Parlament České republiky, Poslanecká sněmovna 1996 – 1998

*) pojistné na sociální zbezpečení a příspěvek na státní politiku zaměstnanosti a pojistné zdravotního pojištění a příděl do fondu kulturních a sociálních potřeb

x) po rozhodnutí vlády dne 18. 6. 1997 o zvýšení příspěvku na činnost o 180 000 tis. Kč (původní vázání činilo 61 899 tis. Kč)

Ministr financí předkládá k informaci v rámci projednávání Zprávy o vývoji státního rozpočtu za první čtvrtletí roku 1997 vládou schválený návrh dalšího vázání rozpočtových prostředků v rámci stabilizačního rozpočtového programu vlády. Tato informace vychází plně z materiálu, který vláda projednala dne 18. června 1997 a ke kterému přijala usnesení č. 356. Text tohoto usnesení v neoficiální (neaprobované a premiérem vlády neschválené) verzi je součástí této přílohy.

Návrh navazuje na první vázání, které vláda projednala na svém mimořádném jednání dne 9. června 1997 a přijala k němu usnesení č. 229. Popis prvního vázání výdajů je obsažen v jiné části tohoto materiálu.

V české ekonomice v současné době pokračují tendence ze závěru roku 1996, zejména zpomalování růstu produkčních odvětví při trvajícím předstihu růstu mezd před výkonem, růst míry inflace, zvyšování nezaměstnanosti, prohlubování nerovnováhy obchodní bilance a sklon veřejných rozpočtů k deficitu. Po dlouhodobé nominální stabilitě směnného kurzu koruny došlo v květnu 1997 k jeho depreciaci.

Státní rozpočet na rok 1997, který byl konstruován se znalostí ekonomického vývoje makroekonomických indikátorů do 1. čtvrtletí 1996, uvedené tendence nemohl předpokládat, respektive ocenit jejich intenzitu. Proto došlo k nadhodnocení předpokládaného růstu příjmů státního rozpočtu, a tím i rozsahu rozpočtových výdajů. Při konstrukci rozpočtu jako vyrovnaného se nižší skutečná dynamika příjmů promítla do narůstání rozpočtového deficitu již od počátku letošního roku.

Mezi hlavní příčiny ekonomických problémů lze zařadit:

- pokles konkurenční schopnosti v důsledku nižšího růstu produktivity výrobních faktorů než je reálné zhodnocování směnného kurzu,

- nevyjasněnost vlastnických vztahů, propojenost bankovních a investičních institucí s podniky,

- nedokonalý právní rámec pro fungování tržního prostředí a obtížná vynutitelnost práva.

Došlo k evidentnímu zpomalení ekonomického růstu, které je ve své podstatě důsledkem prohlubování dílčích makroekonomických nerovnováh. Klíč k řešení ekonomických problémů neleží v současné době v krátkodobých opatřeních na podporu ekonomického růstu (náročných na rozpočtové výdaje), ale v důsledném úsilí o obnovení vnější i vnitřní ekonomické rovnováhy, jako fundamentálního východiska pro dlouhodobou ekonomickou prosperitu.

Nastolení rovnováhy z dlouhodobého hlediska vyžaduje dořešení základních institucionálních a legislativních podmínek pro efektivní fungování ekonomických subjektů. V kratším časovém horizontu musí monetární a fiskální politika přijmout opatření ke zbrzdění růstu domácí poptávky.

V monetární oblasti došlo od konce května t. r. k uvolnění kursového režimu, které sice přinese mírné zvýšení růstu cenové hladiny, ale na druhé straně bude umožňovat prostřednictvím tržního ocenění měny plynulé vyrovnávání konkurenčního prostředí a vztahu mezi běžným a kapitálovým účtem platební bilance.

Dalším význačným rysem monetární politiky je zvýšení hladiny úrokových sazeb, které znamená určitou ochranu před spekulativními útoky na směnný kurz a současně působí i jako faktor proti zvyšování cenového růstu. Vyšší úrokové sazby budou mít pravděpodobně vliv na rozhodování ekonomických subjektů mezi spotřebou a úsporami.

V oblasti fiskální politiky je legitimní požadavek na vyrovnanost veřejných rozpočtů a v tomto smyslu je orientováno i řešení parciálního problému státního rozpočtu snížením jeho výdajů.

Efekty rozpočtových škrtů by se měly projevit také jako snížení přímých dovozů pro potřebu státu, rozpočtová úspornost ve mzdách může posloužit jako impuls mzdové racionality v organizacích nestátního sektoru. Vedle toho tato výdajová zdrženlivost znamená i urychlení strategického záměru omezování státních zásahů do ekonomiky.

Břemeno nákladů opatření na obnovení rovnováhy je nutno racionálně rozložit na všechny sektory ekonomiky. Půjde zejména o důsledky krátkodobého zpomalení ekonomického růstu, bankroty neefektivních podniků, zvýšení nezaměstnanosti, zbrzdění růstu mezd i spotřeby domácností, odložení potřebných investičních záměrů. Tyto krátkodobé negativní dopady jsou nezbytným předpokladem pro to, aby se znovu obnovil ekonomický růst v rovnovážných a stabilních podmínkách.

V zájmu řešení vzniklé situace musí vláda přistoupit vedle dlouhodobých systémových opatření i k některým krátkodobějším bezprostředním krokům především v oblasti fiskální politiky. V zájmu stabilizace ekonomické situace je nezbytná těsnější součinnost a konzistentnost fiskální politiky vlády s politikou monetární. V praxi to znamená přistoupit k dalšímu kolu rozpočtové restrikce, která by měla v konečném důsledku znamenat další snížení vládní spotřeby, resp. přispět k omezení celkové domácí poptávky tažené státním rozpočtem, a tak tedy v konečném důsledku přispět k omezení nerovnovážných tendencí v domácím hospodářství.

Základní otázkou je nyní:

- stanovení celkového rozsahu rozpočtové restrikce,

- stanovení časové dimenze rozpočtové restrikce.

I. Vývoj státního rozpočtu v roce 1997 a rozsah potenciálních opatření k zajištění jeho vyrovnanosti

Podle analýz výsledků státního rozpočtu za pět měsíců roku a výhledu do konce roku se ukazuje, že celoroční objem příjmů nedosáhne ani úrovně, se kterou se uvažovalo při prvním vázání výdajů v polovině dubna t. r. Nižší plnění se odhaduje zejména u daňových příjmů z titulu vyššího zpomalení dynamiky hrubého domácího produktu a dále vlivem nezbytných krátkodobých stabilizačních opatření České národní banky a očekávaných opatření ke snížení dynamiky mezd. Podrobnější informace k očekávanému vývoji hlavních daňových příjmů jsou uvedeny v příloze č. 1. Změny v oblasti příjmů z mezd a míry nezaměstnanosti se dotknou i pojistného, kde se také počítá s určitým poklesem výnosu oproti odhadu z prvního kola opatření k zajištění rozpočtové vyrovnanosti.

Vedle snížení příjmů státního rozpočtu je nutné řešit i některé problémy na straně mandatorních (zákonných, nárokových) výdajů státního rozpočtu. Jde zejména o úroky dluhové služby, kde se s ohledem na vývoj úroků na peněžním trhu a nepříznivý pokladní vývoj státního rozpočtu v letošním roce předpokládá zvýšení rozpočtu v rozsahu 3,0 mld. Kč. Je nutné také zvýšení rezervy na poskytování státních záruk o 1,0 mld. Kč a dále prostředků na tzv. majetkovou újmu bank o cca 0,3 mld. Kč z titulu zvýšení diskontní sazby centrální bankou (bude záviset na diskontní politice ČNB do konce roku). Dlouhodobě neřešeným problémem je nedostatek prostředků na výplatu důchodů v resortu MV (jde o 500 mil. Kč).

Rekapitulace deficitních vlivů na státní rozpočet 1997:

II. Návrh principů osmnáctiměsíčního stabilizačního rozpočtového plánu

Dosažení vyrovnanosti za cenu rozpočtových škrtů až v úrovni 23 mld. Kč v roce 1997 považuje MF za jen velmi těžko realizovatelné:

1. Realizace takovéhoto opatření by znamenala přistoupit současně k hluboké, podle názoru MF veřejným sektorem jen velmi těžko absorbovatelné, restrikci vlastních investičních a neinvestičních výdajů kapitol a dotací podnikatelským subjektům nebo revokovat již vyhlášené úpravy sociálních dávek v roce 1997.

2. Je velmi citlivou otázkou, zda se má krácení státních výdajů dotknout oblasti sociálních transferů. Na svém jednání dne 9. 6. 1997 vláda nepodpořila návrh na revokaci již schválených opatření v sociální oblasti, tj. valorizace životního minima od 1. 7. 1997 či valorizace důchodů od 1. 8. 1997, ani odsunutí deregulace cenových opatření schválených k 1. 7. 1997.

Je však na druhé straně zřejmé, že valorizační schémata v oblasti důchodového zabezpečení jako taková představují do budoucna vysoké riziko udržitelnosti vyrovnanosti státního rozpočtu a profinancovatelnosti z tzv. důchodového účtu. Podmínka povinné valorizace důchodů podle stanovené rovnice při zvýšení indexu spotřebitelských cen o 5% výrazně rozevírá nůžky mezi tempem celkových zdrojů státního rozpočtu (resp. zdrojů z pojistného důchodového pojištění) a potřebou zdrojů pro výplaty důchodů, a to především v obdobích charakteristických nižší celkovou dynamikou ekonomiky a rozpočtových příjmů. Již v roce 1997 skončí velmi pravděpodobně tzv. důchodový účet ve státním rozpočtu ve výrazném deficitu a tento trend by mohl pokračovat i nadále. Vláda proto uložila MPSV předložit novely zákonů týkajících se důchodového pojištění. Obdobně MPSV připravilo i novely právních norem v oblasti státní sociální podpory, sociální potřebnosti a zaměstnanosti a vyhlášky MPSV č. 182/1991 Sb. "Balík" těchto právních úprav již projednala vláda.

Vedle nesporného dlouhodobého přínosu řešení sociálních transferů pro vybilancovanost zdrojů a potřeb v důchodovém pojištění by schválení těchto návrhů znamenalo významný efekt i pro zdroje a potřeby státního rozpočtu na rok 1998 a let dalších. Pokud nebude muset státní rozpočet hradit ze svých prostředků např. deficit důchodového účtu, bude moci výrazněji posílit rozvojové výdajové programy, zejména v oblasti investic. Jinými slovy, MF preferuje odklad investiční i neinvestiční spotřeby, plynoucí z restrikce těchto výdajů v roce 1997, a jejich realizaci, příp. posílení, v roce 1998 a i určitý několikamiliardový přínos pro úspory v roce 1997.

Tato východiska v podstatě znamenají rozložení dopadu restriktivních opatření ne pouze do zbytku roku 1997, ale do osmnáctiměsíčního období (tj. červenec 1997 prosinec 1998). Rozložení dopadu rozpočtových opatření na toto období:

- na jedné straně umožní zmírnit negativní vlivy restriktivních kroků na rok 1997,

- umožní vědět v předstihu rozsah prostředků pro rozpočtovou kapitolu a adaptovat se tak na podmínky rozpočtového omezení,

- provést v resortech některé žádoucí zásadnější a systémovější kroky ve směru k efektivnosti hospodaření, které by v období šesti měsíců byly jen velmi těžko proveditelné. V tomto směru připravuje mimo jiné MF návrh tzv. pravidel hospodárnosti v rámci "balíčku" schváleného vládou v dubnu t. r., který bude vládě předložen na konci června,

- v období roku 1998 se mohou projevit již i některé pozitivní stabilizační a prorůstové efekty přijatého "balíčku" opatření (změny v oblasti kapitálového trhu, novelizace zákona o konkursu a vyrovnání, rozšíření činnosti EGAP a ČEB, restrukturalizace státních podniků, apod.).

Přijetí principů 18-měsíčního rozpočtového stabilizačního plánu znamenalo pro vládu stanovit:

1. únosnou míru krácení rozpočtových výdajů realizovatelnou ještě v roce 1997,

2. základní principy a východiska pro podobu návrhu státního rozpočtu na rok 1998, především z hlediska salda příjmů a výdajů.

Ad 1) a) Ministerstvo financí navrhlo a vláda schválila realizovat další vázání výdajů v roce 1997 v rozsahu cca 16,9 mld. Kč. Tento objem představuje první krok k zajištění vyrovnanosti státního rozpočtu v roce 1997.

Přijetí tohoto opatření je proveditelné při dalším krácení zejména investičních výdajů o 14,5%, neinvestičních věcných výdajů o dalších 5% a mezd o 2,4%, při selektivním krácení neinvestičních dotací podnikatelským subjektům v objemu cca 2,0 mld. Kč a očekávaných úspor podle predikce autonomního vývoje některých sociálních dávek. Při tomto opatření tak nemuselo dojít k zásahu do již schválených valorizačních opatření v oblasti důchodů a životního minima.

Ad 1) b) Vláda projednala návrhy na urychlení realizace opatření v oblasti sociálního zabezpečení, v jejichž důsledku by se objem úspor měl zvýšit na 18 mld. Kč.

Ad 1) c) Ministerstvo financí bude usilovat o urychlení účinnosti novely zákona o spotřebních daních na 1. 10. 1997. Fiskální efekt pro rok 1997 by měl činit 2 mld. Kč.

Celkový přínos uvedených opatření ve výši cca 20 mld. Kč by měl zajistit vyrovnanost státního rozpočtu v roce 1997.

Ad 2) Pro rok 1998 se navrhuje jako základní princip rozpočtové politiky stanovit přebytkový rozpočet ve výši 10 mld. Kč. I za dvouleté fiskální období 1997 - 1998 by tak státní rozpočet byl zachován jako přebytkový.

Jako další východiska přípravy státního rozpočtu na rok 1998 se navrhují:

- zmrazení objemu mezd na rok 1998 v ROPO na úrovni nyní navrhované restrikce státního rozpočtu roku 1997 (úspora proti původnímu předpokladu včetně pojistného činí cca 10 mld. Kč). Toto opatření může napomoci rychlejší restrukturalizaci a personálním úsporám v orgánech a organizacích veřejného sektoru,

- promítnutí systémových opatření v oblasti adresnosti dávek státní sociální podpory (úspora proti původnímu předpokladu cca 5 mld. Kč),

- zmírnění tvrdosti valorizačních podmínek v oblasti důchodů (úspora proti původnímu předpokladu až 6 mld. Kč).

Realizace těchto opatření by umožnila vedle sestavení přebytkového státního rozpočtu i stabilizaci situace na tzv. důchodovém účtu a umožnila by realizovat programy a projekty pozastavené z titulu restrikce výdajů v roce 1997. Přitom by zůstal zachován výrazný rozpočtový tlak na realizaci systémových kroků směrem k efektivnosti, především v oblasti racionalizace lidských zdrojů ve veřejném sektoru a úspor neinvestičních výdajů.