Senát Národního shromáždění R. Čs. r. 1937.

IV. volební období.

6. zasedání.

Tisk 608.

Úsporná opatření personální, jež obsahuje vládní návrh (tisk č. 1123) a usnesení poslanecké sněmovny (tisk č. 591) byla zavedena zákonem ze dne 28. prosince 1932, č. 204 Sb. z. a n., vládním nařízením ze dne 22. prosince 1933, č. 252 Sb. z. a n., a posledně vládním nařízením ze dne 11. června 1937, č. 117 Sb. z. a n., byla platnost úsporných opatření prodloužena do konce r. 1937. Zákonem ze dne 1. července 1937, č. 186 Sb. z. a n., byla tato úsporná opatření vzhledem k ústavním pochybnostem o platnosti jejich vzhledem k soudcům z povolání stanovena i pro soudce ve stejném rozsahu do konce r. 1937.

Dočasná tato ustanovení úsporných opatření personálních pozbývají u všech státních zaměstnanců platnosti dne 31. prosince 1937 a nastal by dnem 1. ledna 1938 návrat k dřívějším platovým normám. Všechny dočasné srážky měly by dnem 31. prosince 1937 pominouti. Tak znělo přání a žádost Souručenství veřejno-zaměstnaneckých organisací, organisací při vládních stranách a Exekutivy veřejných zaměstnanců, tak znělo přání v zájmu ubohého hmotného stavu veřejných zaměstnanců, zvláště nižších a středních kategorií všech členů N. S. Čsl. poslanecké sněmovny i senátu ve vědomí, že státní zaměstnanci a pensisté v letech 1932-1936 přispěli již na ozdravění státního hospodářství značnou částkou, okolo 3 1/2 miliardy.

Toho byla si vědoma i vláda, která v několika svých prohlášeních naznačila, že je ochotna státním zaměstnancům uleviti v důsledcích vzniklých z úsporných personálních opatření, bude-li pro vydání, těmito opatřeními vzniklá, nalezena úhrada ve státním rozpočtu r. 1938.

Bohužel, doba dnešní nedovoluje, aby úsporná opatření byla zcela zrušena tím, že by hořejší zákon pozbyl platnosti dnem 31. prosince 1937 a nastoupily dne 1. ledna 1938 platové normy, platné před zařízením úsporných platových opatření. Jest jistě hospodářsky i politicky nezbytně třeba, aby státní rozpočet na r. 1938 byl vyrovnán nejen formálně, ale i věcně, proto přišla pouze s vládním návrhem o úsporných opatřeních personálních (tisk č. 1123), který v r. 1938 nerealisuje všechna státně-zaměstnanecká přání a požadavky, ale pouze obsahuje úlevy pro státní zaměstnance k 1. lednu 1938 a 1. dubnu 1938 a stává se platným do 31. prosince 1938; takže umožňuje další úlevu v r. 1939, nastanou-li lepší hospodářsko-finanční poměry.

Srážková úleva činí u aktivních a pensionovaných zaměstnanců od 1. ledna 1938 pouze 0,8% zákl. platu a u aktivních zaměstnanců od 1. dubna 1938 další úleva ve výši 0,6%, 1%, 1,6% - nejvyšší 2% zákl. platů. Činí tedy celková srážková úleva u aktivních zaměstnanců 1,4%, 1,8%, 2,4% nejvýše pak 2,8 % zákl. platu.

Dlužno litovati, že srážkové úlevy od 1. dubna 1938 nedostává se také pensistům, ačkoli u nich byly platové srážky větší než u aktivních, a tento rozdíl se od 1. dubna 1938 ještě více prohlubuje.

Tím pensisté budou přispívati na sanaci pensijního etátu obnosem asi 25 mil. od 1. dubna až do 31. prosince 1938. Jest to důsledek zákona restrikčního č. 286/1924, oddalováním řešení otázky veřejné správy, jakož celého souboru otázek zaměstnaneckých, otázky dvojího zaměstnání, příp. pensionování a zaměstnaneckých platů. Je čas, aby v r. 1938 byly tyto otázky řešeny v zájmu veřejné správy i právního a hmotného postavení zaměstnanců.

Vládním návrhem zamýšlené úlevy ve srážkách platových budou státi: od 1. ledna 1938 asi 50,000.000 Kč a od 1. dubna 1938 51,000.000 Kč.

Bohužel valná část tohoto zlepšení bude spotřebována na placení příspěvku na obranu státu a na očekávané zvýšení životních potřeb, jež bude podle všeho důsledkem zvýšení některých daní a dávek.

Vládní návrh (tisk č. 1123) skládal se ze dvou částí: zákona s I-X článkem a přílohou: "Předpisy o úsporných opatřeních personálních".

Sociálně-politický výbor posl. sněmovny N. S. opustil formu vládního návrhu a byla vypracována předloha zákona, která by obsahovala systematicky a přehledně všechna úsporná personální ustanovení, která mají býti platnými od 1. ledna 1938.

Tuto předlohu (tisk č. 1169) přijala posl. sněmovna ve 127. schůzi dne 16: prosince 1937, jež stala se předmětem jednání senátu N. S. (tisk č. 591).

Sociálně-politický výbor senátu N. S. projednával ve schůzi dne 17. prosince 1937 osnovu zákona "o úsporných opatřeních personálních" (tisk sen. č. 591) a doporučuje, aby senát N. S. schválil tuto osnovu zákona ve znění usneseném poslaneckou sněmovnou i se 4 resolucemi níže uvedenými.

V Praze dne 17. prosince 1937.

V. Němeček v. r.,

předseda.

Jan Rýpar v. r.,

zpravodaj.

Ústavně-právnímu výboru přísluší pravidelně zkoumati předlohu v prvé řadě po stránce formální a pokud jde o obsah zda odpovídá danému právnímu stavu a příslušným zákonným předpisům a ustanovením, sociálně-politickému výboru připadá pak převážně úkol zkoumati předlohu po stránce sociální, t. j. jak dalece obsah dotýká se hmotného postavení státních zaměstnanců a konečně výbor rozpočtový má osnovu prozkoumati po stránce ciferní a zejména jak a pokud obsah bude míti vliv na příjmovou i výdejovou stránku státního rozpočtu a jsou-li zde náležitosti předepsané finančním zákonem.

V poslanecké sněmovně se tentokráte úlohy, pokud jde o tuto předlohu, poněkud změnily. Sociálně-politický výbor totiž kromě sociální stránky dotknul se velmi podstatně vládní osnovy i pokud jde o její formu a do základu ji celou přepracoval. Ústavně-právní výbor poslanecké sněmovny se k těmto změnám připojil a vyslovil svůj plný souhlas s novou úpravou, jejíž cílem jest v jediném a jednotném zákoně systematicky a přehledně soustřediti všechna dosavadní zákonná nebo na základě zmocňovacího zákona vydaná nařízení o úsporných opatřeních personálních, kdežto vládní předloha formou jakési novely recipovala, a to pouhou citací, některá ustanovení obsažená v dřívějších právních předpisech, a to i taková, která jsou stále ještě s hlediska zákonnosti a též i ústavních předpisů předmětem pochybnosti a tudíž do jisté míry i nevyřízená a kromě toho vložila vláda do své osnovy i docela nové normy. Dokonce vláda šla i tak daleko, že k svému návrhu připojila "Přílohu" nadepsanou "Předpisy o úsporných opatřeních personálních", v kteréžto příloze soustředila předpisy o úsporných opatřeních, a to ve znění vyplývajícím ze změn předsevzatých jmenovaným zákonem. A tuto "přílohu" prohlašovala vláda ve svém návrhu zákona v čl. VIII za součást zákona, což ovšem bylo do jisté míry jakési zákonné novum.

Nutno doznati, že sociálně-politický výbor poslanecké sněmovny přepracováním předlohy vykonal záslužný čin, neboť vládní předloha svým obsahem i zkušenému personalistovi byla těžce srozumitelnou a bylo nezbytně třeba hlubšího studia celé řady předchozích předpisů, aby se vniklo do spleti obsahu předlohy a aby bylo možno posouditi, co se zákonem zamýšlí a zda nové či změněné normy neodporují dosud platným zákonným předpisům a dokonce i předpisům ústavní listiny.

Ústavně-právní výbor senátu má nyní prozkoumati, zda a pokud změny provedené poslaneckou sněmovnou odpovídají právnímu stavu.

V čl. III. § 1 stanovil vládní návrh, že ustanovení §§ 7 až 13 a § 15 vládního nařízení č. 252/33, vydaného na základě zmocňovacího zákona, mají i nadále platiti podle stavu platného koncem r. 1937 a mají býti součástkou nového zákona. Poněvadž však tento vládní návrh má se vztahovati také na soudce, a poněvadž úsporná opatření, pokud jde o soudce, byla zákonem 186/37 zrušena, vyskytla by se opětně otázka, zda nařízení upravující platové poměry soudců pouhým zmocňovacím zákonem jsou platná či nikoli. Nastal by návrat stavu před zákonem 186/37. Stav byl tento Zmocňovací zákony č. 95/33 a 206/37 omezovaly vládu, že nesmí zmocnění použíti tam, kde je podle ústavní listiny třeba zvláštního zákona. Přes toto ustanovení a výslovné omezení delegace moci zákonodárné, t. j. vlády, byly platové poměry soudců upraveny nařízením, ačkoliv bylo k tomu třeba zvláštního zákona. Na konkretní stížnosti odpověděl Nejvyšší správní soud dvěma nálezy a rozhodl, že platové srážky u soudců nařízené vládním nařízením č. 252/33 odporují ústavní listině a jsou tudíž nezákonné. Zmocňovací zákon čís. 109/34 rozšířil sice zmocnění vlády již i na záležitosti, kde by bylo třeba podle ústavy zvláštního zákona, tím však vznikly nové pochybnosti, zda zmocňovací zákon není vůbec v rozporu s ústavou právě pro toto zmocnění a také Nejvyšší správní soud i Nejvyšší soud obrátily se žalobou na Ústavní soud, aby rozhodl, zda zmocňovací zákon vůbec není v odporu s předpisy ústavní listiny. Ústavní soud, který tehdy nebyl ještě konstituován, posud v této věci nerozhodl. Kdyby zaujal kladné stanovisko, t. j. dal za pravdu stížnostem obou Nejvyšších soudů, pak by ovšem zhroutila se celá platová konstrukce, vlastně úsporná opatření personální, způsobená nařízeními na základě zmocňovacího zákona.

Na druhé straně nutno však uznati, že úsporná opatření personální, byla tehdy a jsou až dosud diktována jednak hospodářskou situací a jednak z této vyplývajícím neutěšeným stavem státní pokladny a proto v osnově, kterou projednáváme, hledá se východisko jak nesrovnalosti, jež vznikly neplánovitou a jaksi ad hoc prováděnou personální politikou, odstraniti. Proto v přepracované předloze, a to v §§ 30 a 32 eventuální nároky na doplatky ze služebních příjmů vzniklé nebo z neplatnosti právních předpisů eventuálně uplatňované, prohlašují se za zaniklé, ať by byly uplatňovány kýmkoli a kdykoli. V důsledku toho pro nároky soudců budou nyní platiti stejná ustanovení jako pro ostatní státní zaměstnance, a to ve smyslu ustanovení jak je nalézáme v zákonu 180/37, pouze s tou výjimkou, že tyto nároky zanikají teprve od 1. ledna 1935, a to z toho důvodu, že rozhodnutími Nejvyššího správního soudu, jak bylo svrchu citováno; byl právní stav pro soudce pro rok 1934 stanoven a nelze jej měniti.

Ústavně-právní výbor posl. sněmovny zabýval se při této příležitosti též t.zv. sanací ustanovení, jež byla vzata v pochybnost, jak bylo již uvedeno, t. j., aby § 20 zákona o ústavním soudu, dostalo se nového zákonného výkladu, a to tak, aby jeho rozhodnutí, která budou vynesena nyní, platila pouze pro budoucnost. To by mohlo vésti k novému konfliktu, pokud jde o ústavní listinu, a proto ústavně-právní výbor posl. sněmovny upustil od podobného výkladu a má za to, že ustanovení §§ 30 a 32 postačí, aby z dosavadních personálních opatření nemohly býti eventuálně odvozovány jakékoli nároky:.Tím se též zákon vyhnul tomu, aby post festum uzákonil závaznost před tím vydaných právních předpisů. Kdyby snad přece úprava po stránce věcné ukázala se nutností, má Národní shromáždění vždy možnost prohlásiti zákonem zánik podobných nároků.

Prohlášením titulu neplatnosti obsaženým ve zmíněných §§ 30 a 32 této osnovy je také jaksi potvrzeno, že eventuální stížnosti do platových úprav, jež by vznikly z jiných důvodů, na př. individuelních, nejsou vyloučeny. Pokud jde o soudce ústavně-právní výbor posl. sněmovny uznává, že podle ústavní listiny nutno jejich služební poměry upravovati zvláštním zákonem, nepovažuje však za porušení této zásady, jestliže tyto poměry upravují se v rámci celkového zákona jak se tak stalo zákonem 103/26, aniž by tato úprava byla soudci vzata v odpor. Konečně pro podobnou úpravu mluví též ten důvod, aby podobná opatření v zásadě platila pro všechny státní zaměstnance stejně.

Ústavně-právní výbor senátu v celku souhlasí s názory vyslovenými o této věci ústavně-právním výborem posl. sněmovny, nemůže se však ubrániti. trapného dojmu, k jakým koncům dospělo se zmocňovacím zákonem, také ovšem nutno zachovati určitou reservu pokud jde o názor Ústavního soudu, bude-li se stížnostmi obou Nejvyšších soudů skutečné zabývat. Pokud jde o poukaz na zákon. 103/26, nutno upozornit, že v Platovém zákoně je pro úpravu platových poměrů vyhrazen zvláštní díl a dále je otázkou, zda "služebními" poměry nutno rozuměti také platy nebo ne.

Další důvod proti vládní předloze bylo ustanovení čl. VII, kde nesystematicky připínal se předpis o přípustnosti exekuce na příjmy stát. zaměstnanců. Tato látka nejen nesouvisí s úspornými opatřeními personálními, ale také nevyčerpává celou otázku týkající se přípustnosti exekuce na platy stát. zaměstnanců. V praksi vznikla celá řada sporných otázek, zejména jak se má vypočítat základ volný pro exekuci a existenční minimum prosté exekuce.

Bylo by tudíž třeba zvláštního zákona, který by vyřešil všecky tylo otázky, a to vyčerpávajícím způsobem.

Předloha rozpadá, se na pět částí a 3 díly.

První díl obsahuje ustanovení o,,Všeobecných srážkách z platů", které nastanou 1. ledna 1338 a od 1. dubna 1938, a to jak u zaměstnanců aktivních, tak i v pensi, a dále z kongruy duchovenstva; díl II. pojednává o "Zvláštních srážkách z platů" (mimořádná úsporná opatření na základě vl. nařízení 252/33), díl III. dotýká se pak "Vánočního příspěvku".

V části druhé setkáváme se se změnami některých předpisů o odpočivných platech; část třetí obsahuje "Ustanovení všeobecná", část čtvrtá věnována je zvláštním poměrům soudců, a konečně pátá obsahuje "Ustanovení závěrečná".

Pokud jde o srážky budiž poznamenáno toto: Vláda jednala o srážkách s vrcholnými organisacemi "Pracovním souručenstvím" a "Exekutivou" a v důvodové zprávě, kterou doprovází svůj návrh zdůrazňuje, že k srážkám došlo za souhlasu těchto organisací a to ve smyslu jak to podává předloha. Naproti tomu svrchu uvedené organisace v přípise zaslaném předsedovi sociálně-politického výboru posl. sněmovny desavoují tvrzení obsažené ve zmíněné důvodové zprávě, jakoby vyslovily souhlas s vyřazením pensistů pokud jde o zmírnění srážek od 1. dubna 1938. Dále v témže přípise pozastavují se nad dalším zněním důvodové zprávy, kde se praví, že pense (pensijní etát) stávají se nesnesitelným břemenem a konečně vytýká zmíněný dopis důvodové zprávě, že zbytečně zdůrazňuje, že v příštím roce nebude možno vyhovět žádnému dalšímu přání a požadavkům státních zaměstnanců.

Pracovní souručenství naopak tvrdí, že ačkoliv nic podobného nežádalo, dostalo od ministerského předsedy prohlášení, že se vláda neuzavírá jednat v roce 1938 o přípravách pro vydání prováděcích nařízení k některým paragrafům platového zákona ve věci zhodnocení vojenské služby. Kromě toho byla pozastavena zmínka posledního odstavce II. části důvodové zprávy, kde se praví, že některá ustanovení úsporná jsou trvalého rázu.

Ministr dr Kalfus reagoval ve schůzi sociálně-politického výboru na tento dopis v tom smyslu, že vláda s povděkem konstatuje spolupráci vrcholných organisací, jejich rozvážnost a loyalitu, že však nemohla vyhověti všem předneseným přáním. Uznává také, že z pochopitelných důvodů nemohli zástupci těchto organisací na př. dáti souhlas s vyloučením pensistů ze srážkových úlev. Tím je řečeno, že důvodová zpráva k vládnímu návrhu neodpovídá skutečnosti. Konstatování tohoto fakta, jakož i polemika organisací s důvodovou zprávou a i ministrem, uveřejnění v parlamentním tisku je jistě zjevem neobvyklým. Jinak nutno s povděkem vzíti na vědomí, že vláda oficielně s organisacemi jednala a bylo by si přáti, aby tomu bylo tak vždy i na příště.

Změny, které sociálně-politický výbor provedl v předloze, kromě zmíněné již přestavby osnovy zákona ve formě, jsou tyto:

1. Pokud jde o t.zv. zvláštní srážky z platů [ činovné manželských dvojic, snížení platů nebo odpočivného, jde-li o zaměstnance - manžele, z nichž oba požívají buď plat nebo pensi, dále zvláštního pensijního příspěvku (5%, t. zv. postupová taxa) atd. ], kterážto ustanovení byla označovaná trvalými, ustanovuje předloha, že platí jako ostatní srážková ustanovení, pouze do 31. prosince 1938. Tím bylo řečeno, že parlament trvalost neuznává a že dotyčná ustanovení mohou býti v budoucnosti změněna.

2. Zvláštní pensijní příspěvek, t. zv. postupová taxa obnášející 50% z každé částky o kterou se zvyšuje základní služné, měl mnohdy za následek, že zaměstnanec pobíral v prvém roce svého povýšení na celkových služebních příjmech méně něž před postupem nebo povýšením v roce předchozím.

Aby se napříště podobným nesrovnalostem předešlo, ustanovuje předloha v § 8, že polovina částky, o kterou se zvýšila pensijní základna, smí činiti nejvýše rozdíl mezi dosavadním úhrnným stálým služebním příjmem (bez výchovného a přídavků na děti) po odečtení pensijního příspěvku a srážky podle § 1 nebo 4 tohoto zákona a úhrnným stálým služebním příjmem (rovněž bez výchovného a, přídavků na děti) po nastalém zvýšení pensijní základny, vypočteným podle skupiny míst, podle níž byl zaměstnanci dosavadní plat po odečtení pensijního příspěvku a zmíněné srážky.

Tato právě uvedená ustanovení neplatí však pokud jde o zvýšení pensijní základny v důsledku přiznání nebo zvýšení na př. přídavků strážních a p.

V případě nastalého snížení pensijní základny před uplynutím dvanáctiměsíční lhůty upraví se pensijní příspěvek (50 % ) na zbývající dobu, a vice versa, zvýší-li se opětně pensijní základna, vyměří se opětně pensijní příspěvek podle zvýšené základny na zbývající dobu.

Paragraf 9 týká se placení nemocenského pojištění, a to v tom smyslu, že ustanovení § 31, odst. 2 zákona č. 221/25 (o nemocenském pojištění stát. zaměstnanců) neplatí, pokud jde o provádění §§ 1-8:tohoto zákona. Suspense tohoto ustanovení má ten smysl, aby státu nevznikly škody, kdyby si měsíčně příslušný nemocenský příspěvek nevybral.

Paragraf 20 ustanovuje, že má-li poživatel státního odpočivného platu vedle pense stálý výdělečný příjem, podrobený dani důchodové, snižuje se výplata pense o polovinu částky výdělečného příjmu.

Pokud jde o zaměstnance veřejnoprávních korporací provedla posl. sněmovna dvě změny

Dosud se úsporné opatření vysvětlovalo v tom smyslu, že veřejnoprávní korporace jsou povinny zavésti srážky dle analogie zaměstnanců státních i tehdy, když platy zaměstnanců těchto korporací nedosahují míru práv a nároků zaměstnanců státních stejné kategorie a při stejných náležitostech. Toto ustanovení odporuje zásadě obsažené v § 212 Platového zákona a proto došlo ve věci té k ustanovení, že k srážkám nemá dojíti potud, pokud by jejich uskutečněním nároky samosprávných zaměstnanců klesly pod míru práv a nároků stát. zaměstnanců stejné kategorie a při stejných náležitostech.

Dále byl odstraněn spor o výklad § 16 nařízení č. 252/34, v tom smyslu, že ustanovení zákona je platné pro samosprávné zaměstnance jen tehdy, jestliže příslušná korporace neprokáže, že jí není třeba k zabezpečení rozpočtové rovnováhy úsporných opatření.

Jak bylo již řečeno, bylo třeba pojati do zákona sanačního opatření, aby proti státu nemohly býti uplatňovány nároky z titulu neplatnosti vládních nařízení o úsporných opatřeních personálních. Bylo tu použito dikce § 12 zákona 186/37 s tou směnou, že se tu mluví o nárocích vzniklých nebo uplatňovaných z titulu neplatnosti právních předpisů, zákonů a nařízení o úsporných opatřeních.

Tímto ustanovením předchází se eventuálnímu rozsudku Ústavního soudu, kdyby dal místa stížnostem obou Nejvyšších soudů ve věci platnosti či nezákonnosti zmocňovacího zákona.

Další změna provedena v tom smyslu, že v § 33 (derogační klausule) ruší se všechna dosud platná ustanovení zákonů a vládních nařízení o úsporných opatřeních personálních, mezi těmito též ustanovení o právu vlády posunouti výplatní den s 1. až včetně do 15. dne měsíce, jakož i ustanovení, podle něhož byla vláda zmocněna, aby přechodně provedla úpravu nároků na náhrady služebních výloh a pod.

Nejbolestnější stránkou předlohy je, že zmírnění srážek u pensistů vztahuje se pouze na zbytek srážek provedených vl. nař. 252/33 (0'8%), kdežto další zmírnění ve výměře 20 % srážek, způsobených zákonem 204/32 nedotýká se pensistů, ačkoliv by úleva ta činila asi 25 mil. Kč, kdyby totiž zmírnění to, jež počne působit u aktivních zaměstnanců 1. dubnem 1938, bylo též rozšířeno na pensisty. Uvážíme-li, že 1. lednem 1938 všichni zaměstnanci aktivní i pensisté budou platiti branný příspěvek a uvážíme-li kromě toho, že u pensistů srážková progrese byla vyšší než u aktivních a dále, že nemají činovného a konečně, že ponesou stejně všechny důsledky nových daňových opatření, vidíme jasně do jakého stavu hmotného nedostatku dostávají se tu pensisté. Vláda, ačkoliv aktivní zaměstnanci prohlásili se s pensisty solidárními a chtěli dokonce se s nimi o částku určenou k zmírnění srážek pro rok 1938 rozdělit, setrvala na svém zamítavém stanovisku, že úlevy další, t. j. od 1. dubna 1938 pensistům se dostati nemá.

Ačkoliv ústavně-právnímu výboru nepřipadá, aby se předlohou zabýval též po stránce finanční a rozpočtové, neuškodí, jestliže připomene toto: