Komise prvého Shromáždění No. V., zabývajíc se přihláškou Liechtensteinska, vyslovila se proti jeho přijetí za člena Společnosti, a to z toho důvodu, že tento stát by nebyl s to dostáti všem závazkům, jež Pakt členům ukládá; při tom však navrhla Shromáždění, aby vyzvalo komisi pro změny Paktu zkoumati, zda a jak by bylo možno přidružiti ke Společnosti národů ty suverenní státy, jež pro svou nepatrnost (exiguité - smalt size) nemohou býti přijaty za členy řádné. Tento podnět Shromáždění přijalo dne 17. prosince 1920.

*) Argentina nebyla na druhém Shromáždění zastoupena.

Komise pro změny Paktu navrhovala tři systémy

1. přijmouti tyto státy za členy s votem pouze konsultativním ("systéme de représentation propre");

2. dovoliti, aby byly zastupovány jiným členem Společnosti ("systéme de représentation par un autre État, déjŕ membre");

3. přijmouti je za členy, ale s tím omezením, že prací Společnosti by se mohly účastniti jen, pokud by šlo o jejich vlastní zájmy ("systčme de participation limitée").

Poněvadž však: 1. všechny tyto systémy dávají podnět k vážným kritikám; 2. otázka přijetí těchto států není aktuelní (druhému Shromáždění nebyla učiněna žádná přihláška); 3. již nyní je tu možnost přibrati tyto státy k pracím Společnosti, aniž by se předpokládalo jejich členství,*) navrhla komise No. I. druhému Shromáždění, aby právní postavení těchto států nebylo definováno předem, nýbrž aby se v té věci sečkalo, až co ukáže zkušenost. Shromáždění schválilo vývody komise a dne 4. října 1921 přijalo tuto resoluci:

"Shromáždění Společnosti národů,

Uváživši zprávu své prvé komise, jež byla vyzvána, aby zkoumala, zda a jak by bylo možno přidružiti ke Společnosti národů ty suverenní státy, které pro svou nepatrnost nemohou býti přijaty za členy řádné;

Rozhodlo:

Poněvadž jest nesnadno předem stanoviti podmínky přijetí těchto států, jichž rozdílné poměry by činily nutnou různou úpravu;

Poněvadž jest možno již nyní ve značném rozsahu přibrati interesované státy k pracím Shromáždění, aniž by byly členy:

Jest lépe vyčkati dříve výsledků zkušenosti, jež by mohla podati tato spolupráce, než bude vysloveno zdání o podmínkách jejich přijetí v lůno Společnosti."

*) Srv. celou řadu precedenčních případů, kde nečlenové účastnili se prací Společnosti; vypočteny jsou v Schücking, Die Satzung des Völkerbundes, str. 100.

Skandinavské státy (Dánsko, Norsko a Švédsko) ještě před prvým Shromážděním podaly návrhy (v podstatě shodné) na změnu článku 3. Návrhy tyto směřovaly k tomu, aby Shromáždění se scházelo automaticky jednou ročně v určitou dobu a aby členům Společnosti byla dána možnost svolati Shromáždění, kdykoli se jim vidí toho potřeba.

Komise pro změny Paktu, jakož i komise No. I. neuznaly vhodnost těchto změn, a to z těchto důvodů:

Předně návrhům shora uvedeným činí v podstatě zadost článek 1. jednacího řádu Shromáždění, který prvé Shromáždění přijalo dne 30. listopadu 1920 (tedy po podání skandinavských návrhů). Článek 1. jednacího řádu zní:

"Shromáždění se schází každoročně ipso facto v sídle Společnosti národů prvé pondělí v září.

Sejde se rovněž v době, již ustanoví Shromáždění za svého předchozího zasedání nebo Rada většinou hlasů.

Jestliže jeden nebo více členů Společnosti má za to, že jest vhodno, aby se Shromáždění sešlo, oznámí to Generálnímu sekretáři, jenž si vyžádá zdání ostatních členů Společnosti. Bude-li návrh na svolání Shromáždění přijat většinou členů ve lhůtě jednoho měsíce od data tohoto oznámení, Shromáždění jest svoláno k mimořádnému zasedání."

Dále pak každoroční zasedání Shromáždění jest zajištěno tím, že Shromáždění jest povoláno schvalovati rozpočet Společnosti.

Důvody tyto byly navrhovateli uznány a návrhy vzaty zpět. Toto zpětvzetí vzalo druhé Shromáždění na vědomí resolucí ze 4. října 1921, jež zní:

"Shromáždění béře na vědomí, že vlády dánská, norská a švédská, uznavše vývody zpráv komise pro změny Paktu a komise prvé, béřou zpět své návrhy na změnu článku 3."

Rada Společnosti národů se skládá z 8 členů *) a to: 1. ze zástupců čtyř velmocí-členů Společnosti a 2. ze zástupců čtyř jiných členů Společnosti. Členové Společnosti prvé kategorie (členové "stálí") jsou v Radě zastoupeni trvale; naproti tomu členy kategorie druhé (členové "dočasní")

"volí Shromáždění svobodně v obdobích, jež uzná za vhodná". Používajíc tohoto ustanovení, prohlásilo prvé Shromáždění resolucí z 11. listopadu 1920, že "mandát Belgie, Brasilie, Španělska a Řecka co členů Rady, daný jim prozatímně článkem 4., odst. 1., větou 2. Paktu, se skončí dnem 31. prosince 1920". Dne 15. prosince zvolilo pak prvé Shromáždění za dočasné členu Rady pro příští rok (1921) Belgii, Brasilii, Čínu a Španělsko. Řada návrhů (celkem deset) **) na bližší úpravu volby, které při této příležitosti byly podány, svědčí o zájmu, jejž státy se členstvím v Radě spojují. Návrhy tyto byly prvým Shromážděním přikázány komisi pro změny Paktu. Předmětem těchto návrhů v podstatě bylo:

1. Zájmové zastoupení, t. j. rozdělení mandátu dočasných členů Rady mezi jednotlivé territoriální skupiny států (Evropa, Východní Asie, Jižní Amerika), aby tak v Radě byly zastoupeny různé civilisace. Tomuto požadavku vyhovělo již prvé Shromáždění ve formě voeu ze dne 11. prosince 1920, jež zní: "Jest žádoucno, aby Shromáždění při volbě čtyř dočasných členů Rady postupovalo tím způsobem, ze tři členové by byli vybráni mezi členy z Evropy a z obou Amerik a jeden mezi členy z Asie a z jiných částí světa." Komise pro změny Paktu shledala toto řešení zcela uspokojivým, nepovažujíc za nutno vtěliti je přímo do Paktu.

*) Článek 4., odst. 1. stanoví počet ten na devět, poněvadž má na zřeteli také Spojené státy americké.

**) Návrhy podaly: Dánsko, Norsko, Švédsko, Nizozemí, Portugalsko, Argentina, Čína, Kuba, Švýcary a Venezuela.

2. Trvání mandátů. Pro stanovení doby trvání jednotlivých mandátů rozhodná byla dvě hlediska: doba ta nesmí býti ani příliš krátká, aby členové Rady měli možnost plně se uplatniti, ani příliš dlouhá, aby též druzí přišli na řadu. Komise pro změny Paktu doporučovala dobu čtyř let a to také z toho důvodu, že tak usnadněno bude částečné obnovování (viz níže ad 3.).

3. Částečné obnovování. Aby v Radě zajištěna byla kontinuita, doporučovala komise pro změny Paktu zavésti pro dočasné členy Rady zásadu částečného obnovování t. j. aby všichni čtyři členové nevystupovali z Rady najednou, nýbrž vždy dva po dvou letech.

4. Znovuvolitelnost. V případě zcela volné znovuvolitelnosti bylo by nebezpečí, že mandáty, které mají býti pouze dočasnými, staly by se ve skutečnosti trvalými; naproti tomu, byla-li by znovuvolitelnost vůbec vyloučena, nebylo by možno ponechati u vesla ty, kteří se osvědčili. Proto komise pro změny Paktu přidržela se cesty střední a navrhla, aby člen z Rady vystupující nebyl volitelný pro příští volební období (t. j. čtyři léta následující po vypršení mandátu).

5. Ustanovení přechodná. Aby předpisy o částečném obnovování mohly býti uvedeny v činnost, navrhovala komise pro změny Paktu, aby ze čtyř členů nově zvolených dva, jichž jména by byla určena losem, zasedali v Radě pouze dva roky.

Ad 2-5. Komise No. I., přezkoumávajíc vývody komise pro změny Paktu, došla k těmto závěrům:

A. Poněvadž v nejbližší době přijde pravděpodobně na přetřes otázka rozmnožení členů Rady (vzhledem k tomu, že počet členů Společnosti vzrostl z původních 42 na 51 a nové zvětšení - event. o některé velmoci - se očekává v brzké budoucnosti),*) a že s počtem členů Rady souvisí i otázka bližších pravidel pro částečné obnovování a s tím zase otázka doby trvání mandátů a vyloučení ze znovuvolitelnosti, komise No. I. nepovažovala za vhodno, aby již nyní byly přijaty předpisy o době mandátů, částečném obnovování a vyloučení ze znovuvolitelnosti a omezila se na to, že 1. doporučila, aby při budoucí úpravě této otázky, částečné obnovování bylo zavedeno a aby jak pro dobu trvání mandátů, tak pro období nevolitelnosti byla nynějším členům Rady započítána doba, po kterou již v Radě zasedali; 2. navrhla, aby zatím mandáty dosavadních členů Rady byly obnoveny. Vývody komise No. I. vzalo druhé Shromáždění na vědomí resolucí ze dne 5. října 1921 tohoto znění:

*) Srv. článek 4., odst. 2. Paktu.

"Shromáždění béře na vědomí závěry své prvé komise:

a) aby dočasní členové Rady v budoucnosti byli voleni pro určitou dobu a podle systému částečného obnovování a aby tohoto roku Shromáždění obnovilo pro rok 1922 mandáty dosavadních členů Rady; *)

b) že v nedostatku rozhodnutí o počtu dočasných členů Rady, není vhodno stanoviti přesná pravidla, při čemž se rozumí, že při volbách roku příštího, jak co do stanovení celkové doby členství v Radě každého člena, tak pro podmínky vyloučení ze znovuvolitelnosti bude vzat zřetel k době, po kterou kdo byl členem Rady na základě voleb dřívějších."

B. Vzhledem k tomu, že o výkladu slov článku 4., odst. 1., věta 2. "Tyto čtyři členy Společnosti vyvolí Shromáždění svobodně v obdobích, jež uzná za vhodná", nebylo jednotného názoru (jedni zastávali, že Shromáždění ve volbě má míti absolutní volnost, kdežto druzí - většina byli toho názoru, že Shromáždění má volbu prováděti dle určitých pravidel), navrhla komise No. I. změnu článku 4., kterou Shromáždění přijalo dne 5. října 1921 (viz Protokol o změně článku 4 úmluvy, Příloha 1.). Článek 4. v nové úpravě bude zníti takto:

[1.] "Článek 4. (Překlad.) Rada se skládá ze zástupců Čelných mocností spojených a sdružených a ze zástupců čtyř dalších členů Společnosti. Tyto čtyři členy Společnosti vyvolí Shromáždění svobodně v obdobích, jež uzná za vhodná. Dokud členové nebudou Shromážděním vyvoleni, jsou členy Rady zástupcové Belgie, Brasilie, Španělska a Řecka.

*) Mandát Belgie, Brasilie, Číny a Španělska byl obnoven na základě volby, provedené dne 5. října 1921.

[2.] Se schválením většiny Shromáždění může Rada určit další členy Společnosti, kteří mají nadále býti v Radě trvale zastoupeni. S týmž schválením může zvýšiti počet těch členů Společnosti, kteří mají býti vyvoleni Shromážděním, aby byli zastoupeni v Radě.

[4. (3.) ] Rada se schází, kdykoliv toho vyžadují poměry, nejméně jednou ročně v sídle Společnosti neb kterémkoli jiném místě, jež by bylo určeno.

[5. (4.)] Rada nalézá o všech otázkách spadajících do oboru působnosti Společnosti neb dotýkajících se světového míru.

[6. (5.)] Každý člen Společnosti, který není zastoupen v Radě, bude vyzván, aby vyslal zástupce, který by zasedal jako člen ve schůzích Rady, kdykoli se projednávají otázky dotýkající se zvláště jeho zájmů.

[7. (6.) ] Ve schůzích Rady má každý člen v ní zastoupený po hlasu a nesmí míti více než jednoho zástupce."

Změny článku 5. týkaly se návrhy dva: kolumbijský a nizozemský.

1. Kolumbijský návrh, podaný prvému Shromáždění, směřoval k tomu, aby za 1. odstavec článku 5. byl vsunut nový odstavec tohoto znění: "Tento postup (sc. jednohlasnost) neplatí pro rozhodnutí Shromáždění, jež mají za účel praktické rozvíjení předpisů nebo zásad, obsažených v této úmluvě. V takovém případě stačí většina dvou třetin členů Společnosti zastoupených ve Shromáždění." Důvodem tohoto návrhu jest skutečnost, že požadavek jednohlasnosti znamená značné ztížení pro hladké fungování sborových institucí. Komise pro změny Paktu, jakož i komise No. I.vyslovily se proti přijetí, poněvadž změna ta by znamenala opuštění jedné z dosavadních základních zásad mezinárodního práva (t. j. požadavku jednohlasnosti pro usnesení mezinárodních institucí, kterýžto požadavek vyplývá ze zásady, že "stát může býti vázán jen vlastním souhlasem"), nehledě ani k tomu, že právnická formulace této výjimky není dobře možna. Důsledkem toho Kolumbie vzala svůj návrh zpět.

2. Nizozemský návrh směřoval k tomu, aby v 2. odstavci článku 5. Paktu za slova "y compris" bylo vsunuto "leur Rčglement intérieur". Tím mělo býti výslovně stanoveno, že jednací řád může býti stanoven a měněn pouhou většinou. Komise pro změny Paktu a komise No. I. nepovažovaly však tuto změnu za nutnou, poněvadž nemůže býti sporu o tom, že jednací řád jest otázkou "de procédure" ve smyslu odstavce 2., článku 5.*) Důsledkem toho Nizozemí vzalo svůj návrh zpět.

Ad 1 a 2. Druhé Shromáždění vzalo na vědomí vývody komise i zpětvzetí návrhů resolucí ze dne 5. října 1921, jež zní:

"Shromáždění souhlasí se zprávou své prvé komise o změnách článku 5. Paktu, jež navrhly vláda kolumbijská a nizozemská a béře na vědomí, že vlády kolumbijská a nizozemská béřou své návrhy zpět."

O finanční správě Společnosti obsahuje Pakt jediné ustanovení, a to v článku 6., odstavec 5. Jest jasno, že tímto kusým ustanovením nebylo lze na dlouho vystačiti. Proto již prvé Shromáždění rekommandací ze dne 17. prosince určenou Radě přijalo řád o 13 článcích, podle něhož finanční správa Společnosti má býti vedena. Řád tento byl doplněn rekommandací druhého Shromáždění ze dne 4. října 1921. Pakt sám byl resp. měl býti modifikován v těchto směrech

*) V češtině nelze tyto stylistické rozdíly vystihnouti, poněvadž pro výrazy "procédure" a "Réglement intérieur" má čeština pouze výraz "jednací řád". Srv. český překlad Paktu.

Článek 6., odstavec 5. stanoví: "Náklady tajemnického úřadu *) nesou členové Společnosti podle klíče stanoveného pro mezinárodní kancelář Světového spolku poštovního."

Příslušné ustanovení římské poštovní konvence ze dne 26. května 1906 (článek XXXVIII.) zní:

"Pro rozdělení nákladů jsou země Unie rozděleny v sedm tříd, v nichž každá přispívá určitým počtem jednotek a to:

Tyto koefficienty se násobí počtem zemí každé třídy a součet těchto součinů dává počet jednotek, jimiž celkový náklad nutno děliti. Podíl dává obnos jednotky.

Země Unie jsou pro rozdělení nákladů roztříděny takto:" (následuje výpočet jednotlivých států podle svrchu uvedených sedmi tříd, srv. Tabulku ke stránce 8.)

Roztřídění toto se stalo na základě dvou znaků: zeměpisné rozlohy a počtu obyvatelstva jednotlivých států. Tyto znaky povahy čistě zevnější - nečiní obtíží při poštovní Unii, jejíž náklady nejsou značné (maximálně 125.000 zl. fr.); prosté přenesení jich však na Společnost národů s ročním nákladem okrouhle 20,000.000 zl. fr. - nehledě ani k tomu, že zeměpisná rozloha různých států doznala válkou podstatných změn - vyvolává četné námitky. Proto byla dosazena zvláštní komise znalců, o níž svrchu byla řeč (srv. str. 3.), aby vypracovala návrh na nové rozdělení nákladů Společnosti.

*) = náklady Společnosti.

Za základ pro rozdělení nákladů byla vzata "platební schopnost" jednotlivých členů Společnosti, která v nedostatku jiných výkazů o národním důchodu byla určena podle dvou znaků: počtu obyvatelstva ze dne 31. prosince 1919 a čistých státních příjmů z roku 1913;*) při tom stanoveno, že pro žádný stát, pokud se počtu obyvatelstva týče, nebude vzata za základ cifra, která by přesahovalo 5% součtu obyvatelstva všech států - členů Společnosti (hledisko čistě empirické) a to z toho důvodu, že v některých mimoevropských zemích (na příklad Čína, Indie) počet obyvatelstva nikterak neznamená rozmnožení hospodářských zdrojů.

Pro Československou republiku vzato za základ: počet obyvatelstva ze dne 31. prosince 1919: 13,770.000; čistý státní příjem z r. 1913: 1.075,400.000 K čili 217.900.00 $. Tato cifra byla stanovena takto:

Počet obyvatel. v Rakousku: 28,000.000, z toho do Československé republiky připadlo 34.6%;

počet obyvatelstva v Uhrách: 20,000.000, z toho do Československé republiky připadlo 11.0%,

čistý státní příjem Rakouska v roce 1913 2.449,000.000 K, z toho vzato 34.6%;

čistý státní příjem Uher v roce 1913 2.072,800.000 K, z toho vzato 11.0%.

Po zjištění svrchu uvedených cifer (počtu obyvatelstva - čistého státního příjmu) bylo vypočteno, kolik procent činí počet obyvatelstva jednotlivého státu ze součtu obyvatelstva všech států-členů Společnosti a kolik procent činí státní příjem jednotlivého státu ze součtu čistých státních příjmů všech států-členů Společnosti; z obou těchto výsledků byl pak vzat arithmetický střed (pro ČSR. 3,51%), který tudíž vyznačoval poměr platební schopnosti jednotlivého státu k platební schopnosti všech členů Společnosti.

*) Zde poválečná data nemohla býti rozhodna pro rozvrat panující všude ve státním finančním hospodářství. Při stanovení čistého příjmu přihlíženo k obnosu daní a dávek všeho druhu bez ohledu na náklady spojené s jich vybíráním a k výnosu státních podniků po odečtení nákladů provozovacích. V těch případech, kde následkem války nastaly territoriální přesuny, cifra státních příjmů byla změněna podle poměru počtu obyvatelstva, jež přešlo pod jinou svrchovanost (srovnej doleji).

Na první pohled by se zdálo, že tyto arithmetické středy podávají přesný obraz kvot, jimiž jednotlivé státy by měly přispívati na náklady Společnosti; ve skutečnosti však základy, z nichž se vyšlo (počet obyvatelstva - čistý státní příjem), udávají platební schopnost pouze přibližně*) a pak ani "platební schopnost" sama o sobě není jediným rozhodným kriteriem pro výši příspěvků, neboť dlužno zajisté při jeho vyměřování vzíti zřetel také k výhodám, jež ze Společnosti plynou pro všechny členy stejně. Bylo tudíž nutno hledati korrektivy na podkladě hledisek empirických (srovnávání hospodářské situace jednotlivých států mezi sebou, státních výdajů před a po válce, zahraničního obchodu a t. p.). Výsledkem pak těchto prací bylo, že předně státy byly rozděleny na sedm skupin (jako dosud), z nichž do každé zařaděny státy s poměrně stejnou "přispívací silou" a dále, že svrchu vypočtený arithmetický střed nahrazen po provedení korektur okrouhlou sumou (jednotkou). O právě uvedeném postupu podává celkový obraz přiložená tabulka, z níž zároveň jsou patrny rozdíly mezi starým a novým stavem.

Pokud se týče otázky, jak toto nové rozdělení uskutečniti, byly vysloveny názory dva:

První, chtěje se k vůli obtížím spojeným s ratifikací (článek 26.) vyhnouti změně Paktu, navrhoval, aby ve smyslu nového rozdělení nákladů Společnosti bylo změněno rozdělení nákladů Poštovní Unie.

Druhý, který nabyl vrchu, zastával, aby bylo přikročeno přímo ku změně Paktu, poněvadž obtíže spojené se změnou Paktu jsou stejné jako při změně baremu Poštovní Unie (článek 17. Řádu Poštovní Unie po modifikaci usnesené v Madridě žádá většinu dvou třtin na místo dřívější prosté majority) a pak, že jest záhodno osvoboditi Společnost národů od závislosti na Poštovní Unii. Tento názor byl přijat Shromážděním, jež dne 5. října 1921 se usneslo na změně článku 6. Paktu (viz Protokol o změně článku 6 úmluvy, Příloha 2 až 4. Článek 6. v nové úpravě bude zníti takto:

*) V některých případech velmi nedokonale; např. u států spolkových nemohlo se přihlížeti k rozpočtům jednotlivých dílčích států, nebo zase u států, jichž státní příjmy jsou v prvé řadě odkázány na dávky ze zahraničního obchodu, bylo by vhodnější přihlížeti k průměru několika let.