Předseda NS s. Laštovička: Děkuji poslanci Lukačovičovi. Další přihlášku do rozpravy nemám. Přeje si ještě někdo promluvit v rozpravě? - Nikdo.

Prosím tedy pověřence dr. Colotku, zda si přeje slovo na závěr rozpravy.

Povereník SNR dr. Colotka: Súdružky poslankyne, súdruhovia poslanci, diskusia - skromná - k tomuto návrhu zákona vyznela v podstate ako podpora návrhu. Z tohoto dôvodu nemám čo do diskusie dodať. Pokiaľ zpravodajkyňa posl. Litvajová hovorila o niektorých námetoch, ktoré sa vynárajú v súvislosti s novým inštitútom, použijem rovnakej cesty, ktorú volil podpredseda Národného zhromaždenia posl. dr. Škoda, ktorý pripomienky predložil predsedovi vlády, aby z nich boli vyvodené závery. Ďakujem.

Předseda NS s. Laštovička: Děkuji pověřenci dr. Colotkovi. Prosím zpravodajku posl. Litvajovou o závěrečné slovo. (Vzdává se.) Nemá.

Přistoupíme k hlasování. Kdo souhlasí s návrhem SNR na vydání zákona o osobním vlastnictví k bytům, podle zprávy výboru ústavněprávního, výboru pro národní výbory, výboru pro plán a rozpočet a výboru pro investiční výstavbu a stavebnictví, nechť zvedne ruku! (Děje se.) Je někdo proti? (Nikdo.) Zdržel se někdo hlasování? Nikdo.

Národní shromáždění schválilo návrh zákona o osobním vlastnictví k bytům podle společné zprávy 4 výborů NS jednomyslně.

Přistoupíme k sedmému bodu pořadu, ke

7. Zpráva výboru ústavněprávního o rozboru platných zákonů a o úkolech Národního shromáždění při zdokonalování právního řádu a k návrhu usnesení k této zprávě.

Zprávu přednese mpř. NS a předseda ústavněprávního výboru s. dr. Škoda. Dávám mu slovo.

Místopředseda NS dr. Škoda: Vážené Národní shromáždění, soudružky a soudruzi poslanci!

Ústavněprávní výbor předkládá plénu Národního shromáždění zprávu o rozboru platných zákonů a o úkolech Národního shromáždění při zdokonalování právního řádu. Prosím, abyste si laskavě vzali k ruce tisk č. 84 a 4 přílohy, které byly rozeslány všem poslancům někdy v polovině května.

Již při projednávání tezí k XIII. sjezdu strany jsme si v ústavněprávním výboru byli vědomi, že je nutno provést základní rozbor platných zákonů a poskytnout tak všem výborům i poslancům Národního shromáždění materiál, který by mohl sloužit jako základ pro rozvíjení zákonodárné a kontrolní činnosti výborů Národního shromáždění.

Zpráva vychází z úkolů Národního shromáždění, jak byly formulovány v usnesení předsednictva ÚV KSČ z 12. května 1964 o prohloubení činnosti Národního shromáždění. XIII. sjezd v usnesení "Za další všestranný rozvoj naší socialistické společnosti" zdůraznil, že důsledná realizace závěrů stranických dokumentů přijatých k prohloubení ústavních funkci Národního shromáždění je předpokladem dalšího zdokonalení naší socialistické státnosti. To vyžaduje zejména, aby Národní shromáždění dále zkvalitnilo přípravu zákonů, zvýšilo péči o zdokonalování socialistického právního řádu, zesílilo kontrolu nad prováděním zákonů a důsledným dodržováním socialistické zákonnosti na všech úsecích státního a společenského života prohloubilo demokratickou součinnost s orgány Slovenské národní rady a s národními výbory a jejich aktivní účast na řešení celostátních otázek. Potud usnesení XIII. sjezdu.

Stojí tedy před námi prvořadý úkol zvýšit naši péči o zdokonalování socialistického právního řádu. Národní shromáždění jako jediný celostátní zákonodárný sbor je lidu odpovědno za vývoj právního řádu, jehož základy tvoří vedle ústavy další zákony námi projednávané a schvalované.

Vzhledem k tomu, že rozbor ústavně-právního výboru, předložený vám pod č. 84, byl široce projednán s vědeckými pracovišti, s resorty, s národními výbory, rozeslán všem poslancům Národního shromáždění a připomínky poslanců, pokud byly vzneseny, byly zapracovány do znění předloženého Národnímu shromáždění, omezím se ve svém úvodu na návrh usnesení, který je připojen ke zprávě, a na opatření, která je třeba přijmout, aby Národní shromáždění dále zkvalitnilo svou zákonodárnou činnost.

Úkoly Národního shromáždění na úseku zákonodárné činnosti jsou v podstatě dvojího druhu. Jde jednak o zákonodárnou činnost v pravém slova smyslu, tj. o projednávání a schvalování nových zákonů. Druhá neméně důležitá činnost je podle čl. 41 ústavy kontrola působení zákonů v praxi, kdy dochází k prověrce nejen toho, jak se zákony v praxi provádějí a osvědčují, ale jak je příslušné státní orgány používají a vykládají. S tím souvisí i zabezpečení výkladu zákonů v těch případech, kdy mezi státními orgány dochází při jejich výkladu k rozporům. Obě tyto formy zákonodárné činnosti úzce spolu souvisejí a na sebe navazují. Tak např. jedině při kontrole působení zákonů mohou výbory Národního shromáždění docházet k závěrům, na základě nichž budou moci předkládat své iniciativní návrhy na vydání nových právních úprav. Obě tyto základní formy zákonodárné činnosti se promítají do návrhu usnesení, které je připojeno ke zprávě a které ústavněprávní výbor předkládá plénu ke schválení.

Soudružky a soudruzi poslanci, již při hodnocení práce Národního shromáždění, které jsme prováděli koncem minulého roku, bylo konstatováno, že celkem úspěšně se rozvíjí vlastní zákonodárná činnost, tj. projednávání nových zákonů. Národní shromáždění a zejména jeho výbory se řídí usnesením pléna Národního shromáždění o zásadách dalšího prohloubení jeho činnosti z 24. září 1964 a zákonem o jednacím a pracovním řádu Národního shromáždění. Usnesením předsednictva Národního shromáždění bylo také zajištěno, aby připravované zákony byly v orgánech Národního shromáždění důkladně projednávány. Důsledně jsou vyžadovány odůvodněné zásady nových zákonů a tyto zásady, stejně jako návrhy zákonů, jsou rozesílány všem poslancům. Tím se dává všem poslancům možnost zaujmout k připravovanému zákonu stanovisko již v prvém stadiu, kdy se projednávají zásady, tj. věcná obsahová stránka zákonodárné úpravy. Je nezbytné projednávat důsledněji i zásady zákonů ve volebních obvodech, poněvadž právě to je rozhodující stadium, kdy se poslanci vžívají do obsahu zákonů a kdy mohou navrhovat, aby vláda nebo jiný navrhovatel zákonů předložil další návrhy a politickoekonomické rozbory, aby zákony byly komplexní.

Kvalitu schvalovaných zákonů zajišťuje i ta skutečnost, že jak zásady, tak i návrh zákona projednává vždy více výborů. Tak např. návrh zákona o ochraně zemědělského půdního fondu projednávaly čtyři Výbory. Také úroveň jednání ve výborech se zvýšila. Jednání se zaměřuje na řešení věcných problémů a hledá se i řešení na základě alternativních návrhů. Zde výborům významně pomáhá nedávno zřízené legislativní odděleni, které na základě projednávání zásad i návrhů zákonů s experty z řad pracovníků vědy i praxe předkládá výborům vyjádřeni, které obsahuje jak stanovisko k některým problémům, tak i návrhy dalších možnosti řešení právních úprav.

Tato praxe umožňuje výborům, aby na základě odborného posouzení problémů nové úpravy a zkušeností poslanců z volebních obvodů mohly mnohem hlouběji projednávat předložené návrhy a svými pozměňovacími a doplňovacími návrhy přispět k dalšímu zdokonalení právního řádu a k tomu, aby plněji sloužil potřebám rozvoje naši společnosti. Prakticky došlo v tomto volebním období k odůvodněným obsahovým změnám u většiny předložených zákonů, v některých případech dokonce byly předloženy po projednání ve výborech Národního shromáždění nové návrhy. I v této schůzi pléna byly projednávané návrhy zákonů při projednávání ve výborech v dohodě s vládou upravovány, jak vyplývá ze společných zpráv výborů našemu plénu v minulých bodech předložených. Zejména návrh zákona o ochraně zemědělského půdního fondu byl ve výborech měněn, a proto téměř ve všech paragrafech byly plénu doporučeny změny, čímž byla ochrana zemědělského půdního fondu nejen zpřesněna, ale i zpřísněna.

Konečně je třeba se zmínit ještě o další praxi, která byla zavedena, že totiž ústavněprávní výbor po projednání zásad jedná o paragrafovaném znění návrhu zákona vždy ve dvou schůzích. Zabývá se tedy ústavněprávní výbor každým zákonem na třech schůzích, vyjádřeno ve staré terminologii ve třech "čteních". Tím je možno také zajistit přesnou redakční úpravu ve výborech přijatých změn a umožnit důkladnou přípravu závěrečné zprávy pro plénum Národního shromáždění.

Zavádíme i další metody, které nám umožní posuzovat předložené zásady a návrhy zákonů ve spolupráci s národními výbory. V tomto směru máme ještě značné nedostatky. Proto také XIII. sjezd ukládá Národnímu shromáždění, aby prohloubilo demokratickou součinnost s orgány Slovenské národní rady a národními výbory. Je možno konstatovat, že spolupráce s orgány Slovenské národní rady se při zákonodárné činnosti rozvíjí velmi úspěšně. Více se však musíme opírat o veliké zkušenosti národních výborů při přijímání nových zákonů. Jednou cestou získávání zkušeností národních výborů je projednávání osnov zákonů ve volebních obvodech, druhou cestou je přímé vyžadování stanovisek některých národních výborů, ovšem stanovisek volených orgánů, popřípadě i účast funkcionářů národních výborů při projednávání zásad a návrhů nových zákonů v jednotlivých výborech Národního shromáždění. Tuto spolupráci zde zdůrazňuji zejména proto, že se v dosavadní naší zákonodárné činnosti stále ještě projevují určité nedostatky spočívající v přílišném resortním posuzování právních úprav. Právě jednání výborů Národního shromáždění by mělo velmi účinně odstraňovat z předkládaných návrhů zákonů nezdravá resortní hlediska, v nichž se často uplatňuje přílišný subjektivismus. Pouze široká demokratická spolupráce s národními výbory, s odbornými orgány vlády, se společenskými organizacemi i s aktivem pracovníků teorie i praxe nám pomůže odstranit ještě se vyskytující nedostatky v nově přijímaných zákonech. Předsednictvo Národního shromáždění uložilo rovněž, aby při přípravě zákonů byla nejužší součinnost zejména s orgány Revolučního odborového hnutí. Pro další zkvalitnění přípravy zákonů je tudíž zapotřebí, aby zejména ústavněprávní výbor, jemuž přísluší projednávat návrhy všech zákonů a jehož úkolem je koordinovat a zajišťovat soulad návrhů zákonů s ústavou a s ostatními zákony, ve všech případech vyžadoval stanoviska příslušných národních výborů a aby prostřednictvím legislativního oddělení přibíral k projednání zásad a návrhů zákonů vedle odborníků teorie i praxe rovněž zástupce příslušných společenských organizací, ROH atd. Stanovisko národních výborů a masových organizaci bude zapracováno napříště do vyjádření, které legislativní oddělení připravuje pro jednotlivé výbory NS, jimž bylo projednání zásad a návrhu zákona přikázáno.

Soudružky a soudruzi poslanci, zcela jiná situace je v druhé formě zákonodárné činnosti, tj. při kontrole působení zákonů. Zde je nutno konstatovat, že jsme teprve na počátku plnění tohoto ústavního úkolu. Od počátku tohoto volebního období některé výbory se zaměřily na kontrolu těch předpisů, které brání zavádění zdokonalené soustavy plánovitého řízení národního hospodářství. Šlo v podstatě spíše o obecné problémy. Tak např. ústavněprávní výbor na základě zprávy hlavního arbitra ČSSR přijal doporučení vládě, aby byla zajištěna důsledná koordinace právních předpisů na úseku řízení hospodářství. Tomuto podnětu ústavněprávního výboru vláda vyhověla a zřídila komisi pro koordinaci hospodářských předpisů. Na základě zkušeností z práce této komise vláda pak řešila koordinaci při vydávání právních předpisů na celém úseku právního řádu. Přijala rovněž doporučení ústavněprávního výboru na soustředění všech resortních věstníků do jedné sbírky. Také i další výbory Národního shromáždění se zabývaly působením právních předpisů a přijaly i některá doporučení. Veškerá tato činnost výborů Národního shromáždění však trpí tím nedostatkem, že se výbory příliš opírají o rozbory a zprávy jednotlivých resortů a nezískávají v důsledku toho dostatečně kritický pohled na právní řád na jednotlivých úsecích. Musíme proto hledat nové správné metody, které by nám umožnily vlastní pohled na jednotlivé úseky právního řádu. Opět musíme hledat oporu v úzké spolupráci s ostatními státními orgány, především s objektivními orgány vlády, se společenskými organizacemi i s širokým aktivem pracovníků vědy a praxe. V nejširší míře je třeba zapojit do prověrky působení zákonů národní výbory a Revoluční odborové hnutí, a to jak do kontroly působení určitých zákonů, tak do kontroly jednotlivých oblastí právního řádu, které se jich dotýkají. Zvýšenou účastí na kontrole působení zákonů budou národní výbory vedeny k tomu, aby se samy obracely na Národní shromáždění a jeho orgány s podněty ke změnám zákonů a k novým zákonným úpravám nebo s upozorněním na předpisy, které jsou v rozporu se zákonem. Zatím je iniciativa národních výborů podle čl. 48 ústavy poměrně malá.

Bez zesílení kontroly nad prováděním zákonů, jak to ukládá XIII. sjezd Národnímu shromáždění a jeho orgánům, nemůže být rozvinuta jedna z hlavních ústavních funkcí Národního shromáždění. Jestliže úkolem Národního shromáždění je orientovat činnost celé soustavy volených a výkonných orgánů na zabezpečení těch klíčových úkolů, které rozhodují o dalším rozvoji společnosti, jak to stanoví dokument strany o prohloubení činnosti Národního shromáždění, pak to znamená především provádět kontrolu zákonů, v nichž jsou klíčové úkoly obsaženy, a nikoli kontrolu podružné operativní činnosti výkonných orgánů. Žádný orgán, který nekontroluje své vlastní usnesení, Národní shromáždění nevyjímaje, nemůže rozvinout svou činnost. Proto zákon o jednacím a pracovním řádu přímo ukládá výborům Národního shromáždění, které projednaly zákon a doporučily jej ke schválení, aby po určité době se zabývaly kontrolou jeho působení a provádění a zjistily současně, zda prováděcí předpisy k němu v mezidobí vydané odpovídají intencím zákona. V zájmu rozvoje činnosti Národního shromáždění je proto naprosto nutné, aby po dnešním plénu výbory Národního shromáždění pravidelně prováděly kontrolu působení zákonů, jak jim to ukládá jednací řád.

Pro tuto kontrolní činnost výborů Národního shromáždění může být dobrou pomůckou zpráva ústavněprávního výboru o rozboru platných zákonů a o úkolech Národního shromáždění při zdokonalování právního řádu a její přílohy. Již při jejím projednávání s předsedy krajských národních výborů a s předsedy některých dalších národních výborů se ukázalo, že zpráva vyvolala jejich aktivní účast na zdokonalování právního řádu. Proto i při prověrce působení zákonů bude vždy nutno vycházet z této úzké spolupráce, a to tím spíše, že při kontrole působení zákonů se budou muset výbory zabývat i prováděcími předpisy, které byly k zákonům vydány. I když přehledy ke zprávě připojené obsahují jen výpočet všech platných zákonů a jejich rozdělení podle kategorií do jednotlivých úseků právního řádu, dávají podnět ke zkoumání i prováděcích předpisů. V některých případech je přímo ve zprávě naznačeno, na kterých úsecích zatím platí ještě velké množství prováděcích předpisů. Ve zprávě je však také konstatováno, že velké množství prováděcích předpisů i jejich nižší úroveň vyplývá někdy z nedostatečné zákonodárné úpravy. Je proto třeba při zkoumání toho, jak zákony působí v praxi, se vždy zabývat prováděcími předpisy a přijímat závěry k odstranění nedostatků nejen v samotných zákonech, ale i v prováděcích předpisech a při jejich aplikaci. Především ovšem je nutno zkoumat, zda zákon odpovídá požadavkům na právní řád kladeným, v přítomné době zejména zda pomáhají k dalšímu zdokonalování plánovitého řízení národního hospodářství, k řízení zemědělství i k dalšímu rozvoji socialistické demokracie.

Při projednávání zprávy obdržel ústavněprávní výbor celou řadu připomínek k jednotlivým úsekům právního řádu. Zejména národní výbory požadovaly, aby Národní shromáždění a jeho orgány se zaměřily na určité úseky právního řádu a řešily nedostatky na nich se vyskytující. Proto jednotlivé výbory Národního shromáždění obdrží materiály obsahující připomínky národních výborů, aby jich mohly využít při vypracování plánu své kontrolní činnosti na úseku působení zákonů v praxi. V této souvislosti bych chtěl vyzdvihnout péči, kterou národní výbory věnovaly sdělovaným stanoviskům, z nichž jsme získali cennou oporu pro komplexní pohled na naše zákonodárství tak, jak byl nakonec formulován ve zprávě ústavněprávního výboru, která vám byla pod č. 84 rozdána.

Při zkoumání, jak se zákony v praxi osvědčují, je třeba vždy se zabývat i jejich výkladem. Často lze nedostatky vytýkané obsahu zákonů odstranit jejich správným výkladem. Proto závěry výborů Národního shromáždění z prověrek působení zákonů se nemusí týkat změny těchto zákonů, nýbrž i způsobu jejich výkladu. Ve většině případů k odstranění nedostatků postačí tedy správný výklad zákona nebo změna prováděcího předpisu.

V této souvislosti je třeba se zabývat autentickým výkladem zákona, který podle ústavy může dát jenom zákonodárce, tj. Národní shromáždění.

Autentický výklad zákonů zatím nebyl v činnosti výborů Národního shromáždění zajišťován. Pro rozvinutí této činnosti nemáme tedy dosud žádných zkušeností. Zatím si představujeme, že by se ústavněprávní výbor zabýval autentickým výkladem zákona v těch případech, kdy dochází mezi ústředními orgány státní správy k rozporu při jejich aplikaci. V těch případech, kdy v praxi dochází k nejednotnosti výkladu zákona, bude úkolem ústavněprávního výboru, který odpovídá Národnímu shromáždění za ústavnost a vzájemný soulad jednotlivých zákonů, aby po provedeném rozboru vypracovaném ve spolupráci s dalšími výbory, s vládou a s vědeckými pracovišti předložil předsednictvu a plénu Národního shromáždění zdůvodněný návrh na autentický výklad zákona. Takový autentický výklad zákona by byl uveřejňován ve Sbírce zákonů. Na základě dalších zkušenosti, které z této činnosti získáme, by bylo možno uvažovat o přesnější organizaci této činnosti.