátých let se
setkáváme s tendencí rozptýlit extrémně
chudé slovenské romské obyvatelstvo z míst
s vysokou koncentrací Romů zvláště
do Českých zemí. (Posledním
projevem této politiky bylo usnesení vlády
z roku 1965 "O organizovaném rozptylu Romů".)
Toto etatistické sociální
inženýrství kulminovalo v 50. letech, v dalších
již mírnějších vlnách pokračovalo
až do 70. let. Zároveň došlo k postupnému
zablokování přirozených mechanizmů,
které umožňují normální
migraci obyvatelstva po území státu. K nejvýznamnějším
momentům patřil paralyzovaný trh s bytovým
fondem, centralizace řízení pohybu pracovních
sil zavedená v souvislosti s kolektivizací zemědělství
a rozvojem "plánovaného
hospodářství".
Poválečné
období je charakteristické vysokou mírou
pohybu obyvatel mezi Slovenskem a Českými zeměmi,
přičemž konečné saldo vyznívá
významně ve prospěch ČR. Celkem se
do České republiky ze Slovenské republiky
od roku 1950 do roku 1991 přistěhovalo 667.771 osob,
zatímco z České do Slovenské republiky
se za totéž období vystěhovalo 433.110
osob. Migrační přírůstek v
ČR tak činí 234.661 osob.
Slábnutí imigračního
přílivu ze Slovenské do České
republiky zaznamenáváme až od poloviny 60.
let do roku 1992, kdy dochází opět k jeho
zvýšení (viz graf č.2). Tento nárůst
lze vysvětlit zejména rozdělením ČSFR.
Za leden až duben roku 1993 se ze Slovenské republiky
přistěhovalo 3.922 osob, na Slovensko se vystěhovalo
3.197 osob.
Jestliže během uplynulých
čtyřicet let lze imigraci ze Slovenské do
České republiky charakterizovat jako imigraci převážně
ekonomickou, od druhé poloviny roku 1992 o ní lze
hovořit spíše jako o imigraci politické,
která svým přesídlením vyjadřuje
souhlas s trendem politických a ekonomických změn
v ČR.
V souvislosti s migrací
československých občanů v poválečném
období nelze opominout 600 tisíc občanů,
z nichž značná část z obavy před
politickým pronásledováním emigrovala
do zahraničí. Politická emigrace se rekrutuje
ze vzdělaných a vysoce kvalifikovaných vrstev
obyvatelstva, její odchod ze země představuje
vždy značnou morální i intelektuální
ztrátu.
Po rozdělení ČSFR
zůstává v zásadě zachován
dosavadní trend územní mobility obyvatelstva
České republiky. Dlouhodobě vykazované
záporné migrační saldo v kraji Středočeském,
Západočeském a Severomoravském zaznamenalo
v roce 1992 převrácení negativního
trendu. Významněji se tento trend projevil v Jihomoravském
a Severomoravském kraji. Čtvrtletní
údaje Českého statistického úřadu
z roku 1993 prozatím vykazují minimální
salda migrace.
Každá, a zejména
nově se formující, společnost v sobě
latentně zahrnuje různé sociální
jevy. Úspěch transformace systému spočívá
v prosazení těch jevů, které jsou
žádoucí pro jeho další vývoj.
V současné době je i vnitřní
migrace klasickým latentním jevem, který
se za určitých podmínek, jako je např.
vysoká míra nezaměstnanosti, nepříznivá
ekologická situace, či extrémní nárůst
existenčních nákladů v určitých
lokalitách, může projevit. Neúměrně
vysoká nebo naopak "zmrazená" vnitřní
migrace se může stát v určitém
okamžiku výrazným destabilizujícím
společenským faktorem. Mohou ji provázet
negativní jevy, jako například nezaměstnanost,
závislost velkého počtu občanů
na státu, či kriminalita, které mohou vést
ke společenským antagonismům a k politickému
extrémismu. Je tedy nutné vytvořit algoritmus
jejího sledování a průběžného
vyhodnocování, přičemž zvýšená
pozornost by měla být
věnována rizikovým sociálním
faktorům, jako spouštěcím mechanismům
negativního společenského vývoje.
Na MV ČR je v současné
době zakládána rozsáhlá databáze
informací, pomoci níž by měly být
průběžně popisovány a vyhodnocovány
okresní lokality z hlediska četnosti rizikových
faktorů.
Pro komplexnost pohledu na problematiku
zahraniční migrace v České republice
je třeba pracovat s údaji o přeshraničním
pohybu osob a s údaji o legálních formách
pobytu cizinců na území České
republiky (tj. trvale a dlouhodobě usedlí cizinci,
žadatelé o přiznání postavení
uprchlíka a osoby, kterým bylo poskytnuto dočasné
útočiště). Vedle legálních
forem migrace je nutné sledovat nelegální
migraci na území ČR i v ostatních
evropských státech,
A. LEGÁLNÍ MIGRACE
1. Přeshraniční
pohyb
Provoz na hraničních
přechodech začal stoupat v souvislosti se změnou
vízové politiky a s liberalizací podmínek
pro cestování občanů ČSFR v
roce 1990. Od počátku roku bylo odbaveno na hraničních
přechodech České republiky (bez úseku
se Slovenskou republikou) téměř 90 milionů
osob. Nejvíce zatížená je hranice se
SRN, kde bylo odbaveno za 1. pololetí roku 1993 přibližně
51 milionů osob. Počet odbavených osob tak
na tomto úseku stoupl od r. 1989 asi 7 x (viz tabulky
č.1 a č.2, graf č.4).
Tabulka č. 1
Odbavené osoby | |||||||
Leden | Únor | Březen | Duben | Květen | Červen | CELKEM | |
ODJEZD | 5 925 440 | 5 383 785 | 6 039 181 | 7 757 315 | 8 990 344 | 8 741 302 | 42 837 367 |
PŘÍJEZD | 5 817 587 | 5 350 947 | 6 117 066 | 8 039 243 | 9 107 744 | 8 835 489 | 43 268 076 |
CELKEM | 11 743 027 | 10 734 732 | 12 156 247 | 15 796 558 | 18 098 088 | 17 576 791 | 86 105 443 |
Tabulka č. 2
OSOBY ODBAVENÉ NA HRANICI SE SRN | |||||
r.1989 | r.1990 | r.1991 | r.1992 | r.1993 | |
ODJEZD | 3 729 457 | 4 768 606 | 16 751 014 | 22 998 864 | 25 465 839 |
PŘÍJEZD | 3 239 603 | 4 572 413 | 16 596 819 | 22 719 689 | 25 504 756 |
CELKEM | 6 969 060 | 9 341 019 | 33 347 833 | 45 718 553 | 50 970 595 |
2. Cizinci s povoleným
trvalým či dlouhodobým pobytem v ČR
Ze statistických údajů
o počtech cizinců s povoleným trvalým
nebo dlouhodobým pobytem v ČR resp. ČSFR
(ČSSR) za období 1982 - 1993 je zřejmé,
že zájem cizinců o usídlení po
r. 1990 začal pozvolna stoupat - zvláště
markantní nárůst je zaznamenáván
v roce 1993 (viz tab.č.3, graf č.5 - pozn.:
přesné rozčlenění na cizince
s povoleným dlouhodobým a trvalým pobytem
se provádí až koncem kalendářního
roku). Dokumentuje to 110.045
přistěhovalců k 30.6.1993, což je počet
2.6 x vyšší oproti stavu koncem roku 1992.
Pokud bude tento trend pokračovat, dosáhne koncem
roku 1993 počet cizinců usazených na území
ČR hodnoty 1-2 % počtu obyvatel České
republiky. (Ve státech západní Evropy se
pohybuje počet přistěhovalců od 1
do 10 %.) ze předpokládat, že za stavu, kdy
neexistují kvóty pro povolení pobytu cizinců
na území ČR za účelem zaměstnání
a podmínky s tím spojené budou i nadále
pro cizince výhodné, poroste dále i
počet trvale a dlouhodobě
usídlených cizinců.
Příčiny stoupajícího
počtu přistěhovalců lze spatřovat
zejména v právních, formálních
a administrativních podmínkách. V roce 1992
došlo k zásadním změnám obecně
závazných právních předpisů
upravujících pobyt cizinců na území
ČSFR, podle kterých postupuje i Česká
republika.
Většina cizinců
se usazuje v Praze a v průmyslových oblastech. Zahraniční
pracovníci, kteří si (pokud jím neskončily
pracovní smlouvy) po 30.9.1992 upravují svůj
pobyt v ČR podle nového zákona o pobytu cizinců
na pobyt dlouhodobý, se zřejmě podílí
na stoupajícím počtu cizinců usídlujících
se na našem území v 10-ti %. K 15.3.1993 bylo
cizincům vydáno 16.096 platných pracovních
povolení.
Zvláštní kategorii
cizích státních příslušníků
s trvalým pobytem na území ČR tvoří
tzv. volyňští Češi. Vláda
České republiky jim svým usnesením
č. 9©5 ze dne 5.12.1990 (a později usnesením
č.125 ze dne 17.3.1993) umožnila z humanitárních
důvodů přesídlit z oblasti postižené
katastrofou jaderné elektrárny v Černobylu
do historické vlasti. Během přesídlovacích
akcí, které byly zahájeny v dubnu 1991 bylo
přesídleno celkem 1497 osob, z toho 99 v roce 1993.
Občané Slovenské
republiky žijící v ČR si svůj
právní vztah k ČR teprve upravují.
Korektní analýzu jejich počtu bude možno
provést až počátkem r. 1994.
Tabulka č.3
1983 | 1984 | 1985 | 1986 | 1987 | 1988 | 1989 | 1990 | 1991 | 1992 | k 30.6. 1993 | |
BEZ | 441 | 417 | 394 | 379 | 360 | 363 | 337 | 299 | 341 | 375 | 110045 |
TUC | 27594 | 27599 | 27692 | 27276 | 27310 | 27320 | 27325 | 27204 | 28457 | 24911 | |
DUC | 6189 | 6541 | 6691 | 7148 | 7263 | 7615 | 7899 | 7695 | 9204 | 16261 | |
CELKEM | 34224 | 34557 | 34777 | 34803 | 34933 | 35298 | 35561 | 35198 | 38002 | 41547 | 110045 |
BEZ - bezdomovec, TUC - cizinec
s povoleným trvalým pobytem v ČR. DUC - cizinec
s povoleným dlouhodobým pobytem v ČR
3. Cizinci žádající
o přiznání postavení uprchlíka
v České republice
Od zahájení evidence
v srpnu 1990 do 30. června 1993 prošlo uprchlickými
středisky MV ČR celkem 5626 osob. 4746 osob z tohoto
počtu podalo žádost o přiznání
postavení uprchlíka a stejné období
bylo ve správním řízení přiznáno
postavení uprchlíka celkem 1090 osobám (tj.
23%).
Po rozdělení ČSFR
zůstalo v České republice v uprchlických
střediscích celkem 455 osob, 32 žadatelů
zůstalo na území Slovenské republiky.
Od počátku roku
1993 počet žadatelů o přiznání
postavení uprchlíka v ČR zaznamenává
průběžně vzrůstající
tendenci. K výraznému zvýšení
počtu dochází od května 1993, pravděpodobně
v souvislosti se změnou azylového zákonodárství
v SRN (tab. č.4).
Tabulka č.4
počty osob přijatých do uprchlických táborů | |||||||||
počty žádostí o přiznání postavení uprchlík | |||||||||
počty kladně vyřízených žádostí dle data podání |
K 30. červnu 1993 bylo
v uprchlických střediscích umístěno
celkem 636 žadatelů o přiznání
postavení uprchlíka. Nejvýraznější
skupiny tvoří 432 osob z bývalého
SNS (z toho 368 z Arménie) a 95 osob z Rumunska.
K 30. červnu 1993 bylo
umístěno v zařízeních ministerstva
vnitra 128 osob s přiznaným postavením uprchlíka,
96 osob je na území Slovenské republiky,
ostatní se zdržují mimo území
České republiky nebo jsou integrovány do
české společnosti.
4. Cizinci, kterým Česká
republika poskytla na základě usnesení vlády
ČR č. 769 z 31.12.1992 dočasné útočiště
K 1. lednu 1993 vláda České
republiky poskytla dočasné útočiště
2292 občanům bývalé SFRJ, z toho 2058
v humanitárních střediscích ministerstva
vnitra. Od dubna 1993 počet osob, kterým bylo poskytnuto
dočasné útočiště na území
ČR, průběžně klesá. K
30. červnu 1993 bylo na území České
republiky 2828 osob, kterým bylo poskytnuto dočasné
útočiště.
Česká republika
je sice na mezinárodním poli charakterizována
jako země tranzitní, nicméně ze statistických
údajů vyplývá, že i když
počet osob žádajících v ČR
o přiznání statutu uprchlíka ve smyslu
Ženevské konvence je nízký, stoupají
počty cizinců dlouhodobě či trvale
usedlých. Z tohoto důvodu bude nezbytné ve
spolupráci především s ministerstvem
práce a sociálních věcí, ministerstvem
hospodářství, ministerstvem zdravotnictví,
ministerstvem školství, mládeže a tělovýchovy
a dalšími rezorty vypracovat analýzu
a na jejím základě
korektně stanovit absorpční kapacitu České
republiky a roční kvóty pro příjem
imigrantů. Tímto tématem by se měla
zabývat příští analýza
o stavu migrace na území České republiky.
B. NELEGÁLNÍ MIGRACE
V prvním pololetí roku 1993 se o nelegální
přechod státních hranic České
republiky pokusilo 25.124 osob, což činí dvojnásobek
počtu za srovnatelné období roku 1992 (viz
graf č.6). V měsíci květnu a červnu
1993 počty řešených ilegálních
přechodů státní hranice klesají.
Klesá i počet osob vrácených
do České republiky ze SRN. Zároveň
ale stoupá počet osob letecky vrácených
ze SRN do Rumunska a Bulharska. V této souvislosti je třeba
konstatovat, že k uvedení vyčerpávajících
informací chybí údaje z úseku státní
hranice mezi Českou a Slovenskou republikou.
Nejpočetnější
skupiny osob, které se pokoušejí ilegálně
překročit státní hranice České
republiky, jsou občané bývalé Jugoslávie
(v červnu 1993 cca 63%), Bulharska a Rumunska. 99 % těchto
osob vstupuje na území České republiky
legálně,a to v 87% ze Slovenské republiky.
S rostoucím počtem
ilegálních přechodů státní
hranice roste i trestná činnost migrujících
osob v příhraničních oblastech a vnitrozemí.
Zároveň roste i trestná činnost páchaná
na nich samotných, případně trestná
činnost související s migrací. Ilegální
migranti se stávají objektem zájmu českých
i zahraničních převaděčů
a organizovaných převaděčských
skupin, které za své služby požadují
vysoké finanční částky. Kriminalisté
usuzují, že tyto organizované zločinecké
gangy spolupracují s dalšími podobnými
skupinami, které se zabývají transportem
odcizených vozidel, obchodem se ženami, zbraněmi,
drogami atd. Je pravděpodobný i vysoký podíl
migrujících osob na neobjasněné trestně
činnosti.
Základním dokumentem,
ze kterého se odvíjí i migrační
politika České republiky, je Listina základních
práv a svobod. S ohledem
na migrační problematiku je pro občana podstatná
především záruka svobody pohybu a pobytu
osob, a to jak občanů vlastních, tak i cizinců.
Na tuto listinu navazují zákony, upravující
pohyb a pobyt osob, a to zejména zákon č.
135/1982 Sb., o hlášení a evidenci pobytu občanů,
zákon č.21611991 Sb., o cestovních dokladech
a cestováni do zahraničí, zákon č.123/1992
Sb., o pobytu cizinců na území ČSFR
a zákon č. 498/1990 Sb., o uprchlících.
S pohybem osob souvisejí
i další právní úpravy ať
vnitrostátní nebo mezinárodní. Jedná
se především o dohody uzavřené
v rámci vízové politiky České
republiky, regulativní opatření pro vstup.
cizinců na území České republiky,
dohody o přebírání osob na státních
hranicích (readmise), dohody o malém pohraničním
styku a dohody o ulehčení odbavování.
Mimo to je Česká republika vázána
nestandardními dohodami
se Slovenskou republikou, které byly uzavřeny v
souvislosti s rozdělením ČSFR.
Ústavním zákonem
č. 4/1993 Sb., (čl. 5, odst. 2) jsou upraveny i
podmínky vnitrostátní recepce zákonů
ČSFR do právního řádu ČR.
Česká republika tak přebírá
práva a závazky, které pro ČSFR ke
dni jejího zániku vyplývaly z mezinárodního
práva s výjimkou závazků ČSFR,
jež byly spojeny s jejím územím a na
něž se nevztahuje svrchovanost České
republiky. Lze konstatovat, že závazky bývalé
ČSFR týkající se státních
hranic a oblasti migrace
přešly na Českou republiku v podstatě
kontinuálně, bez významnějších
problémů.
V souvislosti se zánikem
bývalé ČSFR byl mezi Českou a Slovenskou
republikou vytvořen systém mezinárodních
smluv. Účelem některých těchto
smluv bylo zejména zabezpečit kontinuální
přechod závazků bývalé ČSFR
na nově vzniklé subjekty mezinárodního
práva a vytvořit mezi oběma republikami alespoň
takovou úroveň mezinárodních smluvních
závazků, které by zabezpečily řešení
pragmatických otázek souvisejících
se státními hranicemi.
Tomu v menší či větší míře
odpovídala i povaha, resp. obsah dohod sjednaných
o státních hranicích a souvisejících
otázkách.
V případě,
že budou konstituovány standardní Státní
hranice, bude zřejmě nezbytné přehodnotit
dosavadní obsah smluvních závazků.
1. Dohoda mezi vládou
ČR a vládou SR o zrušení vízové
povinnosti
Existence této dohody je
nezbytná ze všech hledisek, která přicházejí
v úvahu. Mimořádně problematická
je však s ohledem na požadavky ochrany státních
hranic zásada obsažená v této dohodě,
podle níž mohou občané smluvních
stran překračovat státní hranice v
kterémkoli vhodném místě. Přijetí
této zásady bylo motivováno především
historicko-politickými důvody. Její případné
přehodnocení, motivované zájmem o
ochranu státních hranic, by mělo být
doprovázeno vytvořením liberálních
pravidel pro malý pohraniční styk.
2. Dohoda mezi vládou
ČR a vládou SR o společném postupu
v otázkách pobytu cizinců ze třetích
států na území ČR a na území
SR
Základním principem
této, úpravy je uplatňování
stejného cizineckého režimu v obou republikách.
Jestliže budou vytvořeny standardní státní
hranice, bude zřejmě potřebné zvážit
další opodstatněnost převážné
části jednotlivých ustanovení této
dohody. Důvodem pro přehodnocení by mohly
být rovněž případné rozdíly
ve vízové
politice uskutečňované oběma státy.
Část dohody, která upravuje předávání
cizinců a policejní průvoz, by měla
zůstat funkční i za změněných
okolností.
3. Smlouva mezi ČR a
SR o úpravě režimu a o spolupráci na
společných státních hranicích
Tato smlouva svým obsahem
odpovídá dohodám, které uzavřela
bývalá ČSFR s většinou sousedních
států. Od počátku roku 1993 jsou na
společné státní hranici zřizovány
celní přechody ke kontrole pohybu zboží.
V březnu 1993 byly ministry financí obou republik
podepsány Smlouva
mezi ČR a SR o zřízení celních
přechodů na společných státních
hranicích a Smlouva mezi ČR a SR o ulehčení
pohraničního odbavování na státních
hranicích v železniční a silniční
dopravě.
Vzhledem k tomu, že tyto
smlouvy ve své podstatě nemohou pokrýt plnění
úkolů v oblasti kontroly pohybu osob, vyvolala česká
strana jednání na expertní úrovni
k přijetí nových smluv, jejichž návrhy
předala slovenské straně. Jedná se
o Dohodu mezi vládou ČR a vládou SR o
zřízení hraničních přechodů
na společných státních hranicích
a Smlouvu mezi ČR a SR o ulehčení pohraničního
odbavování v železniční a silniční
dopravě. V současné době předalo
ministerstvo vnitra SR uvedené návrhy smluv k mezirezortnímu
připomínkovému řízení.
Počátkem července
přistoupila slovenská strana na český
návrh stanovit explicitně v článku
3 Dohody o zrušení vízové povinností
mezi vládou ČR a vládou SR pro cizince
z třetích států povinnost překračovat
státní hranice mezi ČR a SR pouze v místech
existujících celních přechodů.
Vláda ČR dne 21. července schválila
tento Dodatek k dohodě o zrušení vízové
povinnosti, vláda SR schválila tento dodatek
27. července. Obě vlády zmocnily k podpisu
ministry zahraničních věcí.
A. Vnitrostátní
migrace občanů České republiky
Vnitřní migraci
občanů ČR nelze legislativně omezovat,
a to vzhledem k již uvedené záruce svobody
pohybu a pobytu vyplývající z Listiny základních
práv a svobod a z mezinárodních právních
závazků ČR v oblasti lidských práv.
Jediným zákonem, který tuto otázku
blíže specifikuje je zákon č.135/1982
Sb., o hlášení a evidenci pobytu občanů.
B. Právní úprava problematiky uprchlictví
Pokud se týče problematiky
uprchlíků je Česká republika vázána
závazky mezinárodní Úmluvy
o postavení uprchlíka z r. 1951 a Newyorským
protokolem z r. 1967. Vnitrostátně
je tato problematika upravena zákonem č. 498/1990
Sb., o uprchlících.
Z více než dvouleté
konfrontace této právní úpravy s uprchlickou
praxí a ze současných mezinárodních
i vnitrostátních souvislostí vyplývá
potřeba zcela nové právní regulace
uprchlictví. Bezprostředně je pak nezbytné
provést úpravy některých částí
zákona č.498/1990 Sb. Novelizací zákona
o uprchlících, jakož i přípravou
zásad zákona o poskytování azylu,
bylo usnesením vlády ČR č. 385 ze
dne 14. července 1993 pověřeno ministerstvo
vnitra.
C. Právní úprava
vstupu a pobytu cizinců na území České
republiky
Jedním ze základních
problémů je skutečnost, že v mnoha případech
se původně legální vstup cizince na
naše území uplynutím povolené
doby. K pobytu mění v neoprávněný
pobyt. V této souvislosti je nutno přijímat
taková regulativní opatření, která
na minimum sníží objem nekontrolované
migrace. Kromě mechanizmů uvedených v předcházejícím
textu se jedná v rámci vnitrostátních
právních úprav o tzv. cizinecký a
azylový zákon.
V roce 1992 zvýšený
pohyb cizinců na území bývalé
ČSFR vyvolal přijetí nové zákonné
úpravy vstupu a pobytu cizinců - zákon
č. 123/1992 Sb., o pobytu cizinců na území
ČSFR. Tento zákon vychází ze zobecněných
zkušeností vyspělých států,
zejména evropských. Předpokládá
tři typy pobytu - krátkodobý (za účelem
turistiky), dlouhodobý (za účelem zaměstnání,
studia, léčení...) a trvalý (převážně
za účelem sloučení rodiny).
Současné zkušenosti
ukazují, že v návaznosti na nové úpravy
zákonů a obecně závazných právních
předpisů České republiky, bude třeba
provést dílčí úpravy tohoto
zákona. Cílem by mělo být přijetí
preciznějších podmínek povolování
vstupu a pobytu cizinců na území ČR,
které by směřovaly k zamezení nelegální
migrace cizinců a k zajištění dodržování
právního řádu ČR.
1. Dohody o předávání
osob na státních hranicích (readmise)
Mají-li se jednotlivé
státy cílevědomě a úspěšně
bránit nežádoucí migraci, potřebují
k tomu nejen příslušné zákony
vlastní země, ale i ochranné instituty, které
jsou zakotveny především v mezistátních
dohodách. Mezi ně patří i dohody readmisní.
Tyto dohody se uzavírají zejména s cílem
vytvořit mezinárodně smluvní předpoklady
pro to, aby nelegálně migrující osoby,
nesplňují-li podmínky legálního
pobytu na území cizího státu nebo
poruší-li jeho právní
řád, mohly být, při respektování
humanitárních hledisek, vraceny zpět do zemí
svého původu.
Orientaci na urychlené vytvoření
systému těchto dohod stanovila i vláda České
republiky svým usnesením č.112 ze dne 10.března
1993 o opatřeních k realizaci zásad migrační
politiky vlády pro rok 1993.
V této souvislosti je třeba považovat za zvlášť
aktuální - kromě readmisních dohod
se sousedními státy zahájení expertních
jednání se státy, které jsou hlediska
migrace problematické. Jedná se především
o státy balkánské a státy bývalého
SSSR.
V současné době
je uzavřená Dohoda mezi vládou České
republiky a vládou Rakouské republiky
o předávání
a přebírání osob na společných
státních hranicích. Tato smlouva nabyla platnosti
dne 1.11.1992.
V květnu 1993 byla podepsána
Dohoda mezi vládou České republiky a vládou
Polské republiky o
předávání a přebírání
osob na společných státních hranicích.
Tato dohoda se zatím neprovádí, neboť
prováděcí ujednání k této
dohodě bude podepsáno až v průběhu
léta 1993.
V souvislosti v rozdělením
bývalé ČSFR byla rovněž sjednána
dohoda mezi vládou České republiky a vládou
Slovenské republiky
o společném postupu v otázkách pobytu
cizinců ze třetích států na
území ČR a na území SR. Tato
dohoda řeší mj. i problematiku zpětného
navracení osob a policejního průvozu.
V červnu tohoto roku také
proběhlo první kolo jednání s Maďarskou
republikou o Dohodě mezi vládou České
republiky a vládou Maďarské republiky o předávání
a přebírání osob na státních
hranicích.
Za aktuální je třeba
považovat především vytvoření
systému readmisních dohod, které by umožňovaly
navracení osob do jejich domovských států.
K tomuto účelu byl vypracován vzorový
text dohody o readmisi pro státy, s nimiž nemáme
společnou státní hranici. Tento návrh
smluvní úpravy bude předán
v nejbližší.době diplomatickou cestou
těm státům, s nimiž se považuje
sjednání dohody za nezbytné. Jedná
se především o některé státy
ležící na území bývalého
SSSR, Rumunsko, Bulharsko a Slovinsko.
Zvláštní
pozornost Je třeba věnovat readmisní dohodě
se Spolkovou republikou Německo.
Jednání o ní probíhají od poloviny
roku 1992. Původně dohodnuté zásady
smluvní úpravy doznaly vzhledem k měnící
se situaci v SRN a zejména pak v souvislosti se změnou
azylového zákonodárství SRN a sílící
migrační vlně, která zasahuje i naše
území, zásadních změn. V současné
době probíhají mimořádně
složitá jednání, jejichž výsledkem
bylo zatím sjednání pracovního textu
readmisní dohody. Řada otázek však zůstává
otevřená. Nejvýznamnější
problém, tj. určení počátku
běhu lhůty v
souvislosti s předáváním cizinců
ze třetích států, se zatím
nepodařilo překlenout.
Současně se sjednáním
readmisní dohody se SRN se předpokládá
sjednání dohody o součinnosti obou států
v otázkách nelegální migrace a omezení
jejích následků.
V této souvislosti je mimořádně
žádoucí, aby v době, kdy budou končit
jednání o uzavření readmisní
dohody se SRN, již v zásadě existoval výše
uvedený systém readmisních dohod s ostatními
státy."
2. Vízová praxe
České republiky
Existující rozdíly
v právní úpravě vstupu, pobytu a vycestování
osob přicházejících ze třetích
zemí představují jednu z hlavních
překážek účinného řešení
problematiky nelegální migrace v evropském
regionu. Koordinace postupu některých evropských
zemí v této oblasti se děje zejména
na půdě Rady Evropy.
I ČR vzhledem ke své geografické poloze a
měnícím se společenským podmínkám
v Evropě přistupuje k harmonizaci své vízové
politiky se státy Evropského společenství.
Dalším umocňujícím momentem v
tomto procesu jsou jednání se Spolkovou republikou
Německo v souvislosti
s předpokládanými dopady změn azylového
zákonodárství SRN pro ČR.
Zkušenosti z přeshraničního
pohybu cizinců (nelegální překračování
státní hranice, neoprávněné
pobyty na území ČR) potvrzuji potřebu
zkvalitnění ostrahy státní hranice
a úpravy vízové praxe ČR k zemím,
které ve zvýšené míře
produkují nežádoucí migraci (především
k Bulharsku, Rumunsku, státům bývalého
SSSR a Jugoslávie). Neřešení současného
stavu by mohlo vést k situaci, kdy by se Česká
republika spolu s Polskem stala nárazníkovou
zónou migrační vlny z východu.
Zavedení vízové
povinnosti je jedním ze základních nástrojů
k omezení nežádoucí migrace. Samo o
sobě však nemůže komplexně tento
problém řešit. Je proto nezbytné vytvořit
systém regulativních opatření a zpřísňujících
kriterií pro udělování víz
ČR. Zároveň je třeba zajistit i moderní
organizačně technické podmínky pro
jeho fungování, včetně preventivních
opatření k zamezení podvodných aktivit,
které ilegální formy migrace provázejí
(např. padělání cestovních
dokladů a tiskopisů
pozváni atd.).
Posledním aktem vlády
České republiky v oblasti vízové praxe
je usnesení č.336, ze dne 23. června 1993,
o opatřeních vízového režimu
pro rok 1993, kterým schválila uzavření
"bezvízové dohody", která bude
obsahovat možnost přijetí regulativních
opatření s Bulharskem, Lotyšskem, Estonskem,
Ruskem, Ukrajinou, Běloruskem, Moldávii, Kazachstánem,
Kyrgyzstánem, Turkmenistánem, Uzbekistánem
a Makedonií. Zmíněným usnesením
dále schválila zařazení Arménie,
Ázerbajdžánu, Gruzie, Tádžikistánu,
Bosny a Hercegoviny, Srbska a Černé Hory do
zvláštního vízového režimu.
Na toto usnesení by měly navazovat další
aktivity vlády ČR v oblasti vízové
politiky, které budou bezprostředně souviset
se zahraniční politikou ČR.
Závěrem lze konstatovat,
že ze zkušeností s dosavadními právními
úpravami problematiky migrace v ČR i v zahraničí
vyplývá nezbytná potřeba úprav
některých zákonů a dohod, které
otázky migrace řečí.
V oblasti mezinárodního
práva je nezbytné především projednání:
- smluv a dohod mezi Českou
a Slovenskou republikou, uzavřených v souvislosti
s nechráněnou hranicí mezi oběma státy,
- dohod o předávání
osob na státních hranicích (readmisních),
- dohod v rámci vízové
politiky ČR.
V oblasti vnitrostátního
práva je aktuální především
přehodnocení právních úprav:
- zákona č. 498/1990
Sb., o uprchlících,
- zákona č. 123/1992
Sb., o pobytu cizinců,
- zákon o poskytování azylu.
Migrace vyjadřuje schopnost
jedinců využít objektivních podmínek
a mechanizmů a flexibilně reagovat na nepříznivé
životní podmínky. Lze celkem jednoznačně
konstatovat, že přirozená vnitrostátní
migrace je žádoucí sociální jev
napomáhající přiměřenému
rozmístění obyvatelstva a využívání
lidských a přírodních zdrojů.
Naproti tomu migrace cizích státních příslušníků
a především
migrace ilegální, představuje významný
destabilizační fenomén, který je nutné
regulovat a kontrolovat. Řešení problémů
souvisejících se zahraniční migrací
není možné bez mezinárodní kooperace
a harmonizace přístupů v oblasti legislativní,
vízové i organizačně
technické.
Příloha k sněmovnímu tisku 495 |
V Praze dne 31. srpna 1993 | |
Č. j. 3770/93-OVA |
Vážený pane
předsedo,
vláda České
republiky na svém zasedání dne 25. srpna
1993 projednala a schválila "Analýzu stavu
v oblasti migrace na území České republiky
a dlouhodobou koncepci legislativního řešení
všech forem migrace". V souvislostí s plněním
úkolu vyplývajícího z usnesení
7. schůze Poslanecké sněmovny Parlamentu
České republiky ze
dne 24. března 1993 č. 61 Vám v příloze
výše uvedený materiál zasílám
k projednání v Poslanecké sněmovně
Parlamentu České republiky.
S pozdravem
Příloha
Vážený pan
PhDr. Milan Uhde
předseda Poslanecké sněmovny
Parlamentu České republiky