Senát Národního shromáždění R. Čs. r. 1935.

III. volební období.

12. zasedání.

Tisk 1495.

Předloha tato je vlastně novelou k zákonu č. 198 Sb. z. a n. z r. 1932 stejného názvu, i když má charakter úplně nového zákona. Důvody, které tehdy vedly finanční správu, aby podala posléze uvedený zákon byly trojího druhu. Předně šlo o reglementaci dopravy motorovými vozidly, což až dosud bylo velmi neúplné a nedokonalé, takže v silniční dopravě vládl naprostý chaos, ne-li dokonce anarchie, jak konečně konstatovali sami autodopravci. Koncese udělovány byly zcela libovolně, bez jakékoli vyšší a účinné kontroly, což mělo za následek, že řádní a poctiví autodopravci byli mnohdy nezřízenou konkurencí ničeni na svých existencích a kromě toho finanční správě ucházely značné částky na povinných daních a dávkách. Za druhé šlo o to postaviti autobusovou a železniční dopravu na pokud možno stejnou konkurenční basi, neboť neobyčejným rozmachem silniční dopravy cítila se železniční správa značně poškozena na svých příjmech a stále dokazovala ve svých oficielních projevech, že neupravenost panující v této otázce a nemožnost soutěže s daleko levnější autobusovou dopravou, je také jednou z hlavních příčin jejího stále rostoucího a do stamilionů jdoucího schodku. Konečně třetí důvod, který vedl k tomuto zákonu, byl neutěšený stav státní pokladny. Hledaly se prostě nové zdroje příjmů a poněvadž se všeobecně tvrdilo a dokonce dokazovalo, že zdanění automobilové dopravy, zejména po živnostensku provozované, je nedostatečné a že tu státní finanční správě v různých formách unikají značné příjmy, což bylo tvrzeno i některými zájemci, není divu, že ministerstvo financí v dohodě s ministerstvem železnic přispěchalo netoliko s reglementací dopravy motorovými vozidly, ale i s jejím novým zdaněním. Nutno osvěžiti paměť zejména po té stránce, v jakém stavu ocitlo se koncem roku 1932 státní hospodářství následkem krise, která právě v této době dostupovala vrchole a jak byl tehdy vítán každý nový pramen příjmů. Nebudiž dále zapomínáno na tehdejší deflační politiku, která znamenala ve své podstatě snižovat státní výdaje za současného zvyšování příjmů, aby státní rozpočet udržen byl, pokud to bylo vůbec možno, v jakési rovnováze, aby nebylo třeba sahati na naši měnu. Tehdy myšlenka devalvace byla téměř všeobecně zavrhována. V tomto prostředí a ovzduší byl budován zákon č. 198/32. Také nutno připomenouti k osvěžení paměti, že senát, který se zmíněným zákonem obíral před sněmovnou poslaneckou, pozměnil a značně zlepšil původní vládní osnovu, mnohá ustanovení, zejména pokud šlo o daňové zatížení zmírnil a to proti mnohdy velmi strohé vůli finanční správy, která z pochopitelných důvodů hájila svoje proposice, rozpočty a kalkulace. A konečně budiž připomenuto, že senát, totiž jeho výbory: rozpočtový a technicko-dopravní měnily a upravovaly předlohu za účasti zplnomocněného zástupce koaličního výboru poslanecké sněmovny poslance dr. Hodače, a to jen proto, aby nebylo ve věci tak vážné a zodpovědné pražádné diference mezi oběma komorami. Tím se také stalo, že zákon č. 198/32 prošel v poslanecké sněmovně úplně hladce a bez obtíží, neboť byl již předem koaličně smluven. To ovšem nevadilo, aby později došlo k četným výmluvám a k vyhýbání se odpovědnosti.

I když senát způsobil četné změny a zmírnění na původní předloze, přece si byl vědom, že zákon je přísný a příliš strohý a pokud jde o daňové zatížení dokonce velmi tíživý a také oba referenti a to senátor Pánek za výbor rozpočtový a senátor inž. Havlín za výbor technicko-dopravní konstatovali otevřeně a nepokrytě ve svých zprávách, že zákon znamená v autodopravě novum o jehož důsledcích jaké vykoná na dopravu motorovými vozidly a nepřímo i na automobilový průmysl, nelze si předem učiniti představu a že teprve během praxe mohou se objeviti jeho dobré či škodlivé stránky. Bylo výslovně řečeno, že nelze předem předvídati jeho účinky, poněvadž jde tu o věci zcela nové a nevyzkoušené. Dále ujistil senát svými referenty a i jinými řečníky, že neprodleně přikročí k opravě zákona, kdyby se ukázala toho potřeba, což ovšem může se státi teprve tehdy, až zákon bude určitou dobu v platnosti.

Nuže, nyní po více jak dvouleté působnosti dochází na jeho opravu, neboť účelu, tak jak byl projektován, nebylo plně dosaženo. Pokud jde o reglementaci dopravy motorovými vozidly, možno říci po zkušenostech získaných během účinnosti, že jí bylo celkem dosaženo, i když jsou tu ještě jisté nesrovnalosti a mnohá nedopatření, pokud však jde o druhý cíl t. j. zmírnění deficitu železniční dopravy zmírněním konkurence v silniční dopravě byl dosažený výsledek pouze částečný. Tak se zdá, že byl docílen pravý opak. Ponecháním konkurence v obou těchto dopravních prostředcích t. j. vlastní libovolná úprava dopravních tarifů vede i nadále ke konkurenčnímu zápasu, z něhož zisk, mnohdy i neoprávněný, má cestující občan. Samozřejmě na úkor a účet obou těchto podniků. Neustálé, často hospodářskými i sociálními poměry neodůvodněné snižování tarifů a to jak v osobní tak i nákladové dopravě, vede následkem vzájemné konkurence k výsledkům, jež značí v mnohých případech dokonce i nerentabilitu podnikání. Nastává podbízení, jež škodí tomu i onomu dopravnímu prostředku. Za těchto okolností deficit železniční správy nemohl býti podstatně zmírněn, avšak ani prosperita silniční dopravy nemohla býti docílena. Tertium gaudet! A je jistě na pováženou, že v době, kdy se chce pomalu vše monopolisovat, aby bylo docíleno rentability podnikání, ve veřejné dopravě, která je přece velmi důležitým činitelem v hospodářském životě, dává se přednost konkurenci, která ubíjí státní i soukromé dopravní podnikání, takže o rentabilitě v tom či onom případě sotva může býti řeči. Ani tak zákon o dopravě motorovými vozidly č. 198/32 nezpůsobil derutu v dopravnictví a jeho výnosnosti, jako nešťastná konkurence a vzájemné podbízeni cen v dopravě. Konečně i otázka, jak by se bylo vedlo železniční dopravě, nebýti reglementace, padá snad také na váhu. Nikdo nebude tak zpozdilým, aby tvrdil, že deficit železniční správy zavinila snad pouze rozvíjející se silniční doprava, neboť by tím přehlížel důsledky hospodářské krise, jež možno krátce vyjádřit tím, že nevyrábí-li se, není co vozit! Jisto je však a nikdo nemůže popříti, že tisíce a tisíce občanů, jež dnes dopravuje autobus nebo tisíce a tisíce tun, jež dnes dopravuje automobil ať již živnostenský nebo soukromý, nepřevzal tento nový dopravní prostředek a že tuto dopravu přece dříve obstarávala výhradně železnice. To by však nebylo uškodilo železnici a nezpůsobilo její deficity, kdyby jinak byla konjunktura. Výnos železniční správy byl by se přirozeně snížil, deficit by však nemusil býti, neboť by stačilo přizpůsobit dopravu daným poměrům. A v tomto případě nebylo by také vzájemné konkurence a tím méně podbízení tarifních cen. Krátce, dělí-li se o pokleslý počet cestujících a pokleslou nákladní dopravu dva vzájemně konkurující si podniky, musí to postihnouti neblaze oba.

Také i třetí účel zákona t. j. rozmnožení státních příjmů jeví se dosti problematickým. Jestliže se ve veřejné dopravě dala přednost konkurenci před monopolní úpravou, nemohl býti výsledek pro státní pokladnu šťastným, neboť snižování dopravních tarifů železničních (z důvodů konkurenčních) vedlo samozřejmě i ku snižování tarifů v silniční dopravě a výsledek je pochopitelný. Rentabilita silniční dopravy klesala, nikoli pouze jako důsledek krise, že není co vozit, ale také i jako důsledek snižování tarifů, aby čelíc železniční konkurenci mohl provoz vůbec býti udržován.

Neodpovídalo by však skutečnosti, že by železnice nebo finanční správa neměly vůbec žádného prospěchu z automobilového zákona nebo dokonce že by měly škodu, jak odpůrci tohoto zákona chtěli by světu namluvit. Třeba objektivně uznat, že železniční správa reglementací dopravy motorovými vozidly získala přímo i nepřímo. Přímo tím, že odstraněním anarchie v poskytování koncesí, zvýšena byla značně konkurence a nepřímo pak tím, že strhla na sebe značnou část dopravních přírůstků ať již osob nebo nákladů, jež by jinak připadly silniční dopravě. A právě má se tak i se státní pokladnou, která rovněž získala, poněvadž reglementací nastolen byl pořádek, přísnější kontrola, menší možnost daňového úniku a p. Jestliže přesto výsledky nejsou takové jak je zákon předpokládal, nutno to přičísti na vrub hospodářské krise a vždy při posuzování zákona ať již ve smyslu polehčujícím či přitěžujícím nutno si položiti otázku: jak by se byly vyvíjely věci, kdyby zákona vůbec nebylo? Kdo je nepředpojatý uzná, že v letech 1933 a 1934, kdy krise dostupuje vrchole, asi sotva bylo by snad více co vozit, kdyby zákon neexistoval anebo že by poptávka po automobilech byla snad větší, krátce, že jediné zákon se svými předpisy byl snad brzdou v dopravě nebo výrobě motorových vozidel. Co tu bylo k dopravě to se dopravilo a pokud jde o prodej vozů, pokles zejména nákladních vozů a autobusů zaviněn byl hlavně krisí t. j. proto, poněvadž nebylo co vozit. Pokud pak jde o pokles vozů osobních, bylo by možno připustit, že větší zdanění odradilo mnohého od koupě, zejména tam, kde šlo o vozy spíše pro zábavu než pro praktickou potřebu. Spíše by se mělo říci, že v době hospodářské krise měly se poskytovati raději jisté daňové úlevy, aby alespoň počet vozů byl udržen na předkrisové výši.

Nuže, dvouletá praxe dostatečně ukázala četné nedostatky zákona a dlužno pouze litovati, že s jejich odstraněním nepřišlo se již dříve, když se všeobecně ukázala toho potřeba a když se také zjistilo, že krise není přechodným zjevem, nýbrž jakýmsi latentním stavem, který budeme musit řešit radikálnějšími prostředky, jmenovitě vydatnější podporou domácí výroby a posílením vnitřního trhu jednak zvýšením kupní síly a jednak poskytnutím větších pracovních možností. Jedině tím, způsobíme-li oživení výroby, docílíme toho, čeho je třeba k povznesení automobilového ruchu t. j., aby bylo prostě co vozit.

Finanční správa do jisté míry sama uznává, že zákon 198/32 nebyl právě nejšťastnějším dílem, jestliže přichází nikoli s pouhou novelou, nýbrž takořka s úplně novým zákonným dílem s četnými změnami a opravami. Nebudiž to vykládáno státní správě ve zlé, vždyť silniční doprava doznává skutečného rozmachu teprve v posledním desítiletí a je ve stálém vývoji, takže nebylo tu prostě vzoru pro ustálenou a neměnící se úpravu této dopravy a její včlenění do dopravní politiky, zejména když jsme dali přednost duplicitě dvojího dopravního subjektu: veřejnoprávního a soukromoprávního, ačkoliv před rozmachem silniční dopravy byl tu subjekt pouze jediný veřejnoprávní t. j. železnice. Podobně dělo se tak i v jiných státech, kde úprava silniční dopravy děla se jaksi pokusmo a podle okamžité potřeby a i nyní, když u nás přikročujeme v poměrně krátké době dvou let k nové úpravě, asi sotva možno říci, že poslední, neboť nikdo neví jaký pokrok a rozmach v automobilové dopravě přinese nám snad již nejbližší zítřek.

Tato předloha byla snad již více jak před rokem předmětem četných meziministerských porad, neboť pochopitelně narážely tu jako při projednávání dosavadního zákona, různé zájmy na sebe. Byl tu především zájem železniční správy, která stále ještě značně trpíc hospodářskou krysí i když snad její deficit je již na sestupu, pečlivě střeží potřeby svého resortu, aby snad přílišným uvolněním soukromé dopravy nebo snížením konkurenční base nenastal překotný přesun dopravy ze železnice na silnici. Byl tu dále zájem soukromého podnikání, jež se dnešním zákonem cítilo citelně poškozeno a žádalo v četných memorandech a peticích podstatné zmírnění a dokonce i odstranění některých ustanovení, zejména daňových a pak také i uvolnění reglementace. Pak tu byl zájem automobilového průmyslu, jenž shodně se soukromou dopravou dokazoval, že pokles výroby a spotřeby vozidel byl z valné části způsoben automobilovým zákonem č. 198/32 a také skutečně pokles byl zjištěn, těžko však říci kolik šlo na účet zákona a kolik na účet krise. Konečně byl tu zájem státní pokladny, která vzhledem k stále ještě neutěšenému stavu státních financí, těžko může postrádati dosavadní příjmy a uvolňovati jejich zdroje a zmírňovati reglementaci nebo kontrolu v dopravě motorovými vozidly, když je jí známo, že ještě i nyní uniká jí značná část daní.

Uvážíme-li objektivně toto čtvero zájmů často se diametrálně lišících, přijdeme k poznání, jak obtížným bylo jednání o tuto novelu zákona, aby docíleno bylo harmonie všech těchto složek majících zájem u mnohých i životní, na spravedlivé úpravě dopravy motorovými vozidly.

K tomu všemu družil se ještě zvláštní spor mezi správou železniční a poštovní o dopravu balíků o němž bude ještě řeč.

A nyní poohlédněme se v jaké situaci ocitl se automobilism v posledních dvou letech po vydání zákona.

Ústřední výbor na ochranu motorismu sdružující 33 různých organisací vyjádřil se ve svém podání na členy zákonodárných sborů o věci takto:

Prodáno vozů

U vozů osobních jeví se nejmenší pokles odbytu; nejhorší je situace autobusů a nákladních vozidel. Je přirozeně těžko rozrůzniti onu část poklesu, která byla způsobena krisí, od poklesu zaviněného autozákonem, ale rozhodně není pravdou tvrzení, že Československo má příliš mnoho autobusů a nákladních automobilů, čímž prý tato odbytová stagnace povstala. Udáváme cifry těchto vozidel v jednotlivých státech, podle časopisu Automotive Industries.

Stát

Z těchto cifer plyne, že ČSR jest velmi vzdálena od saturace nákladními automobily. Naopak, z ohledů vojenských jest třeba, aby rozvoj nákladních automobilů se podporoval. Totéž platí o linkách autobusových. Německo a Italie mají sice menší hustotu těchto vozidel, zato však větší hustotu drah a také daleko více automobilů osobních, takže značnému počtu obyvatel jsou autobusy postradatelny. Jak dalece snížila odbyt automobilů krise? Z cifer vzestupu odbytu vozů v jiných státech, kde krise panuje rovněž, jest viděti, že v ČSR působí mimo krise ještě něco jiného ku zhoršování poměrů a to jest autozákon.

Tak vykazují státy odbyt:

Uvádíme vzestup počtu motorových vozidel v Německu:

osobní vozy odhlášené (vyřazené) podle S. Ú. S. ke dni 1. ledna 1934 . . . . . . . 7.737 kusů nákladní automobily . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.391 kusů autobusů . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 667 kusů

nákladních automobilů závodových, odhlášených ke dni 1. května 1934 . . . . . 3.200 kusů nákladních automobilů živnostenských, odhlášených k 1. květnu 1934 . . . . . . .1.000 kusů Celkem daňová ztráta na dani silniční činí . . . . . . . . 11.500.000,- Kč

na dani přepravní . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.960.000,- Kč

Celkem . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .16.460.000,- Kč

Současně klesl odbyt lihobenzinové směsi, čímž se snížily příjmy silničního fondu za rok 1933 o cca 33 milionů Kč a státní příjem na jiné účely do fondu neodváděné.

roku 1932 . . . . . 386.000.000,- Kč

roku 1933 . . . . . 313.000.000,- Kč

t. j. pokles státních příjmů o . . . . . . . . . . . . . . . 73.000.000,- Kč

nečítaje v to daň obratovou z motorových vozidel, daně výdělkové, zvýšenou zaměstnanost a pod. Celková ztráta národního příjmu stagnací - při tom ovšem stoupl deficit drah ještě více - ať již umělou, nebo přirozenou cestou, činí podle výpočtu pres. Dr. Třebického 2.144.550.000,- Kč v jediném roce 1933.

Kromě toho obsahuje podání rozbor deficitů železniční správy, zejména pokud jde o refundaci dopravních daní, což svého času dalo podnět k veřejným polemikám mezi zástupci železniční správy a representanty českosl. motorismu. Samozřejmě, že každý hájil své a různými daty dokazoval oprávněnost svých důvodů. Nám, jimž jde a musí jíti o to, aby oba dopravní prostředky stály na výši doby, neboť obou nám je nezbytně třeba, musíme se oprostit od subjektivních názorů diktovaných snahou pokud možno nejvíce prospěti své věci a postaviti se na stanovisko objektivní, to jest takové, abychom, pokud je to vůbec možno, docílili takové úpravy, která by vyhovovala oběma stranám, oběma stejně prospěla, nezatlačujíc ani neprotežujíc zájmy a potřeby té či oné strany.

Jak dalece nová osnova řídí se touto jedině správnou zásadou, seznáme z jejího bližšího rozboru.

Tolik o genesi zákona o dopravě motorovými vozidly a o osnově, kterou máme nyní projednati. Této genese bylo třeba, aby ulomena byla špice různým neoprávněným, nespravedlivým a i osobně zahroceným kritikám vedeným mnohdy nikoli z věcných nýbrž spíše z pohnutek politickostranických.

Věcná a spravedlivá kritika vždy vítězí a vítězí i nyní při tomto zákoně.

Pokud jde o konstrukci navrhovaného zákona, možno celkem říci, že se přidržuje formy dosud platného zákona. Stejně se skládá ze dvou hlavních součástí: administrativní a finanční. Je však rozsáhlejší, neboť obsahuje 26 zcela nových paragrafů.

Změny v části administrativní jsou tyto: Tato část obsahovala ve starém zákonu pouze šest hlav, nyní se tam vsunuje nová hlava (IV), která pojednává o ustanovení pro hromadnou dopravu osob a pro dopravu nákladů, které nejsou provozovány po živnostensku.

Tato změna, kterou možno nazvati zásadní, sleduje ten účel, aby reglementace, kterou zavedl zákon č. 198/32 pro dopravu provozovanou po živnostensku ve smyslu živnostenského řádu (živnostenského zákona z r. 1859) rozšířena byla též na určité obory automobilové dopravy, které jí dosud nepodléhaly. Děje se tak proto, poněvadž během dvouleté praxe se prokázalo, že některé druhy automobilové dopravy, na které dosavadní zákon nepamatoval, vymykají se z reglementace tímto zákonem stanovené a ačkoliv nemají koncese, provozují dopravu téměř po živnostensku na úkor řádných koncesovaných živností a tím i státní pokladny.

Jsou to např. dopravní spolky, které dopravují své členy pouze za úhradu režijních výloh, ve skutečnosti však majitel autobusu smluvil se s cestujícími a t. zv. režijní výlohy byly vlastně jízdným. Bylo to zakryté provozování autodopravní živnosti, aniž by je mohl zákon o dopravě mot. vozidly postihnouti. Jiný způsob spočíval v půjčování vozů, při kterém nejde o smlouvu dopravní, nýbrž o smlouvu nájemní, která nevyžaduje koncese, čímž byl zákon rovněž obcházen. Dále bylo zjištěno, že bylo používáno nákladní dopravy provozované závodovými automobily k dopravním účelům třetí osoby.

Poněvadž však zákon o dopravě motorovými vozidly měl na mysli nikoli jen úpravu automobilové dopravy provozované po živnostensku, nýbrž úpravu veškerého automobilního podnikání s hlediska potřeb dopravní politiky, snaží se tato osnova vsunouti do reglementace také i tyto obory automobilové dopravy a to formou dopravních licencí.

Licence mají však míti spíše charakter prohibitivní, aby zákon nebyl obcházen a aby podobná doprava přeměnila se v řádnou dopravu koncesovanou. Aby však zmíněné formy licencí nemohlo býti používáno vexatoricky, omezuje osnova zásadně nutnost licence na hromadnou dopravu osob a na dopravu nákladů, pokud nejde o dopravu po živnostensku provozovanou. Při tom stanoveny jsou tyto výjimky. Na př. licence nebude potřebovat, kromě státní správy, zaměstnavatel, dopravuje-li svoje zaměstnance pro svůj vlastní podnik, dále ten, kdo nepravidelně hromadně dopravuje osoby z ciziny na naše území a konečně ten, kdo vlastní traktor nebo jiné podobné motorové vozidlo užívané v průmyslu, zemědělství, živnostech, které nemůže překročit na dobré a rovné silnici rychlost 12 km za hodinu. Dále není potřeba licence jde-li o dopravu nákladů k vlastním účelům, na př. jde-li o dovoz nákladů, které jsou předmětem výrobního nebo obchodního podnikání dopravovatele (vlastníka) k odběratelům těchto nákladů (jde tu o vlastní podniky, prodejny a prodejní sdružení na nichž dopravovatel má účast, pokud zprostředkují odbyt těchto nákladů); dále není třeba licence jde-li o dopravu nákladů určených ke spotřebě, zpracování nebo použití dopravovatelem nebo o dopravu vlastního zboží na nádraží a z něho k překladišti nebo z něho a konečně není třeba licence, jde-li o dopravu nákladů určených ke spotřebě nebo použití vlastními zaměstnanci dopravovatelovými.

Pokud jde o další změny v administrativní části možno celkem říci že zlepšují dosavadní stav a že se tu jeví snaha vyloučit pokud možno příliš snad volnou úvahu příslušných úředních instancí. Tak doplňuje se ustanovení o pojmu pravidelné dopravy tím, že jednotlivé znaky pravidelné dopravy budou určeny směrnicemi, jež vydá ministerstvo obchodu po dohodě s ministerstvem železnic, což znamená, že se má tu zajistiti jistá stabilita do výkladu dosud jaksi neurčitého, stejná snaha projevuje se na př. u výkladu pojmu veřejného zájmu a jeho rozsahu, což rovněž bude stanoveno vládním nařízením.