Parlament České republiky, Poslanecká sněmovna 1993 – 1996

Navrhovaná právní úprava státní služby má být úpravou komplexní. Výjimku představuje zvyšování kvalifikace státních zaměstnanců (zásada č. 102). Navrhuje se, aby zvyšování kvalifikace upravil zvláštní zákon zejména s ohledem na organizační a materiální předpoklady, které musí být vytvořeny, aby ho bylo možno začít uplatňovat. Další výjimkou v návrhu zásad služebního zákona je odpovědnost za služební úraz a nemoc z povolání (zásada č. 162). Předpokládá se, že i na právní poměry státních zaměstnanců se bude vztahovat zvláštní zákon. Touto zvláštní zákonnou úpravou by měl být zákon o povinném úrazovém pojištění počítá s ní také v čl. 17 Generální dohoda České republiky na rok 1993.

Navrhuje se, aby se služební zákon členil do deseti částí, a to na

- Všeobecná ustanovení - část první (zásady č. 1 až 10),

- Vznik, skončení a změnu státní služby - část druhá (zásady č. 11 až 43),

- Základní práva státního zaměstnance a povinnosti státního zaměstnance, omezení výdělečné činnosti, práva na stávku státního zaměstnance a činnosti odborových organizací - část třetí (zásady č. 44 až 52),

- Disciplinární odpovědnost ve státní službě - část čtvrtá (zásady č. 53 až 60),

- Podmínky výkonu státní služby - část pátá (zásady č. 61 až 14),

- Státně zaměstnanecké tituly státních zaměstnanců, platové poměry státních zaměstnanců, příplatek za služební pohotovost ve státní službě a hmotné výhody některých představených - část šestá (zásady č. 105 až 137),

- Všeobecné zdravotní pojištění a sociální zabezpečení státních zaměstnanců a příspěvek na státní politiku zaměstnanosti - část sedmá (zásady č. 138 až 148),

- Náhrady škody - část osmá (zásady č. 149 až 164),

- Společná ustanovení - část devátá (zásady č. 165 až 212),

- Přechodná a závěrečná ustanovení - část devátá (zásady č. 213 až 229).

Část první vytyčuje předmět právní úpravy, jímž má být úprava právních vztahů některých státních zaměstnanců v ministerstvech a správních úřadech při výkonu státní služby.

Ministerstvo nebo správní úřad se pro účely služebního zákona označuje jako služební úřad.

Rámcově se navrhuje vymezit pojem státního zaměstnance, obor státní služby a charakterizuje se služební úřad, který je jiným správním úřadem. Rozsah platnosti návrhu zákona, pokud se jedná o druhy státních orgánů, na které by se měl vztahovat vyplývá z čl. 79 Ústavy České republiky. Pojem jiný správní úřad zavedla Ústava České republiky. To, že se má navrhovaný zákon vztahovat na ministerstva vyplývá přímo z Ústavy České republiky. Pojem správního úřadu se navrhuje pro účely služebního zákona vymezit v zásadě č. 3. Vedle orgánů státní správy se navrhuje zařadit i jiné státní orgány, které sice státní správu nevykonávají, nicméně 2 povahy jejich činností je zřejmé, že plní státní záležitosti, a tudíž je na místě, aby se zákon vztahoval i na ně.

Návrh zákona se nemůže obejít ani bez negativního definování rozsahu jeho působnosti.

Návrh zásad zákona se nemá vztahovat na všechny fyzické osoby, které budou zaměstnány ve služebních úřadech, pro něž bude návrh platit. To vyplývá ze zásady č. 3 (obor státní služby). Vyloučeni budou pomocní a obslužní pracovníci služebních úřadů, např. řidiči, korespondentky, údržbář i nebo uklízečky.

Vymezuje se pojem osobního úřadu, představeného a vedoucího služebního úřadu.

Velmi důležitou zásadou, která prostupuje celým návrhem, je zásada č. 9, která konstituuje Úřad pro legislativu a veřejnou správu jako koncepční a koordinační místo pro otázky státní služby podle navrhovaného zákona.

Stěžejní význam s ohledem na vztah ke státnímu rozpočtu má zásada č. 10, která upravuje systemizaci ve státní službě.

Část druhá meritorně pojednává o státně zaměstnaneckém poměru státního zaměstnance. Navrhuje se stanovit, že státně zaměstnanecký poměr se zakládá ke státu.

Zásada č. 12 věnuje pozornost zařazení státních zaměstnanců ve státní službě s ohledem na příbuzenské a jiné obdobné vztahy.

Podává se charakteristika jednotlivých druhů státní služby, jimiž mají být státní služba přípravná, stálá a dočasná.

Navrhuje se upravit způsob výběrového řízení pro státní službu přípravnou a podmínky pro přijetí a trvání státní služby.

Zásady č. 19 až 21 mají upravit jmenování do státní služby a vznik státně zaměstnaneckého poměru, jmenovací dekret a služební slib.

Aby se mohl státní zaměstnanec stát státním zaměstnancem státní služby stálé, musí úspěšně vykonat kvalifikační zkoušku; tuto problematiku řeší zásady č. 22 až 25. To se netýká přechodných ustanovení návrhu zákona.

Skončení státní služby se navrhuje upravit v zásadách č. 28 až 35. Důvody vylučující státní službu se navrhuje upravit v zásadě č. 33.

Problematice změn státní služby jsou věnovány zásady č. 36 až 44. Služební posudek a potvrzení o státní službě se navrhuje upravit v zásadách č. 41 až 43.

Část třetí navrhuje upravit základní práva státního zaměstnance, která by se měla vztahovat na všechny druhy státní služby. To platí i pokud jde o povinnosti státních zaměstnanců. Zvlášť se navrhuje stanovit povinnosti představených (zásada č. 48). Pozornost je věnována příkazům představeného, charakterizuje se služební disciplína. Protiváhou povinností státních zaměstnanců by mělo být jejich ocenění, pokud bude výkon jejich státní služby příkladný (zásada č. 49).

Omezení podnikatelské, živnostenské, jiné výdělečné činnosti a činnosti odpovědného zástupce, omezení práva na stávku státních zaměstnanců a činnosti odborových organizací se navrhuje upravit zásadami č. 50 až 52.

Část čtvrtá věnuje pozornost problematice disciplinární odpovědnosti ve státní službě. Navrhuje se charakterizovat služební a závažné služební provinění, disciplinární opatření, zánik disciplinární odpovědnosti, zahlazení disciplinárního opatření. Upravit orgány disciplinárního řízení, jimiž mají být disciplinární komise, zahájení disciplinárního řízení a lhůtu pro podání návrhu na zahájení disciplinárního řízení.

Část pátá, která má upravit podmínky výkonu státní služby, stanovit dobu výkonu státní služby, dovolenou, služební volno, výkon služby v ozbrojených silách a civilní služby, bezpečnost a ochranu zdraví při výkonu státní služby. služební cestu a náhradu výdajů poskytovaných v souvislosti se služební cestou, zvláštní podmínky pro výkon státní služby státních zaměstnankyň, mateřskou dovolenou, péči o kvalifikaci státních zaměstnanců, stanovené ošacení státního zaměstnance při výkonu státní služby, pracovní oděv a finanční příspěvek na stanovené ošacení a služební stejnokroj státního zaměstnance v celních orgánech a vytváření podmínek pro řádný výkon státní služby.

Část šestá má upravit státně zaměstnanecké tituly státních zaměstnanců, jejich platové poměry a příplatek za služební pohotovost.

Plat státního zaměstnance se má podle zásady č. 111 skládat -= ze služebního platu, osobního příplatku - u představených též z funkčního příplatků - a dalšího platu, zvláštních příplatků a platu na odchodnou. Ve společných ustanoveních o platových poměrech státních zaměstnanců se vedle příplatku za služební pohotovost ve státní službě, navrhuje upravit krácení služebního platu v důsledku nesplnění týdenního služebního úvazku, splatnost platu, výplata platu, srážky z platu a plat při výkonu státní služby v cizině.

Část sedmá má upravit zdravotní zabezpečení státních zaměstnanců a úhradu příspěvku na zdravotní zabezpečení, nemocenské zabezpečení státních zaměstnanců, hmotné zabezpečení státních zaměstnanců v době přechodné neschopnosti k výkonu státní služby, přezkoumání zdravotního stavu státního zaměstnance z důvodu invalidity nebo částečné invalidity, zařazení státního zaměstnance státní služby stálé mimo státní službu činnou ze zdravotních důvodů, důchodové zabezpečení státních zaměstnanců včetně přídavku za státní službu k důchodu. Státním zaměstnancům by neměly náležet peněžité dávky nemocenského pojištění.

Část osmá má být věnována jak úpravě náhrady škody, za kterou budou odpovídat státní zaměstnanci, tak náhrady škody, za kterou bude státním zaměstnancům odpovídat služební úřad.

Část devátá má upravit osobní spis státního zaměstnance, služební hodnocení státního zaměstnance, žádosti a stížnosti státních zaměstnanců ve věcech výkonu státní služby, jmenování fyzické osoby, která skončila služební poměr do státní služby stálé, služební průkaz státního zaměstnance, promlčení a zánik práva, lhůty, bezdůvodné obohacení, zajištění práv a povinností ze státně zaměstnaneckého poměru, přechod práv a povinností ze státně zaměstnaneckého poměru, uplynutí doby, vliv smrti státního zaměstnance na jeho peněžité nároky ze státně zaměstnaneckého poměru, počítání času, způsobilost mít práva a povinnosti a způsobilost nabývat práv a povinností, pozbytí způsobilosti k právním úkonům, zastoupení, činnost odborových orgánů ve státní službě, řízení ve věcech výkonu státní služby, doručování ve věcech státně zaměstnaneckého poměru a soudní přezkoumání ve věcech státně zaměstnaneckého poměru.

Část desátá v přechodných ustanoveních, jimž jsou věnovány zásady č. 213 až 229 jsou potřebné vzhledem k přechodu z pracovněprávních vztahů na novou právní úpravu podle navrhovaného zákona.

Zásada č. 225 (opětovné jmenování do státní služby stálé) je rovněž přechodné ustanovení, které s použitím po stanovenou dobu má umožnit personální zkvalitnění státní služby.

Závěrečná ustanovení jsou navrhována v zásadách č. 227 až 229.

Hlavní problémy návrhu zásad služebního zákona:

1. Navrhuje se vztáhnout právní úpravu jen na ty zaměstnance, na jejichž právní poměry se nevztahuje služební poměr podle zvláštního zákona, např. vojáci z povolání, policisté. Návrh se nemá vztahovat ani na pracovníky samosprávných orgánů, protože v tomto případě nemůže být stát zaměstnavatelem, dále na soudce, prokurátory, učitele, pracovníky státního zdravotnictví, státních drah apod. Právní úprava se nemá týkat ani části zaměstnanců služebních úřadů, kteří nebudou vykonávat činnosti podle vymezení v zásadě č. 3; půjde např. o manuální pracovníky, řidiče, administrativní pracovníky vnitřních správ, sekretářky a korespondentky. Navrhovaný zákon by se však měl vztahovat na zaměstnance služebních úřadů, které jsou podle zvláštních předpisů orgány státní správy, řízených ministerstvem obrany a ministerstvem vnitra, jestliže vykonávají činnosti uvedené v zásadě č. 3, pokud nejsou ve služebním poměru.

Návrh je veden snahou účelně omezit úpravu pouze na vysoce odborné zaměstnance zabezpečující fungování státního mechanismu. Týkal by se cca 60 tisíc státních zaměstnanců. Jakékoliv rozšíření tohoto okruhu proti tomu, co předpokládá Ústava České republiky, by znamenalo nesplnění účelu právní úpravy, její zneprůhlednění a především podstatné zdražení.

2. Návrh sleduje částečné oddělení politické a nepolitické části služebních úřadů. Vychází z obecně demokratických státech uplatněné zásady o omezení politizace státní služby s tím, že pouze její špičky jsou do funkcí dosazovány podle politických hledisek. Nalézt správnou dělící hranici je velmi obtížné; navrhuje se vést ji mezi vedoucími funkcemi, do nichž dosazuje fyzické osoby parlament neb prezident republiky nebo vláda (funkce politické), a funkcemi ostatními. Fyzické osoby v politických funkcích by měly být státními zaměstnanci ve státní službě dočasné, která by trvala jen po dobu výkonu politické funkce; v tomto případě by se na ně vztahovaly veškeré výhody a nevýhody postavení státního zaměstnance, s výjimkou tzv. definitivy.

Zástupci vedoucího ústředního orgánu státní správy (náměstci ministra) by rovněž měli být státními zaměstnanci a měli by vykonávat státní službu dočasnou jako představení politických funkcích.

Navrhované řešení nevylučuje možnost, aby

a) do politické funkce mohl být jmenován státní zaměstnanec ve státní službě stálé; ten by po skončení výkonu politické funkce zůstal dále státním zaměstnancem státní služby stálé,

b) fyzická osoba vykonávající státní službu dočasnou by mohla být po úspěšném vykonání kvalifikační zkoušky jmenován do státní služby stálé (tzv. definitiva), za předpokladu, že podle systemizace bude k dispozici volné státně zaměstnanecké místo.

3. Jednou ze základních výhod státních zaměstnanců je tzv. definitiva, podle navrhovaného zákona má jít o státní službu stálou. Její charakter a rozsah je podle právních předpisů demokratických států rozdílný. Typická je pro ni zvýšená ochrana státních zaměstnanců před propuštěním ze státní služby, do níž byl státní zaměstnanec jmenován až po splnění náročných podmínek.

V současných podmínkách České republiky se navrhuje uplatnit omezenou formu tzv. definitivy, při níž by státní zaměstnanec ve státní službě stálé mohl být zbaven této služby jen v případě závažného porušení povinností, které mu vyplývají ze státně zaměstnaneckého poměru; v mimořádných případech též z důvodu úsporných opatření ve státní službě stálé. V těchto mimořádných případech se navrhuje, aby byl státní zaměstnanec státní služby stálé odškodněn zařazením mimo státní službu činnou pro úsporná opatření ve státní službě, to je např. až do odchodu do důchodu, poskytováním, např. 70 % jeho služebního platu; možnost povolat státního zaměstnance do státní služby by zůstala zachována.

4. Vydělení právní úpravy státní služby z obecné pracovněprávní úpravy si nutně vyžádá určení orgánu, který se bude zabývat soustavně otázkami státní služby, a který bude plnit další povinnosti stanovené služebním zákonem. Navrhuje se, aby touto funkcí byl pověřen Úřad pro legislativu a veřejnou správu, který by však musel být pro tento účel právně z pozice rozpočtové organizace konstituován jako státní orgán - ústřední orgán státní správy pro otázky státní služby.

5. Zvláštní důležitost a závažnost budou mít v navrhovaném zákoně přechodná ustanovení, která budou muset řešit,

a) kteří dosavadní pracovníci služebních úřadů mají být jmenováni státními zaměstnanci do státní služby stálé, případně státní služby dočasné a za jakých podmínek;

b) zda a v jakém rozsahu mají být dosavadním pracovníkům, kteří budou jmenováni do státní služby, započtena odpracovaná léta do doby rozhodné pro výši přídavku za státní službu k důchodu a pro jejich platové poměry.

Navrhuje se vycházet z předpokladu, že dosavadní smluvní pracovníci státních orgánů, na které by se měl navrhovaný zákon vztahovat - nemají na jmenování do státní služby právní nárok - ucházet se však o ně mohou všichni.

Navrhuje se, aby léta odpracovaná dosavadními pracovníky ve služebních úřadech by jim byla plně započtena do doby rozhodné pro výši služebního platu a částečně pro výši přídavku za státní službu k důchodu v poměru 1:0,75.

Současně se navrhuje v zájmu doplnění státní služby kvalifikovanými zaměstnanci, aby

c) fyzickým osobám, které nepracovali ve státních orgánech, avšak vykonávali v jiných odvětvích vysoce odbornou prací, srovnatelnou se státní službou nebo dávající pro ni dostatečné předpoklady, byl umožněn relativně rychlejší přechod do státní služby stálé prostřednictvím státní služby dočasné;

d) po stanovenou dobu od účinnosti zákona bylo umožněno, aby bývalí pracovníci, kteří již ve státních orgánech pracovali, mohli být jmenováni do státní služby stálé bez nutnosti projít státní službou přípravnou a složit kvalifikační zkoušku - opětovné jmenování do státní služby stálé.

e) Podobně se navrhuje umožnit fyzickým osobám, které vykonávali ve služebním poměru činnosti uvedené v zásadě č. 3, aby byli jmenováni do státní služby stálé - jmenování fyzické osoby, která skončila služební poměr do státní služby stálé.

Z programového prohlášení vlády vyplývá, že právní úprava státní služby má vedle zvýšených nároků, kladených na státní zaměstnance, přinést též určitá kompenzační opatření.

Jako kompenzační opatření pro státní zaměstnance se navrhují:

a) státní služba stálá spojená s tzv. definitivou,

b) odměny za příkladný výkon státní služby,

c) zvýšená výměra dovolené,

d) krácení dovolené a krácení služebního platu v důsledku nesplnění týdenního služebního úvazku až po neodsloužení 12 omluvených dnů v kalendářním roce,

e) nekrácení služebního platu za první 2 týdny výkonu vojenské služby a civilní služby a za dobu vojenského cvičení a výkonu civilní služby místo vojenského cvičení,

f) možnost poskytnutí placeného služebního volna z důvodu péče o dlouhodobě těžce zdravotně postižené dítě vyžadující mimořádnou péči až do 7 let jeho věku,

g) nárok na placenou mateřskou dovolenou až do 3 let věku dítěte,

h) příspěvek na stravování státního zaměstnance při výkonu státní služby,

ch) právní nárok státního zaměstnance na poskytnutí dalšího platu,

i) právní nárok na plat na odchodnou,

j) úhrada příspěvku na zdravotní pojištění za státního zaměstnance,

k) vyloučení státních zaměstnanců z účasti na nemocenském pojištění a z úhrady pojistného na nemocenské pojištění a poskytování služebního platu státním zaměstnancům v době přechodné neschopnosti k výkonu státní služby,

l) přídavek za státní službu k důchodu.

Předpokládá se účinnost navrhovaného zákona nejdříve od 1. července 1994 a platnost zhruba pro 60 tisíc státních zaměstnanců.

Za této situace by si realizace návrhu vyžádala proti současnému stavu celoročně vyšší náklad zhruba

to je celkem 5,6 až 5,8 mld Kč.

Na druhé straně bude realizace návrhu znamenat úsporu výdajů státního rozpočtu

to je celkem 0,6 mld Kč.

a) Z titulu platové soustavy státních zaměstnanců:

- V roce 1993 se předpokládají podle dosavadní platové soustavy tyto náklady na platy státních zaměstnanců:

- Při nabytí účinnosti zákona v roce 1994, případně 1995 se předpokládají tyto náklady

- Rozdíl předpokládané úpravy a současného stavu činí v průměrném měsíčním platu zvýšení o 5.368 Kč a v celkových ročních nákladech zvýšení o 3,6 mld Kč, tj. o 65 %.

b) Z titulu poskytování ošatného:

při ošatném ve výši 5 000 Kč ročně a 60 tis. státních zaměstnancích představuje ošatné ročně náklad 0,3 mld Kč.

c) Z titulu zvýšení pojistného sociálního zabezpečení placeného zaměstnavatelem v důsledku zvýšení průměrného měsíčního platu státních zaměstnanců:

Při sazbě pojistného 20,4 % a vyšším ročním nákladu na platy státních zaměstnanců v částce 3,6 mld Kč představuje zvýšení pojistného sociálního zabezpečení více než 0,7 Kč.

Z titulu zvýšení pojistného všeobecného zdravotního pojištění placeného zaměstnavatelem v důsledku zvýšení průměrného měsíčního platu státních zaměstnanců:

Při sazbě pojistného 9 % a vyšším ročním nákladu na platy státních zaměstnanců v částce 3,6 mld Kč představuje zvýšení pojistného všeobecného zdravotního pojištění více než 0,3 mld Kč.

d) Z titulu poskytování plného nebo zkráceného platu státním zaměstnancům v době přechodné neschopnosti k výkonu státní služby a mateřské dovolené:

Doba nemoci a mateřské dovolené představuje ve státní správě cca 3 až 4 % stanovené pracovní doby. Po tuto dobu by byl poskytován státním zaměstnancům místo nemocenského plný nebo krácený plat. To představuje při celkovém ročním platovém nákladu 9,1 mld Kč částku 0,3 mld Kč.

e) Z titulu hrazení pojistného všeobecného zdravotního pojištění za státní zaměstnance státem:

Sazba tohoto pojistného, placeného jinak zaměstnanci, činí 4,5 %. To představuje při celkovém ročním platovém nákladu 9,1 mld Kč, částku 0,4 mld Kč.

f) Z titulu placení přídavku za státní službu k důchodu státním zaměstnancům:

Tyto náklady by postupně narůstaly:

V prvém roce platnosti úpravy je možno předpokládat odchod do důchodu zhruba 1 200 státních zaměstnanců, což by při průměrném přídavku k důchodu ve výši 15 %, a výše uvedených průměrných platech představovalo náklad cca 10 mil, Kč. V desátém roce platnosti úpravy by bylo nutno počítat ji:. se zhruba 22 000 důchodci z řad státních zaměstnanců s vyšším přídavkem k důchodu a v důsledku tohoto s nákladem cca 150 a 200 mil. Kč. Jedná se však o velmi hrubé odhady, které budou zpřesňovány.

a) Z titulu snížení pojistného sociálního zabezpečeni placeného zaměstnavatelem o pojistné na nemocenské pojištěni:

Stát by neplatil pojistné nemocenského pojištění, které by jinak byl povinen platit jako zaměstnavatel. Při sazbě tohoto pojistného ve výši 3,6 % a celkových ročních nákladech na platy státních zaměstnanců ve výši 9,1 mld Kč to představuje částku více než 0,3 mld Kč.

b) Z titulu případné neplacení příspěvku zaměstnavatele na státní politiku zaměstnanosti:

Při sazbě tohoto příspěvku ve výši 3 % a celkových ročních nákladech na platy státních zaměstnanců ve výši 9,1 mld Kč to představuje částku necelých 0,3 mld Kč.

Tato úspora přichází v úvahu v případě, že případné snižování počtu státních zaměstnanců z důvodů úsporných opatření ve státní službě bude po účinnosti navrhovaného zákona řešeno zařazením státních zaměstnanců mimo státní službu činnou s trvalým ponecháním části platu.

Zpracovala:

JUDr. Jiřina Voňková, CSc.,

náměstkyně ministra práce a

sociálních věcí