Nemohu zapříti přes veškeré vývody, které jsem slyšel od pana referenta i od druhých pánů řečníků, že ve mne dosud vzbuzuje určité pochybnosti formulace §u 13 osnovy o t. zv. právní závaznosti určitých právních zásad. V odst. 5 tohoto ustanovení je uvedeno, že uveřejněná právní zásada má býti závazná pro správní úřady. To znamená, že pro obor veřejné správy, pro ony úřady, kde rozhoduje kontrola nejvyššího správního soudu, mění se vlastně tímto zákonem dosavadní zásada, že rozhodnutí nejvyššího správního soudu má význam toliko pro případ individuální, že nemá tedy významu generelního. Nemůžeme si popříti jako právníci, že pro obor veřejné správy dáváme nejvyššímu správnímu soudu vlastně právo autentické interpretace určitých zákonných ustanovení. Ale právo autentické interpretace zákonů nepřísluší nikomu jinému nežli parlamentu. Je jisté, že zde do správního soudnictví vnášíme nový prvek, že od individuálního rozhodování správního soudu přecházíme k jeho tvorbě generelních norem. Že nejsem osamocen v tomto svém názoru, svědčí článek vynikajícího senátního presidenta vídeňského Mannlichera, který byl uveřejněn v publikaci o sjezdu německých právníků. V tomto článku se uvádí jako důvod dále, že je zde určité nebezpečí ustrnutí právního vývoje, nehledíc ani k tomu, že nejvyšší správní soud je zařízením lidským a někdy také omylným a že v judikatuře nejvyššího správního soudu nalézáme případy, kdy nejvyšší správní soud ustoupil od určité zásady, kterou dříve hájil jako zásadu správnou a neochvějnou, a přiklonil se k zásadám jiným. Jak si máme tedy vykládat toto ustanovení, které se dostalo do zákona o nejvyšším správním soudu? Buď máme státní administrativu v pořádku a pak stačí, jestliže po určité judikatuře nejvyššího správního soudu vydá centrální úřad instrukce pro své podřízené úřady, poněvadž správní úředníci na rozdíl od soudců jsou povinni, aby se řídili zákonem a instrukcí, anebo nemáme své úřady v pořádku, a pak toto opatření nám nebude mnoho platné.

Nebo na koho máme činiti dotaz, zdali toto opatření velmi dalekosáhlé není namířeno přímo proti ministrům a ministerstvům samým, poněvadž si nedovedu představiti, že by podřízené úřady a úředníci nerespektovali rozhodnutí nejvyššího správního soudu, kdyby dostali příkaz od příslušného resortního ministra.

Vyjádřil jsem určité pochybnosti a budu velmi rád, jestliže budou odstraněny. Končím svoji řeč s přáním, aby nejvyšší správní soud zůstal jako dosud strážcem práva a spravedlnosti, strážcem svobod člověka, jeho lidství a důstojnosti. Veliký znalec německého veřejného práva Fleiner prohlásil v r. 1906 ve své nástupní rektorské přednášce o německé správní vědě (čte): "Německá správní věda má nepochybně před sebou jeden cíl: pomáhati, aby i proti vládci státu došel práva poslední občan v zemi."

Německá právověda je v troskách a účelu, který tento vynikající vědec německé správní vědy a správního práva hlásal, nebylo dosaženo. Německá právní věda je na poli docela opačném.

Osnova o nejvyšším správním soudu, o které jednáme, přes to, že nejsme, jak jsem řekl, uspokojeni ve svém právním cítění a nazírání na 100%, plní nás určitým pocitem uspokojení. Proto, že je důkazem, že chceme hájit právo. A zejména debata, která byla provedena o vládním návrhu v ústavněprávním výboru a která hájila velmi tvrdě zachování principu obhajoby člověka, tato debata byla novým svědectvím a zárukou, že my v Československé republice, ať jinde se děje cokoli, zůstáváme na zásadách práva a že vždycky chceme býti skutečnými obhájci spravedlnosti. (Potlesk.)

Místopředseda Košek (zvoní): Dávám slovo dalšímu přihlášenému řečníku, jímž je posl. dr Wolf.

Posl. dr Wolf (polsky): Slavná sněmovno!

Nejen v zájmu občanů, nýbrž také a to především v zájmu státu jest, aby se řízení ve věcech správních konalo řádně, nestranně a přesně podle zákona, neboť nic tak neubližuje vážnosti státu a celému jeho zřízení a nic tak nemůže brzditi vývoj státních zájmů jako nedodržování zákonů a neřízení se podle jejich předpisů. Jest přirozené, že po této stránce při vykonávání státní správy mohou povstati chyby z rozličných příčin a že pak propukne spor, v němž s jedné strany stojí příslušné správní orgány, a s druhé strany osoby fysické nebo právní, poškozené spáchanými chybami.

Takové spory má rozhodovati podle §u 88 úst. listiny v nejvyšší stolici soud skládající se z nezávislých soudců, nejvyšší správní soud. Tato zásada se prováděla odedávna a provádí se dosud podle reformovaného základního zákona z r. 1875.

Ale po delší dobu se v naší nové republice ukazuje, že nejvyšší správní soud nemůže plniti svého úkolu, jejž mu ukládá ústava v § 88, a nemůže poskytovati dostatečnou ochranu před správními úřady. Příčinou toho jest stav, při kterém, když se ročně průměrně vyřizuje asi 5500 sporných věcí, čeká na své vyřízení stále ještě přes 17.000 věcí předložených tomuto soudu. Nutná jest tedy reforma, chceme-li, aby předpis o ochraně proti správním úřadům nebyl mrtvou literou.

Ti, kdož přemýšleli o příčinách, proč se nahromadilo takové množství věcí, které nemohou býti vyřízeny v normálním řízení u nejvyššího správního soudu, uvádějí rozličné příčiny. Mluví se o příliš zdlouhavém řízení nejvyššího správního soudu, mluví se o tom, že v posledních dobách bylo vydáno velmi mnoho velice spletitých zákonů, a o spletitosti otázek moderního státu, dále o přetížení úřednického aparátu v administraci, mluví se o nepromyšlenosti zákonů, které vydalo Národní shromáždění.

Ale kdo ví, nemají-li pravdu právě ti, kteří tvrdí, že příčinou zlého jest hlavně vzrůst byrokratismu, to, že nerozumějí svému úkolu správní orgány a jednotliví úředníci, kteří chápou svůj úkol příliš jednostranně stojíce na stanovisku výlučně pomíjejících zájmů fiskálních nebo jiných zájmů státních, a k tomu přistupuje ještě nedostatek materiální odpovědnosti úředníků za škody, které při úřadování způsobili.

Nemenší vliv na to, že vzniká ohromná spousta sporů, má jistě i to, že úřednický aparát vycházeje z předpokladu, že zájem státu jest totožný se zájmem národní většiny v tomto státě, při svých úředních výkonech zaujímá stanovisko předem nepříznivé národnostním menšinám.

Většina právníků se domnívá, že dosavadní zákonodárství o nejvyšším správním soudě jest dobré, poněvadž souhlasí s duchem ústavního a demokratického státu, a že nejlepším prostředkem, aby se mu umožnilo splniti jeho úkoly, bylo by především aspoň dočasné rozmnožení počtu rozhodujících senátů, a za druhé, a to jest nejdůležitější věc, aby správní úřady plnily své povinnosti přesně podle zákonů a nestranně nejen v poměru ke státu, nýbrž také v poměru státu k občanům.

V tomto směru je nutno učiniti všeliká zajištění a jedním z těchto zajištění má býti zákon o odpovědnosti správních úředníků za škody způsobené jejich vinou a nedbalostí jak státu, tak i stranám, jak to předpisuje ústavní listina v §u 92. Stávají se případy, že úředníci úmyslně dokonce činí nebo způsobují opatření, která odporují zákonu a která působí stranám často velké škody a rozhodně škodí prestiži státu, neboť podkopávají jeho vážnost u nejloyálnějších občanů.

Poví-li mi na př. úředník, že ví, že jeho výkon nesouhlasí s předpisem zákona, nikoliv z fiskálního ohledu, neboť tak mu přikázalo ministerstvo, že musí učiniti opatření příčící se doslovnému znění zákona, a že já mohu jíti se sporem k nejvyššímu správnímu soudu, který již ostatně v podobných případech rozhodl, že takové řízení, jaké nařídil tento úředník, odporuje zákonu, snad jest zřejmé, že se zde páše křivda, ale zároveň i zločin směřující proti zájmům státu. V tomto případě šlo o srážku podle §u 15, odst. I, bod 2, zákona o daních ze dne 17. června 1927, č. 96 Sb. z. a n.

Nejznámější a nesčetné jsou případy zneužití správní moci v daňových věcech, kde úředníci domnívajíce se, že takto udělají nejlepší karieru, vycházejí z předpokladu, že každý podnikatel, i ten nejdrobnější poplatník jest zločincem, a zneužívají své moci k vymačkání co nejvyšších částek neohlížejíce se na to, že ničí celé existence, že ničí prameny příštích státních důchodů a podkopávají národní hospodářství a společenský řád.

Ale o takových zneužitích se zde již velmi mnoho mluvilo. Spousta takových věcí jest rovněž předmětem řízení u nejvyššího správního soudu, neboť zde jde o hmotný zájem jednotlivců, pro nějž postižení jednotlivci ženou věc ke všem možným stolicím a soudům.

Ale kdož ví, nejsou-li ještě početnější a nebezpečnější pro rozvoj státu a vážnosti jeho úřadů zneužití politických a jiných správních úřadů, které se však jen zřídka stávají předmětem řízení u nejvyššího správního soudu. Řídčeji především proto, že jsou to věci týkající se buď jednotlivců, pocházejících z nejchudších vrstev a závisících na správních úřadech, nebo také celé společnosti nebo větších jejích skupin, a zde hmotný zájem jednotlivců jest slabší a řídčeji se najdou strany, které by chtěly nésti útraty a důsledky, kdyby věc byla předložena až nejvyššímu správnímu soudu, a za druhé proto, že správní úřady velmi často protahují vyřízení těchto věcí tak dlouho, že buď naprosto nedojde ke konečnému rozhodnutí v nejvyšší správní stolici, nebo k němu dochází teprve tehdy, když se věc stala již vůbec neaktuální. Tak se to dělá zvláště v okresech, ve kterých se projevují zájmy národní menšiny.

Mohl bych uvésti nesčetné případy takových zneužití z okresů obývaných polským lidem, ale se zřetelem na nedostatek času obracím pozornost pouze všeobecně k některým druhům věcí a poznamenávám, že v každé chvíli mohu v případě potřeby posloužiti podrobnostmi.

Sem dlužno započítati nesčetné správní tresty uložené dělníkům, nezaměstnaným a jiným chudým lidem, na základě denunciace, kde správní úřad neprozkoumal patřičně námitek, kde neprovádí důkazů, které strana navrhla, rozhoduje podle udání svého důvěrníka, který chápe věc subjektivně nebo stranicky.

Sem patří správní tresty pro přestupky předpisů o pohybu cizozemců, zvláště pro nedostatek cestovních pasů u těch dělníků a chudáků, kteří často po celá pokolení bydlí na našem území a často dokonce nemohou prokázati svého občanství a své příslušnosti k nějakému státu. Jsou to obyčejně lidé, kteří nemají ani tolik peněz, aby si vymohli cestovní pas. Jsouce chudí nemohou také používati, když jsou odsouzeni pro tyto neskutečné přestupky, opravných prostředků, nemohou zaplatiti pokutu, která jim byla uložena, a proto si odsedávají často několikrát tresty vězení uložené případně za týž pasový přečin.

Sem patří překládání železničářů a jiných osob zaměstnaných ve státních podnicích, které byly přeloženy z domnělých služebních důvodů a které obávajíce se dalšího pronásledování a ztráty existence nechtějí vésti spor se svým nadřízeným úřadem.

U přeložených železničářů jest křiklavým příkladem zneužití správy státních drah, že jim a jejich rodinám odpírá tak zvané režijní úlevy, jako železniční legitimace, levnější uhlí atp. jen proto, aby přestěhovali své rodiny do místa, kam byli služebně přeloženi a kde nemohou vychovávati své děti v polském jazyku a kde se musí nuceně odnárodniti.

K dalšímu druhu zneužití ve všeobecných věcech patří to, jak se chovají správní úřady k obcím s polskou většinou a k polské menšině ve věcech týkajících se správy obcí a ve věcech spolkových. Proto, že za každou cenu chce v našich obcích vládnouti česká národnost, rozpouštějí se zvolená obecní zastupitelstva a zavádějí se komisařské správy.

Rekursy proti tomu se nevyřizují dotud, dokud nepřijde nové volební období. Volení obecní starostové nejsou potvrzováni pod záminkou nespolehlivosti, a když nepotvrzený nebo sama obec podá odvolání doložené důvody o bezúhonnosti, poctivosti a loyálnosti nepotvrzeného, správní úřad protahuje vyřízení po celá léta, a zatím podle protizákonného opatření správního úřadu vládne v obci nějaký zástupce české národnosti.

Sem musíme zařaditi mezi jiným i to, že se u správních úřadů neprovádějí jazykové předpisy, že se nevyřizují věci národních menšin a jejich členů také jazykem menšiny, že na nádražích nejsou nápisy a vyhlášky v polském jazyce, a to v okresech, kde bydlí kvalifikovaná polská menšina.

Sem patří také, že si policejní úřady vymýšlejí nejrozmanitější trýznění polských organisací a schůzí, že předpisují programy schůzí, předpisují zpívání hymny, škrtají rozličné body programů schůzí a zábav polských spolků a kladou jiné nezákonné podmínky pro povolení takové schůze, a řada jiných věcí spojených s občanskými a národními záležitostmi polské menšiny.

Snad nemusím připomínati, že všechna tato zneužití působí roztrpčení u lidu, i kdyby ten lid byl co nejloyálnější, a prestiž státu trpí ohromné škody. Vláda, která podala Národnímu shromáždění návrh na reformu nejvyššího správního soudu, nevyšla však s tohoto stanoviska ochrany proti správním úřadům, vlastně se stanoviska právní bezpečnosti ve státě. Jí šlo pouze o ulehčení nejvyššímu správnímu soudu a vycházela se stanoviska, že především je nutno omeziti příslušnost této stolice odnětím jí práva rozhodovati v tak zv. bagatelních věcech a ve věcech volného uvážení, za druhé, že je třeba snížiti počet členů jednotlivých rozhodujících senátů a že se mají zavésti tak zvaní pomocní referenti k vyřizování rozličných věcí technických, připravování přelíčení a konání rozličných konceptních prací, a za třetí, že je třeba zavésti vysoké poplatky pro strany ze stížností a rozličných podání, které tyto strany podávají.

Při tom místo aby donutila správní úřady k odstranění svévole, vložila do svého návrhu předpisy, jejichž účelem byl právě opak, t. zn. měly byrokracii poskytnouti možnost vlivu na to, jak nejvyšší správní soud má o věcech rozhodovati.

Ústavně právní výbor důkladně změnil vládní návrh a zařadil do něho četná ustanovení směřující k těmto účelům. Především se rozhodně postavil proti tomu, aby tak zv. bagatelní věci a věci volného uvážení byly vyňaty z příslušnosti nejvyššího správního soudu. Změnil také některé pokusy o nepatřičnou reorganisaci složení nejvyššího správního soudu a jeho senátů. Nepodařilo se mu však vyloučiti z návrhu všechna ustanoveni, jejichž účelem jest zesíliti vlivy správy na tento nejvyšší soud. Proto také osnova, předložená podle usnesení ústavně právního výboru, musí býti předmětem hlubokého uvažování a musí buditi obavy, že nejvyšší správní soud nesplní svého úkolu, jejž mu ukládá ústava.

V dřívějším zákoně, jak již o tom zde několikrát byla zmínka, byl předpis, že aspoň polovice členů nejvyššího správního soudu musí míti soudcovskou kvalifikaci a že i senáty mají býti sestaveny tak, aby aspoň polovice členů senátu pocházela z řad soudcovských. Nyní bylo toto ustanovení změněno, a osnova nám předložená zavádí do §u 10 takovou změnu, že pouze 2/5 členů nejvyššího správního soudu má míti kvalifikaci k soudcovskému úřadu a v §u 13 není vůbec zmínka o soudcovské kvalifikaci při sestavování rozhodujících senátů.

Dosavadní zákon vyhovoval ustanovení §u 88 ústavy, že nejvyšší správní soud se má skládati z nezávislých a nestranných soudců aspoň částečně. Nyní nastala změna a tak bylo umožněno jmenovati osoby pocházející z vrstev úřednických, z vrstev těch správních úřadů, proti kterým se podle ústavy poskytuje možnost právní ochrany.

Pokud pak jde o členy nejvyššího správního soudu, když jsou jmenováni, vystupují úplně z úřednické. vrstvy a nerad bych je hromadně podezříval, že předem budou míti na věci zájem a že se nebudou hoditi k rozhodování o jistých věcech. V rozpravách se však zdůrazňovalo, že právě tací úředníci budou míti větší praksi ve správních věcech, které jsou předmětem úvah nejvyššího správního soudu.

Ale právě to, že budou míti praksi a že budou zvyklí pohlížeti na věci s hlediska správního úřadu, s hlediska fiskálního a s hlediska jisté zavedené demokratické rutiny, vzbuzuje obavy, že jejich názory budou spíše názory získanými v praksi a nikoliv volným uvažováním podle ducha zákona. Vážné obavy musí tedy vzbuditi možnost, že v jistých senátech mohou zasedati pouze členové, kteří pocházejí z vrstev správních úřadů. Proto návrh pana posl. dr Rašína jest úplně odůvodněný a měl by býti přijat.

Úkolem novelou zavedených pomocných referentů jest připravovati referáty a návrhy pro přelíčení v senátech, konati také jiné konceptní práce a zastávati funkce zapisovatelů. Z toho jest zřejmo, jak velký význam pro posouzení věci samé budou moci míti tito pomocní referenti.

Tito pomocní referenti jsou vybíráni z řad osob znajících právo, mohou býti vybíráni bez omezení ze státních správních úřadů. Poznamenává se sice, že při vykonávání této funkce jsou samostatní a nezávislí, že jako členové nejvyššího správního soudu podléhají pravomoci téhož soudu, ale jejich služba u nejvyššího správního soudu není definitivní, mohou býti v každé chvíli zproštěni služby u nejvyššího správního soudu a pak se vrátí do úřadu, z něhož byli povoláni k nejvyššímu správnímu soudu.

Nedovedu si představit, jak takový pomocný referent, který ví, že se musí vrátiti do správního úřadu, z něhož byl povolán, může se považovati za nezávislého, a proto také i to stanovisko bude spíše zesílením vlivu názorů správních úřadů na názory nejvyššího správního soudu a rozhodně povolávání takových referentů ze správních úřadů musí vzbuzovati podezření, že se nezachovává nestrannost ve věcech nejvyššího správního soudu. Ačkoliv instituce pomocných referentů u nejvyššího správního soudu jest potřebná, přece po této stránce vzbuzuje nedůvěru.