Místopředseda Mlčoch (zvoní): Dávám slovo dalšímu řečníku, jímž je pan posl. dr Klapka.

Posl. dr Klapka: Slavná sněmovno!

Jestliže se mluví o světové poválečné krisi, zpravidla se označuje tato krise za krisi hospodářskou. Ale pravdu mají ti, kdož tvrdí, že krise, která je krisí světovou, nejen místní, není jen krisi hospodářskou, není jen podvázáním mezinárodní hospodářské důvěry, směny, výměny statků, nýbrž že krise, kterou lidstvo prožívá, je také krisí mravní (Tak jest!), je krisí duchovních hodnot, krisí, která rozrušila společenské vztahy mezi národy, mezi státy a také uvnitř států. Jestliže se takto díváme na krisi mezinárodní, chápeme názor a přesvědčení, které i já vyslovuji, že této krisi podlehlo také právo, nejen jako fenomen vnitrostátní, nýbrž i jako fenomen mezinárodní. Viděli jsme to při smlouvách mezinárodních, počínajíc r. 1914, počínajíc tím okamžikem, kdy byla porušena neutralita Belgie a kdy podpisy, které byly mezinárodně dány na smlouvy tuto neutralitu zaručující, byly prohlášeny za neúčinné. Viděli jsme již od r. 1914, že se počíná krise práva mezinárodního jako práva, které znamená povinnost dodržovati mezinárodně převzaté povinnosti a závazky. (Tak jest! - Posl. Zeminová: R. 1935 se to opakovalo!) Tyto věci se opakují. Teorie právní některých států vytvořily pojem tak zvaného práva z nouze, které však není právem, nýbrž které je nastolením principu moci a síly na místě práva.

Je pochopitelné, že toto podlomení mezinárodní důvěry v právní řád a v platně převzaté závazky vede k určité skepsi v názoru na právo, zejména na právo jako element mezinárodní.

Nedávno jsem četl v jednom z význačných listů otázky, které svědčí o tom, jak hluboko již pronikla skepse, pokud jde o právo mezinárodní. Praví se tam (čte): "Nemá smyslu uzavírati právní akty se zemí, která nemá vůbec právního řádu. Nemá smyslu" - praví se tam dále - "podpisovati mezinárodní smlouvy ve světě, který již opustil hlavní zásady mezinárodního práva a mezi nimi zásadu, že smlouvy je potřebí nejen uzavírati, nýbrž že smlouvy je také potřebí plnit. Nač uzavírati dohodu mezinárodní" - praví se tam "o statu quo, jestliže jedna ze stran nahlas říká: zachovám dosavadní stav - ale potichu si dodává: jen potud, pokud budu musit."

To je krise práva po stránce mezinárodní. Ale já chci ukázati, že nastává krise práva i po stránce vnitřní, pokud právo upravuje vnitřní záležitosti určitého státu. Jako doklad ukazuji na říšskoněmecký zákon ze dne 28. června 1935. Pan referent dr Meissner prohlásil, že u nás právnost a kontrola jsou tak dalece zachovány a střeženy, že i když jde o nepatrný trestní přestupek správní, možno dovolat se postiženému kontroly nejvyššího správního soudu, aby přezkoumal, zda trest byl uložen podle zákona. Jak opačná justice je na př. v Německu, jak opačné je nazírání právního světa německého, je patrno ze zákona, který jsem citoval a který ustanovuje, že trestání trestních činů nemá se díti v Německu podle zákona, nýbrž podle toho, zda určitý čin je trestný podle citu lidu. Čili na místo práva, zákona, normy nastoluje se justice lidu, nastoluje se justice okamžitého rozhodování, justice citu. Dokonce nalézáme výslovné ustanovení v říšsko-německém zákoníku, že říšský soud německý může odvrhnouti dosavadní právní předpisy, dosavadní nálezy svých nejvyšších tribunálů, jestliže toto zrušení dosavadního práva a jeho prakse pokládá za potřebné se zřetelem k nastavší změně režimu. Čili soudnictví se tam nemá díti podle předpisů právních, nýbrž podle potřeb režimu, který vládne. (Slyšte!) Jestliže na př. vůči nám byla vedena kampaň se strany říšsko-německé, kde se tvrdilo, že jsme určitou výpadní branou komunismu, pak kdybychom to měli posuzovat se stránky právní, vypadla by věc docela jinak. Na nedávném sjezdu, který měli němečtí průmyslníci, dokazoval guvernér Národní banky dr Engliš, že po stránce hospodářských zásad a budoucího sociálního vývoje není vlastně žádného zásadního rozdílu mezi ideologií sovětskou, komunistickou a nacistickou. (Slyšte!) A po stránce právní mohu dokázati, že ani po stránce právního řádu, pokud jde o ochranu svobody jednotlivce, není rozdílu mezi ideologií nacistickou a komunistickou, poněvadž právě tak v Německu jako v Rusku platí zásada, že generální prokurátor musí zakročiti tenkrát, jestliže rozhodnutí příslušného soudu neodpovídá intencím výkonného výboru strany, čili nejen v sovětském Rusku, nýbrž i v Německu neřídí se rozhodování soudu podle přesných právních norem, nýbrž řídí se podle potřeb režimu, resp. politického diktátu. (Potlesk.) Tedy jinými slovy v Německu i v jiných státech na místo práva nastupuje moc, a právo stává se ne suverenním předpisem, který by řídil vztahy občanů, nýbrž prostě služebníkem dočasného režimu. Vidíme-li tyto změny právního řádu a nazírání na právo všude kolem nás, pak podle naší ústavy a našich demokratických zařízení - ve smyslu našeho vývoje - je tím větší naší povinností, abychom bojovali za to, aby republika Československá zůstala státem právním, aby byla zabezpečena ochrana občanů podle práva a zákona a aby místo práva v republice Československé nezasedla pouze moc a násilí.

Naše zákonodárství převzalo hned po převratu instituci soudní kontroly veřejné správy a zachovalo nejvyšší správní soud jako svrchovaného strážce t. zv. veřejných subjektivních práv. Pojem veřejného subjektivního práva je pojem, který v teorii je právě tak vášnivě hájen jako vášnivě potírán, a je přirozené, že pojem veřejného práva subjektivního, který znamená okruh určité volnosti a svobody občanů vůči státní moci, mizí ze seznamu práv ve státech s režimem totalitním. V totalitních státech, na př. v Německu, zaniká pojem veřejného práva jednotlivce, to znamená ovšem, že v těchto státech zaniká poznenáhlu správní soudnictví jako nejvyšší tribunál a kontrola těchto subjektivních práv.

Pokud ovšem my stojíme - a my stojíme pevně - na principu demokracie, musíme za chovati pojem veřejného subjektivního práva jakožto zájmu, který je chráněn proti veřejné moci. Tím ovšem nepopíráme, i když se mluví o tom, že správní soudnictví a veřejné právo subjektivní jsou určitým odkazem liberalistického státu, vývoj sociálního chápání práva, které znamená, že veškerá práva individua mají se vykonávati jako sociální funkce.

Prof. Weyr v "Mezinárodní ročence správního práva" docela právem a dobře dokazuje, že ústava našeho státu je vybudována individualisticky, ale že duch naší ústavy pod vlivem poměrů hospodářských, sociálních a společenských se poznenáhlu přetvořuje, a to ve smyslu sociálním. Je také pravdou tvrzení prof. Weyra, že u nás exekutiva, jako v každé demokracii, nabývá stále většího pole oproti činnosti zákonodárné. Ale právě proto, že při mnohotvárném novém životě, při mnohotvárných vztazích hospodářských, sociálních a jiných nabývá exekutiva velmi značné moci, je třeba, aby zde byl určitý kontrolní orgán, který musí neodvisle a nezávisle kontrolovati, zda exekutiva jedná podle zákona a v rámci zákona.

Úspěšnost soudní kontroly veřejné správy závisí ovšem na zodpovědění otázky, co zaříditi, aby bylo možno tuto kontrolu vykonávat úspěšně a včas.

I když vítám osnovu, která mění dosavadní zákon o nejvyšším správním soudu, pak musím říci, že přece jenom je nutno vysloviti určitá přání, jejichž splnění v zájmu bezvadné funkce administrativy pokládám za nutné.

Slavná sněmovno! Nelze zapomínati na to, že nález nejvyššího správního soudu má účinek pouze kassatorní nebo-li pouze zrušující. To znamená, že nejvyšší správní soud nezasahuje vlastně do merita sporů, o kterých rozhoduje, nýbrž posuzuje pouze, zda příslušný správní akt byl vydán správně podle zákona. A jestliže zjistí, že se tak nestalo. že bylo vadné řízení, špatně doložené, prostě tento akt zruší. To znamená, že nejvyšší správní soud nemá, abych tak řekl, přímého vlivu na tvoření správních aktů, nýbrž pouze na tvorbu správních názorů.

Ale správní úředník nemá jenom postavení soudce, nýbrž, abych mluvil podle jednoho z vynikajících theoretiků správního práva Spiegela, má vlastně postavení tvořivého umělce, to znamená, že správní úředník má zasahovati do proudu života a že jej má vésti v určitém směru. A zde je otázka, která se snad zdá ideologická, ale která je důležitá, jak později ještě vysvětlím, jakém smyslu má administrativní úředník státní vésti resort, který mu byl svěřen, v jakém smyslu má státní úředník zasahovati do života tohoto státu.

Podle mého názoru je tu odpověď jediná. Státní úředník Československé republiky musí vždy jednati a zasahovati do právních a jiných poměrů jen ve smyslu státní jednoty, ve prospěchu všech občanů a objektivní spravedlnosti. (Potlesk.) Toliko veřejná správa, která má jednotící ideu a která koná tuto ideu, může býti účinnou, a tato idea všeobecného prospěchu státního nesmí býti v zájmu státu a jeho občanů rušena žádným zásahem. Každý veřejný zaměstnanec, který skládá přece slib věrnosti republice Československé a slib věrnosti jejím zákonům, musí si býti vědom, že tento služební slib jej váže k naprosto objektivní službě republice, nikoliv k osobě nebo k politické straně. Moderní stát je možno dokonale vybudovati jen v souhlase činitele politického, t. j. parlamentu, a orgánu výkonného. To znamená, že v každém státě, zrovna tak v demokracii jako ve státě, kterým je sovětské Rusko, jako v Německu, v každém státě bude byrokracie a ani demokracie neobejde se bez kádru školeného úřednictva. Ale jestliže máme v našem státě jako ve státě demokratickém nutnost míti byrokracii, pak ve státě demokratickém musí býti byrokracie také demokratickou. (Výborně!)

Ve všech státních úřadovnách měly by býti vlastně vyvěšeny nápisy, které by odpovídaly tomu, co nařizuje § 5 jedn. řádu pro okresní hejtmany, pro zemské presidenty a kde se praví (čte): Úředníci a zřízenci úřadů zemských a okresních jsou bez výjimky povinni věrně a oddaně vykonávati službu, pečlivě a obezřele dbáti obecného blaha, svědomitě prováděti služební pokyny přednosty úřadu. - A praví se tam: Projevy politicko-stranického smýšlení nesmí býti takové, aby mohly důvodně ohroziti důvěru v povinnou nestrannost. - Tento nápis měl by býti zlatým a velikým písmem napsán ve všech kancelářích státních úřadů.

Bylo zde mnoho mluveno také o tom, že zneužívání, resp. neplnění §u 22 ústavní listiny, pokud jde o intervence poslanecké, má snad také určitý nepříznivý vliv na veřejnou správu. Vážená sněmovno, intervence poslanecké jsou jen plodem a důsledkem těžké hospodářské krise, ve které žijeme. A jestliže přes veškero úsilí, které vyvíjíme, abychom dali hospodářské poměry do pořádku, jestliže přes toto úsilí máme neustále statisíce lidí, kteří se nedostali ještě do výrobního procesu, jest zcela přirozeno, že tito lidé se obracejí na poslance, že tito lidé mnohdy v konečném stadiu svého zoufalství hledají záchranu od členů zákonodárných sborů a že tedy musíme a provádíme tuto činnost poslaneckou ne v zájmu politickém, ne v zájmu osobním, nýbrž, řekl bych, v zájmu veřejném. Tuto činnost, dokud bude hospodářská krise a budou zde statisíce lidí, kteří žijí v temné bídě a beznaději, pokud jde o budoucnost, tyto intervence budeme prováděti a mez pro tyto intervence je jediná: nemůžeme ovšem chtíti ničeho, co by neodpovídalo zákonu a právu.

Vážená sněmovno, řekl jsem, že kassatorní činnost nejvyššího správního soudu nemůže nahraditi a spraviti nedostatky, které jsou ve veřejné správě samé. Řekl jsem, že činnost nejvyššího správního soudu není činností tvůrčí. Ale naše veřejná správa přirozeně nemůže zůstati nedotčena moderními proudy myšlenkovými, moderními proudy sociálními, nemůže se podobati staré budově, kde snad ve starých místnostech těžko proniká slunce do archivu, kde jsou nakupeny spisy pavučinami již obetkané. Správně zde bylo řečeno, že je třeba, abychom provedli určité legislativní úpravy. A jestliže si někteří páni stěžovali na nedostatek těchto úprav, poukazuji na př. na spis docenta Hexnera, který vykládá, že v Bratislavě není možno dostati jeden ze základních zákonů, které přicházejí tam k platnosti, t. j. zákon stavební, ani v textu slovenském, ani v maďarském, ani v českém, ani v německém.

Upozorňuji zejména, že přes to, že již téměř 20 let máme svůj samostatný stát, nebyla dosud náležitým legislativním způsobem upravena kompetence ministerstev. Ukazuji dále na to, a je to věc velmi důležitá, že trestní řízení správní přes to, že jeho úprava byla zákonem slíbena, není dosud upraveno a že platí stále ještě staré předpisy.

Vážená sněmovno, ale zatím co na příklad správní právo francouzské se snaží, aby celé právo správní dostalo do určitého pevného rámce - snaží se o to tím, že se tu vytvořil jako centrální pojem veřejné služby, service public - my v našem československém právu správním, my, kteří jsme, řekl bych, příliš šli v duchu vývoje práva německého, nedovedli jsme vytvořiti tohoto centrálního pojmu veřejného práva, čímž ovšem se ocitá správní právo ve velké nevýhodě vůči práv občanskému, kde jednotlivé instituty jsou takřka v žule vytesány. Když se podíváme do institutu veřejného práva, vidíme, kolik je zde sporných otázek, kolik základních institutů veřejného práva není ani v teorii ještě vybudováno, tím méně v praksi. Nejen sám index veřejných práv subjektivních, ale na př. otázka t. zv. veřejnoprávních smluv, otázka aplikace všeobecných ustanovení občanského zákona na právo veřejné, otázka veřejného vlastnictví, dokonce i tak důležitá otázka. jako je otázka materiální právní moci správních aktů. není dosud uspokojivým způsobem vyřešena v našem veřejném právu. A proto jestliže prakse žádá, aby aspoň pokud jde o všeobecné instituty veřejného práva, práva správního, došlo se k určité kodifikaci, k určitému základnímu normování, myslím, že je to požadavek správný a že tím způsobem bychom se vyhnuli bitvám, které se potom svádějí o základní principy správního práva nejen v praksi mezi úředníky, nýbrž také u správního tribunálu a přirozeně také v teoretických spisech našich profesorů.

Vážená sněmovno, v praksi nevypadá věc tak žertovně, jen jako spor mezi profesory, nýbrž praktické důsledky této nedostatečné úpravy - mluvil jsem na př. právě o právní moci správních aktů - jsou velmi trapné. Měl jsem nedávno v ruce tento příklad: V r. 1930, tedy v době, kdy již nabyl účinnosti zákon o reformě veřejné správy, předložil městský úřad jedné velké obce v Čechách okresnímu úřadu ke schválení úpravu požitků svých zaměstnanců. Okresní úřad vydal schválení a na základě §u 212 zákona požitkového schválil náležitě usnesení obecního zastupitelstva. V r. 1937, tedy po 7 letech od doby, kdy schválení okresního úřadu nabylo právní moci, najednou týž okresní úřad, který usnesení obecního zastupitelstva schválil, na základě t. zv. sistačního práva podle obecního zřízení zrušil systemisaci těchto obecních úředníků a řekl, že to, co v r. 1930 schválil, je nezákonné. Zrušil tedy svůj vlastní schvalovací akt a řekl, že úředníci musejí za celých 7 let vrátiti přeplatky, které snad brali. (Slyšte!) Tedy prosím, to je otázka právní moci rozhodnutí správních úřadů, otázka t. zv. materiální právní moci, která nebyla rozřešena. Takový je postup okresního úřadu, který ovšem musí u lidí, kteří byli takto postiženi, velmi podvrtnouti důvěru v řád a právo v tomto státě.

Jeden z našich největších teoretiků správního práva prof. Hoetzel ve své knize "Československé právo správní" prohlašuje, že omyl úřadů, buď faktický nebo právní, nemá býti na újmu bezelstné straně. A já tvrdím, že je nutno, abychom podobně, jako jsme se pokusili o to v řízení před úřady finančními, také při postupu před úřady správními měli podobné ustanovení, že totiž úřady správní jsou povinny, aby do určité lhůty vyřizovaly stížnosti a podání stran. (Potlesk.)

Slavná sněmovno, toto normotvorné roztříštění veřejného práva má ovšem v zápětí komplikovanost celého řízení. Jeden z odborníků našeho finančního práva tvrdí, že finanční správa pracuje se 6000 formuláři, že 6000 formulářů musí býti použito, aby se z poplatníka dostaly daně, a že náklad na naši administrativu přímých daní r. 1929, tedy ještě v době konjunktury, kdy lidé měli peníze a platili, činil při vybírání daní 8% dobytých daní, kdežto v Americe, ve Spojených státech jen 1% a v Anglii něco přes 2%. A v Anglii se přece vybírají značně vysoké a velké daně.

Že u správních úřadů nebude věc o mnoho lepší, je patrné z toho, že teď byla vydána sbírka formulářů pro obecní starosty, velmi tlustá kniha, ve které najdete téměř 1000 formulářů, které má znát obecní starosta, aby se mohl správným způsobem obrátit na nadřízený úřad. Představte si takového chudáka obecního starostu, který přichází s pole, z dílny, ze svého zaměstnání a má se vyznat v 1000 formulářů, aby správní řízení, které u obce počíná, bylo náležitým způsobem provedeno. (Posl. Zeminová: Papírové hospodářství!)