Podle čl. 41 odst. 2 ústavy Národní shromáždění bdí nad zachováním ústavy a zrušuje právní předpisy, které odporují ústavě nebo jinému zákonu. Za tím účelem § 8 zákona o prokuratuře ukládá generálnímu prokurátorovi upozorňovat Národní shromáždění na takové případy. Tato ústavní činnost Národního shromáždění se dosud rovněž neuplatnila, a to jednak i z toho důvodu, že generální prokurátor ani na jediný případ neupozornil. Ale nejen z toho důvodu, prostě proto, že jsme neprováděli kontrolu působnosti zákonů.

Bude rovněž úkolem ústavněprávního výboru NS připravovat pro předsednictvo a plénum NS ve spolupráci s ostatními výbory, Generální prokuraturou a za pomoci studijního oddělení návrhy na zrušení právních předpisů, které neodpovídají požadavkům kladeným na právní řád.

K vlastnímu návrhu na usnesení, které je na konci rozboru ústavněprávního výboru, chtěl bych ještě dodat některá vysvětlení. Část o projednávání zásad a návrhů zákonů, odst. B, č. 1, vychází ze závěrů obsažených ve zprávě a v podstatě zdůrazňuje některé zásady, které nejsou v praxi důsledně zachovávány. Zejména se projevují nedostatky při vypracovávání zásad zákonů. Některé resorty doposud nepochopily význam projednávání zásad zákonů v orgánech Národního shromáždění, pokládají toto projednání za pouhou formalitu, a proto nedostatečně zdůvodňují zásady nové právní úpravy, nedostatečně vypracovávají politickoekonomické rozbory. K zásadám jsou někdy připojovány rozbory, které vůbec neodůvodňují vydání nového zákona. V tom směru musí výbory zvýšit své nároky a v případech nedostatečně odůvodněných zásad je vracet resortům k přepracování. Na kvalitě zásad závisí, v tom nás plně podporuje vláda, která chce zvýšit podle svého usnesení kvalitu návrhů zákonů a vyhradila si, aby také jí byly návrhy zásad předkládány, poněvadž dosud byly podceňovány návrhy zásad zákonů. Na kvalitě zásad závisí i paragrafované znění zákona, poněvadž při projednávání zásad se mají projednat a vyjasnit věcné problémy právní úpravy a rozhodnout, v jakém směru má být právní úprava zaměřena.

Značnou pozornost výborů si vyžádá provedení usnesení v bodu B č. 2. Zde jde právě o úkoly vyplývající z kontroly působení zákonů v praxi. Při této příležitosti bych chtěl zdůraznit, že je nutno při kontrolní činnosti postupovat systematicky, přičemž je třeba mít na zřeteli princip stability zákonů, tj. aby nedocházelo k zbytečným změnám zákonů, a tam, kde budou změny nutné, dbát toho, aby nová právní úprava měla trvalejší charakter. Při rozhodování o změnách zákonů je třeba vždy bezpečně zjistit, zda je jejich vydání třeba, zda jejich obsah odpovídá účelu, který je jimi sledován a zda jsou v souladu s jinými právními předpisy a s celým ostatním právním řádem.

Správné působení zákonů je podmíněno tím, že každý zákon se musí stát součástí právního vědomí těch občanů, jimž je adresována kteří se podle něho mají řídit. Jeho provádění se musí automaticky promítnout do praktické činnosti orgánů i organizací.

Jasnost a srozumitelnost zákonů je pak třeba zajišťovat plněním úkolů obsažených ve třetím bodě navrhovaného usnesení, tj. při zákonodárné činnosti i při kontrole působení zákonů prohloubit co nejvíce součinnost s orgány Slovenské národní rady, s národními výbory a společenskými organizacemi a veškerou jejich kolektivní moudrost přenést do litery zákonů. To povede současně k tomu, že orgány Slovenské národní rady a národní výbory se budou stále více aktivně zúčastňovat na řešení celostátních otázek, čímž se dále posílí jednota našeho zastupitelského systému a prohloubí socialistická demokracie. Význam právního řádu jako jednoho nástroje řízení naší společnosti vyžaduje, abychom přesně splnili usnesení XIII. sjezdu, které nám ukládá dále zkvalitnit přípravu zákonů a zvýšit péči o zdokonalování socialistického právního řádu.

Navrhuji proto jménem ústavněprávního výboru, aby plénum Národního shromáždění přijalo předložené usnesení ke zprávě o rozboru platných zákonů a o úkolech Národního shromáždění při zdokonalování právního řádu. (Potlesk.)

Předseda NS s. Laštovička: Děkuji posl. Škodovi. Přikročíme k rozpravě. Do rozpravy se přihlásil posl. Knapp.

Posl. akad. Knapp: Vážené Národní shromáždění! Požádal jsem o slovo proto, abych podepřel zprávu o rozboru platných zákonů a úkoly Národního shromáždění ke zdokonalování právního řádu a abych vyslovil přesvědčení, že tato zpráva je užitečná a že splní své poslání. Zejména pro právníka je příjemné číst tuto zprávu, poněvadž především tato zpráva svědčí o velké pečlivosti toho, jak byla zpracována, ve všech hlavních otázkách se opírá o nové poznatky právní vědy a rozbor právního řádu, který tato zpráva podává je, neklamu-li se, první takový rozbor, který byl podán, rozbor, který ukazuje velmi pozoruhodné souvislosti současného právního řádu i souvislosti historické a že tento rozbor bude velmi užitečný pro činnost Národního shromáždění, jeho výborů i jednotlivých poslanců při kontrole právního řádu. Myslím, že by bylo škoda, a říkal jsem to také ve výboru, kdyby tento rozbor tím skončil svou funkci, poněvadž by měl sloužit k tomu, aby byl dále zpracován a především aby byl dále zpracován vědeckou analýzou.

Tím, že jsem řekl toto pozitivní hodnocení zprávy, kterou projednáváme, tím nechci tvrdit, že by všechno, co v ní je, bylo bezesporné. A tím nechci říci to, že sám se vším, co je tam, plně souhlasím.

Jen namátkou chci upozornit na dvě otázky, kde sám mám pochybnosti. Tak především si nejsem jist tím, zda je možné tak jednoznačně, jako zpráva činí, tvrdit, že kodifikace, která byla provedena v letech 1963-1965, zjednodušila náš právní řád. Při pečlivém čtení dokumentu sice čtenáři neunikne jedna jemnost formulace, která tam je: praví se tam, že kodifikace zjednodušuje náš právní řád co do počtu právních předpisů. Ovšem celkové vyznění toho dokumentu je takové, jako by šlo o všeobecné zjednodušení právního řádu. Jisté je, že kodifikace z let 1963 - 1965 v určitých směrech určitá zjednodušení přinesla. Myslím ovšem zároveň, že v určitých směrech učinila právní řád složitějším. Má na mysli především to, o čem jsem rovněž v NS a ve výborech nejednou hovořil, že některé právní instituce, které předtím byly upraveny jednou v jednom zákoně, jsou nyní upraveny i čtyřikrát. Jako třeba právní postavení socialistických organizací.

Domnívám se proto, že konečný soud o tom bude možno podat teprve po delších zkušenostech s aplikací nových zákonů a že je to věc právě oné kontroly působení právních předpisů, o které zpráva sama hovoří. To je jedna věc.

Druhá věc je tato. Zpráva velmi přesně rozlišuje dva základní důvody změn právního řádu. Jednak důvod objektivní, tzn. změna společenských vztahů, která nezbytně vyžaduje změnit práva, a jednak důvody subjektivní; na subjektivních důvodech není nic špatného, ale jde o subjektivistické, totiž takové změny právního řádu, které nejsou nutné a které jsou prováděny proto, že se místo operativní činnosti, místo ekonomické činnosti sahá po právním předpisu. V tom je možno se zprávou plně souhlasit. Myslím, že zpráva mohla být kritičtější k současnému stavu. l v současném stavu jsme velmi daleko od toho, aby byla zabezpečena plná objektivnost příčin změn právního řádu, a zejména v podzákonné normotvorbě jsou ještě případy - abych tak řekl - hypertrofie právního řádu a zbytečnosti některých právních předpisů. Ovšem toto jsou poznámky, které činím - tak říkajíc - na okraj.

Nepřišel jsem se zprávou polemizovat, nýbrž - jak jsem říkal na začátku - ji velmi pozitivně ocenit a podepřít. Nyní bych chtěl říci to hlavní, a to ke dvěma otázkám.

První z nich je otázka kontroly právního řádu. Plně sdílím stanovisko vyjádřené ve zprávě i v referátu soudruha místopředsedy Škody, že kontrola zákonů Národním shromážděním je rozhodně stejně důležitá jako vydávání zákonů samo. Myslím, že v této věci je jeden ze základních rozdílů buržoazního parlamentu a socialistického Národního shromáždění. Buržoazní parlament jako zákonodárný orgán zákon vydá, ale už se nestará o to, co se s ním stane. I kdyby se chtěl starat, nemůže se starat, poněvadž k tomu nemá ústavní prostředky.

Naproti tomu Národní shromáždění socialistického státu je orgán univerzální, jehož těžištěm je jistě legislativa, ale je to také orgán, který - jak říká ústava, necituji ji zpaměti, jen v hrubém obsahu - se zabývá základními problémy vnitřní a mezinárodní politiky, tzn., že nejen zákony vydává, ale jako součást své péče o vnitropolitické věci zcela určitě má i zákony kontrolovat, tzn. sledovat, jak se zákony v životě uplatňují.

K tomu bych chtěl dodat ještě jednu věc jako další argument důležitosti této činnosti. Souvisí totiž s tím, o čem jsem se právě před chvilkou zmínil - se změnami právního řádu. Domnívám se, že kontrola společenského působení zákonů, prováděná Národním shromážděním, je přímo součástí zákonodárného procesu, a to v tom smyslu, že k tomu, aby bylo možno rozhodnout o objektivně zdůvodněné změně právní normy nebo vydání právní normy nové, je třeba spolehlivě znát, jak ve společnosti působí právní norma dosavadní. Teprve tenkrát, když toto je známo, když ze společenské funkce určité právní normy se dá vyvodit potřeba její změny, teprve tenkrát je dána maximální garancie - úplná není možná nikdy - toho, že norma bude vydána bez ovlivnění subjektivisticky deformovanými názory toho, že je ji zapotřebí a že bude vydána v takové podobě, v jaké je jí zapotřebí.

Proto se velmi přimlouvám za stanovisko zprávy i stanovisko zpravodaje, aby tato činnost NS byla prohloubena, a myslím, že skutečně v této činnosti zatím jsme jak v plénu, tak především ve výborech, na samých začátcích cesty. To je první otázka, o které jsem se chtěl zmínit.

Druhá a poslední je otázka interpretace - výklad právních norem. Zpráva o tom má dosti rozsáhlou část a soudruh místopředseda Škoda se o této věci zevrubně zmínil ve svém úvodu. Tato věc je neméně důležitá. Výklad zákona je naprosto nezbytný. Vyplývá to z toho, soudruzi, když si uvědomíme, že zákon vyjadřuje společenské vztahy vysoce abstraktní formou, velmi obecně. Má-li se aplikovat na jednotlivé konkrétní vztahy, je každý vztah jiný, jako každý člověk je člověkem a zároveň se liší od svého souseda. Tudíž, aby se mohla tato velmi abstraktní norma použít na nesmírnou rozmanitost konkrétních společenských vztahů, které existují, je nezbytně třeba, aby byla vykládána, poněvadž tento výklad nakonec - budiž mi dovoleno to říci s jistou teoretickou nepřesnosti - dotváří společenské kontury normy tak, jak ona ve skutečnosti ve společnosti platí. Proto výklad zákonů není jenom věc profesionálů, právníků, ale je to věc života zákona, skutečného společenského života normy. Proto je to důležité, a proto souhlasím s tím, co se ve zprávě říká.

Je tu však ještě jedna věc, na kterou bych chtěl poukázat a dát k ní své stanovisko. Zpráva používá slova "autentický výklad" a tak o tom hovořil i soudruh místopředseda Škoda. Z toho by mohlo vzniknout určité nedorozumění, poněvadž slova "autentický výklad" se používá ve dvou smyslech. Jednak se tohoto slova používá ve smyslu obecně závazného výkladu, který má sílu zákona, jak to bylo uvedeno - neklamu-li se - v článku 65 ústavy z r. 1948. Současná naše ústava však podobného ustanovení nemá.

Slova "autentický výklad" se však používá, jak jsem si to ověřil v těchto dnech v právnické literatuře, i v jiném smyslu, totiž ve smyslu výkladu podávaného tím orgánem, který normu vydal. V tomto smyslu, jak rozumím, hovoří o autentickém výkladu projednávaná zpráva i zpravodaj, a v tomto smyslu přirozeně nic nebrání Národnímu shromáždění, aby takovýto výklad podávalo, a naopak si myslím, že to může být velmi užitečné.

Jsou tu ovšem některé vztahy, které je třeba respektovat. Především je tu vztah k nezávislosti soudcovské. Přirozeně, že tento výklad zákonů, který nazýváme v tomto smyslu autentickým, nemůže nijakým způsobem zasahovat do ústavou zaručené nezávislosti soudcovské.

Je tu dále právo a povinnost soudů vykládat zákony podle čl. 102 odst. 1 naší ústavy. Jsem jist tím, že zpráva nemíní nějakým způsobem interferovat s tímto ustanovením. Ovšem je třeba si zároveň uvědomit to, jestliže se řekne interpretace, pak u právníků obyčejně vyvstává představa interpretace soudcovské, která je velmi důležitá a o které jsem se zmínil. Ovšem to, co je třeba si uvědomit, je skutečnost, že soudy rozhodují jenom ve velmi poměrně malé oblasti právního řádu a že je obrovská oblast právního řádu (státní právo, správní právo, finanční právo atd.), kde soudy nerozhodují a kde přirozeně je interpretace zákonů také třeba. Rozumím z návrhu usneseni, že právě v této oblasti se shledává těžiště autentické interpretace, poněvadž v usnesení navrhovaném pod bodem B 4 se hovoří především o případech, kdy vznikne rozpor o interpretaci určité právní normy mezi centrálními orgány státní správy. Takové rozpory jsou a myslím, že v této věci především tedy na tomto poli (i když nechci jenom na toto pole interpretaci omezovat) může interpretace podávaná Národním shromážděním přinést velký užitek. Toto jsou, vážené soudružky, vážení soudruzi poslanci, poznámky, které jsem chtěl udělat na podporu zprávy, kterou projednáváme, a doporučuji, aby zpráva byla vzata na vědomí a usnesení, která se navrhují, byla schválena. (Potlesk.)

Předseda NS s. Laštovička: Děkuji posl. akademiku Knappovi. Promluví posl. Božena Procházková.

Posl. Božena Procházková: Soudružky a soudruzi poslanci! Myslím, že jsme všichni přivítali a vážíme si po všech stránkách vyčerpávající zprávy ústavněprávního výboru NS o rozboru platných zákonů a o úkolech Národního shromáždění při zdokonalování právního řádu. Problémy, které jsme již po léta cítili, byly podrobeny kritickému rozboru a - v souladu s usnesením XIII. sjezdu KSČ o úkolech Národního shromáždění - jsou navrhována konkrétní opatření, jak dále zkvalitnit práci Národního shromáždění jednak při tvorbě a přípravě zákonů, jednak při kontrole jejich provádění a působení.

Dovolte mi, abych uvedla k projednávanému bodu některé zkušenosti zdravotního výboru NS.

Pokud se týká tvorby zákonů, máme v živé paměti projednávání zákona o péči o zdraví lidu na březnovém plénu NS. Získali jsme ve zdravotním výboru dobrou zkušenost, o které se obecně hovoří ve zprávě ústavněprávního výboru a kterou chci podtrhnout. I nám se při projednávání zákona velmi osvědčila úzká spolupráce poslanců s aktivem odborníků, pracovníků z vědeckých institucí, vysokých škol i z praxe a společenských organizací a za účinné pomoci ústavněprávního výboru a právního oddělení NS. Zdánlivě to sice prodlužuje přípravnou dobu projednávání zákona, je to způsob náročný jak pro poslance, tak i pro aparát Kanceláře NS, avšak při takovém způsobu projednávání zákonů nemůže uniknout pozornosti žádný problém. Při projednávání zákona o péči o zdraví lidu jsme byli svědky toho, jak se vytvářela syntéza politických zkušenosti poslanců o životě a potřebách našich občanů s teoreticky doloženými argumenty vědců i s organizačními zkušenostmi odborníků z praxe. Takto pojatá spolupráce přinesla své cenné plody zejména tam, kde se jednalo o velmi závažná ustanovení zákona se značným politickým dosahem. Přesvědčili jsme se také, jaký význam má projednávání připravovaného zákona s lidmi na veřejných zasedáních národních výborů. Takové jednání vzbudilo v lidech důvěru, že je návrh zákona připravován důkladně a současně jsme vytvořili předpoklady, aby byl zákon plně v praxi uplatněn.

Chtěla bych upozornit ještě na jednu zkušenost, k níž jsme došli při projednávání zákona o péči o zdraví lidu a jež ve zprávě ústavně-právního výboru není uvedena, protože neplatí obecně. Podle našeho názoru se velmi osvědčilo, že projednávání zákona o péči o zdraví lidu bylo jak ve zdravotním výboru, tak i ve všech ostatních přikázaných výborech spojeno se širokou diskusí a rozborem současného stavu organizace našeho zdravotnictví, jeho kladů a nedostatků. Při tomto rozboru jsme se opírali o cenný prověrkový materiál Ústřední komise lidové kontroly a statistiky. Vím, že nelze tuto metodu aplikovat při každém projednávání zákona, avšak v některých případech by ji bylo možné obdobně použít.

Kontrola provádění zákonů a jejich působení v praxi je dalším důležitým úkolem výborů NS, o němž se ve zprávě ústavněprávního Výboru a ve všech stranických i vládních dokumentech hovoří. Zdravotní výbor získal při kontrole takovou zkušenost. Na základě signálů v tisku, rozhlasu a v televizi jsme zjistili, že jsou značné nedostatky při provádění osvojování dětí. Provedli jsme proto ve svých volebních obvodech důkladný průzkum, zaměřený na příslušná ustanovení zákona o rodině, protože jsme se zprvu domnívali, že nedostatky budou způsobeny nepřesným zněním zákona. Při zpracování výsledků průzkumu - přičemž jsme opět úzce spolupracovali s mnoha experty, zdravotníky, právníky, pedagogy a sociálními pracovnicemi - jsme však přišli k tomuto závěru: závadou při nesprávném provádění osvojování dětí není znění příslušných paragrafů zákona o rodině, ale jejich nejednotný výklad a neharmonická spolupráce, a také nestejný cíl mezi těmi složkami, jež se na osvojování dětí podílejí - mezi národními výbory, ministerstvem zdravotnictví, ministerstvem školství a ministerstvem spravedlnosti. Výsledkem průzkumu a jednání ve výboru nebyl tedy návrh na novelizaci zákona, ale řada doporučení příslušným orgánům. Podaří-li se po našich doporučeních sjednotit u příslušných složek cíl osvojení, tj. jednat především v zájmu dítěte, pak jsme přesvědčeni, že zmizí při provádění zákona o rodině dosavadní nedostatky při osvojovacím řízení.