Podle čl. 41 odst. 2 ústavy Národní
shromáždění bdí nad zachováním
ústavy a zrušuje právní předpisy,
které odporují ústavě nebo jinému
zákonu. Za tím účelem § 8 zákona
o prokuratuře ukládá generálnímu
prokurátorovi upozorňovat Národní
shromáždění na takové případy.
Tato ústavní činnost Národního
shromáždění se dosud rovněž
neuplatnila, a to jednak i z toho důvodu, že generální
prokurátor ani na jediný případ neupozornil.
Ale nejen z toho důvodu, prostě proto, že jsme
neprováděli kontrolu působnosti zákonů.
Bude rovněž úkolem ústavněprávního
výboru NS připravovat pro předsednictvo a
plénum NS ve spolupráci s ostatními výbory,
Generální prokuraturou a za pomoci studijního
oddělení návrhy na zrušení právních
předpisů, které neodpovídají
požadavkům kladeným na právní
řád.
K vlastnímu návrhu na usnesení, které
je na konci rozboru ústavněprávního
výboru, chtěl bych ještě dodat některá
vysvětlení. Část o projednávání
zásad a návrhů zákonů, odst.
B, č. 1, vychází ze závěrů
obsažených ve zprávě a v podstatě
zdůrazňuje některé zásady,
které nejsou v praxi důsledně zachovávány.
Zejména se projevují nedostatky při vypracovávání
zásad zákonů. Některé resorty
doposud nepochopily význam projednávání
zásad zákonů v orgánech Národního
shromáždění, pokládají
toto projednání za pouhou formalitu, a proto nedostatečně
zdůvodňují zásady nové právní
úpravy, nedostatečně vypracovávají
politickoekonomické rozbory. K zásadám jsou
někdy připojovány rozbory, které vůbec
neodůvodňují vydání nového
zákona. V tom směru musí výbory zvýšit
své nároky a v případech nedostatečně
odůvodněných zásad je vracet resortům
k přepracování. Na kvalitě zásad
závisí, v tom nás plně podporuje vláda,
která chce zvýšit podle svého usnesení
kvalitu návrhů zákonů a vyhradila
si, aby také jí byly návrhy zásad
předkládány, poněvadž dosud byly
podceňovány návrhy zásad zákonů.
Na kvalitě zásad závisí i paragrafované
znění zákona, poněvadž při
projednávání zásad se mají
projednat a vyjasnit věcné problémy právní
úpravy a rozhodnout, v jakém směru má
být právní úprava zaměřena.
Značnou pozornost výborů si vyžádá
provedení usnesení v bodu B č. 2. Zde jde
právě o úkoly vyplývající
z kontroly působení zákonů v praxi.
Při této příležitosti bych chtěl
zdůraznit, že je nutno při kontrolní
činnosti postupovat systematicky, přičemž
je třeba mít na zřeteli princip stability
zákonů, tj. aby nedocházelo k zbytečným
změnám zákonů, a tam, kde budou změny
nutné, dbát toho, aby nová právní
úprava měla trvalejší charakter. Při
rozhodování o změnách zákonů
je třeba vždy bezpečně zjistit, zda
je jejich vydání třeba, zda jejich obsah
odpovídá účelu, který je jimi
sledován a zda jsou v souladu s jinými právními
předpisy a s celým ostatním právním
řádem.
Správné působení zákonů
je podmíněno tím, že každý
zákon se musí stát součástí
právního vědomí těch občanů,
jimž je adresována kteří se podle něho
mají řídit. Jeho provádění
se musí automaticky promítnout do praktické
činnosti orgánů i organizací.
Jasnost a srozumitelnost zákonů je pak třeba
zajišťovat plněním úkolů
obsažených ve třetím bodě navrhovaného
usnesení, tj. při zákonodárné
činnosti i při kontrole působení zákonů
prohloubit co nejvíce součinnost s orgány
Slovenské národní rady, s národními
výbory a společenskými organizacemi a veškerou
jejich kolektivní moudrost přenést do litery
zákonů. To povede současně k tomu,
že orgány Slovenské národní rady
a národní výbory se budou stále více
aktivně zúčastňovat na řešení
celostátních otázek, čímž
se dále posílí jednota našeho zastupitelského
systému a prohloubí socialistická demokracie.
Význam právního řádu jako jednoho
nástroje řízení naší společnosti
vyžaduje, abychom přesně splnili usnesení
XIII. sjezdu, které nám ukládá dále
zkvalitnit přípravu zákonů a zvýšit
péči o zdokonalování socialistického
právního řádu.
Navrhuji proto jménem ústavněprávního
výboru, aby plénum Národního shromáždění
přijalo předložené usnesení ke
zprávě o rozboru platných zákonů
a o úkolech Národního shromáždění
při zdokonalování právního
řádu. (Potlesk.)
Předseda NS s. Laštovička: Děkuji
posl. Škodovi. Přikročíme k rozpravě.
Do rozpravy se přihlásil posl. Knapp.
Posl. akad. Knapp: Vážené Národní
shromáždění! Požádal jsem
o slovo proto, abych podepřel zprávu o rozboru platných
zákonů a úkoly Národního shromáždění
ke zdokonalování právního řádu
a abych vyslovil přesvědčení, že
tato zpráva je užitečná a že splní
své poslání. Zejména pro právníka
je příjemné číst tuto zprávu,
poněvadž především tato zpráva
svědčí o velké pečlivosti toho,
jak byla zpracována, ve všech hlavních otázkách
se opírá o nové poznatky právní
vědy a rozbor právního řádu,
který tato zpráva podává je, neklamu-li
se, první takový rozbor, který byl podán,
rozbor, který ukazuje velmi pozoruhodné souvislosti
současného právního řádu
i souvislosti historické a že tento rozbor bude velmi
užitečný pro činnost Národního
shromáždění, jeho výborů
i jednotlivých poslanců při kontrole právního
řádu. Myslím, že by bylo škoda,
a říkal jsem to také ve výboru, kdyby
tento rozbor tím skončil svou funkci, poněvadž
by měl sloužit k tomu, aby byl dále zpracován
a především aby byl dále zpracován
vědeckou analýzou.
Tím, že jsem řekl toto pozitivní hodnocení
zprávy, kterou projednáváme, tím nechci
tvrdit, že by všechno, co v ní je, bylo bezesporné.
A tím nechci říci to, že sám
se vším, co je tam, plně souhlasím.
Jen namátkou chci upozornit na dvě otázky,
kde sám mám pochybnosti. Tak především
si nejsem jist tím, zda je možné tak jednoznačně,
jako zpráva činí, tvrdit, že kodifikace,
která byla provedena v letech 1963-1965, zjednodušila
náš právní řád. Při
pečlivém čtení dokumentu sice čtenáři
neunikne jedna jemnost formulace, která tam je: praví
se tam, že kodifikace zjednodušuje náš právní
řád co do počtu právních předpisů.
Ovšem celkové vyznění toho dokumentu
je takové, jako by šlo o všeobecné zjednodušení
právního řádu. Jisté je, že
kodifikace z let 1963 - 1965 v určitých směrech
určitá zjednodušení přinesla.
Myslím ovšem zároveň, že v určitých
směrech učinila právní řád
složitějším. Má na mysli především
to, o čem jsem rovněž v NS a ve výborech
nejednou hovořil, že některé právní
instituce, které předtím byly upraveny jednou
v jednom zákoně, jsou nyní upraveny i čtyřikrát.
Jako třeba právní postavení socialistických
organizací.
Domnívám se proto, že konečný
soud o tom bude možno podat teprve po delších
zkušenostech s aplikací nových zákonů
a že je to věc právě oné kontroly
působení právních předpisů,
o které zpráva sama hovoří. To je
jedna věc.
Druhá věc je tato. Zpráva velmi přesně
rozlišuje dva základní důvody změn
právního řádu. Jednak důvod
objektivní, tzn. změna společenských
vztahů, která nezbytně vyžaduje změnit
práva, a jednak důvody subjektivní; na subjektivních
důvodech není nic špatného, ale jde
o subjektivistické, totiž takové změny
právního řádu, které nejsou
nutné a které jsou prováděny proto,
že se místo operativní činnosti, místo
ekonomické činnosti sahá po právním
předpisu. V tom je možno se zprávou plně
souhlasit. Myslím, že zpráva mohla být
kritičtější k současnému
stavu. l v současném stavu jsme velmi daleko od
toho, aby byla zabezpečena plná objektivnost příčin
změn právního řádu, a zejména
v podzákonné normotvorbě jsou ještě
případy - abych tak řekl - hypertrofie právního
řádu a zbytečnosti některých
právních předpisů. Ovšem toto
jsou poznámky, které činím - tak říkajíc
- na okraj.
Nepřišel jsem se zprávou polemizovat, nýbrž
- jak jsem říkal na začátku - ji velmi
pozitivně ocenit a podepřít. Nyní
bych chtěl říci to hlavní, a to ke
dvěma otázkám.
První z nich je otázka kontroly právního
řádu. Plně sdílím stanovisko
vyjádřené ve zprávě i v referátu
soudruha místopředsedy Škody, že kontrola
zákonů Národním shromážděním
je rozhodně stejně důležitá jako
vydávání zákonů samo. Myslím,
že v této věci je jeden ze základních
rozdílů buržoazního parlamentu a socialistického
Národního shromáždění.
Buržoazní parlament jako zákonodárný
orgán zákon vydá, ale už se nestará
o to, co se s ním stane. I kdyby se chtěl starat,
nemůže se starat, poněvadž k tomu nemá
ústavní prostředky.
Naproti tomu Národní shromáždění
socialistického státu je orgán univerzální,
jehož těžištěm je jistě legislativa,
ale je to také orgán, který - jak říká
ústava, necituji ji zpaměti, jen v hrubém
obsahu - se zabývá základními problémy
vnitřní a mezinárodní politiky, tzn.,
že nejen zákony vydává, ale jako součást
své péče o vnitropolitické věci
zcela určitě má i zákony kontrolovat,
tzn. sledovat, jak se zákony v životě uplatňují.
K tomu bych chtěl dodat ještě jednu věc
jako další argument důležitosti této
činnosti. Souvisí totiž s tím, o čem
jsem se právě před chvilkou zmínil
- se změnami právního řádu.
Domnívám se, že kontrola společenského
působení zákonů, prováděná
Národním shromážděním,
je přímo součástí zákonodárného
procesu, a to v tom smyslu, že k tomu, aby bylo možno
rozhodnout o objektivně zdůvodněné
změně právní normy nebo vydání
právní normy nové, je třeba spolehlivě
znát, jak ve společnosti působí právní
norma dosavadní. Teprve tenkrát, když toto
je známo, když ze společenské funkce
určité právní normy se dá vyvodit
potřeba její změny, teprve tenkrát
je dána maximální garancie - úplná
není možná nikdy - toho, že norma bude
vydána bez ovlivnění subjektivisticky deformovanými
názory toho, že je ji zapotřebí a že
bude vydána v takové podobě, v jaké
je jí zapotřebí.
Proto se velmi přimlouvám za stanovisko zprávy
i stanovisko zpravodaje, aby tato činnost NS byla prohloubena,
a myslím, že skutečně v této
činnosti zatím jsme jak v plénu, tak především
ve výborech, na samých začátcích
cesty. To je první otázka, o které jsem se
chtěl zmínit.
Druhá a poslední je otázka interpretace -
výklad právních norem. Zpráva o tom
má dosti rozsáhlou část a soudruh
místopředseda Škoda se o této věci
zevrubně zmínil ve svém úvodu. Tato
věc je neméně důležitá.
Výklad zákona je naprosto nezbytný. Vyplývá
to z toho, soudruzi, když si uvědomíme, že
zákon vyjadřuje společenské vztahy
vysoce abstraktní formou, velmi obecně. Má-li
se aplikovat na jednotlivé konkrétní vztahy,
je každý vztah jiný, jako každý
člověk je člověkem a zároveň
se liší od svého souseda. Tudíž,
aby se mohla tato velmi abstraktní norma použít
na nesmírnou rozmanitost konkrétních společenských
vztahů, které existují, je nezbytně
třeba, aby byla vykládána, poněvadž
tento výklad nakonec - budiž mi dovoleno to říci
s jistou teoretickou nepřesnosti - dotváří
společenské kontury normy tak, jak ona ve skutečnosti
ve společnosti platí. Proto výklad zákonů
není jenom věc profesionálů, právníků,
ale je to věc života zákona, skutečného
společenského života normy. Proto je to důležité,
a proto souhlasím s tím, co se ve zprávě
říká.
Je tu však ještě jedna věc, na kterou
bych chtěl poukázat a dát k ní své
stanovisko. Zpráva používá slova "autentický
výklad" a tak o tom hovořil i soudruh místopředseda
Škoda. Z toho by mohlo vzniknout určité nedorozumění,
poněvadž slova "autentický výklad"
se používá ve dvou smyslech. Jednak se tohoto
slova používá ve smyslu obecně závazného
výkladu, který má sílu zákona,
jak to bylo uvedeno - neklamu-li se - v článku 65
ústavy z r. 1948. Současná naše ústava
však podobného ustanovení nemá.
Slova "autentický výklad" se však
používá, jak jsem si to ověřil
v těchto dnech v právnické literatuře,
i v jiném smyslu, totiž ve smyslu výkladu podávaného
tím orgánem, který normu vydal. V tomto smyslu,
jak rozumím, hovoří o autentickém
výkladu projednávaná zpráva i zpravodaj,
a v tomto smyslu přirozeně nic nebrání
Národnímu shromáždění,
aby takovýto výklad podávalo, a naopak si
myslím, že to může být velmi užitečné.
Jsou tu ovšem některé vztahy, které
je třeba respektovat. Především je tu
vztah k nezávislosti soudcovské. Přirozeně,
že tento výklad zákonů, který
nazýváme v tomto smyslu autentickým, nemůže
nijakým způsobem zasahovat do ústavou zaručené
nezávislosti soudcovské.
Je tu dále právo a povinnost soudů vykládat
zákony podle čl. 102 odst. 1 naší ústavy.
Jsem jist tím, že zpráva nemíní
nějakým způsobem interferovat s tímto
ustanovením. Ovšem je třeba si zároveň
uvědomit to, jestliže se řekne interpretace,
pak u právníků obyčejně vyvstává
představa interpretace soudcovské, která
je velmi důležitá a o které jsem se
zmínil. Ovšem to, co je třeba si uvědomit,
je skutečnost, že soudy rozhodují jenom ve
velmi poměrně malé oblasti právního
řádu a že je obrovská oblast právního
řádu (státní právo, správní
právo, finanční právo atd.), kde soudy
nerozhodují a kde přirozeně je interpretace
zákonů také třeba. Rozumím
z návrhu usneseni, že právě v této
oblasti se shledává těžiště
autentické interpretace, poněvadž v usnesení
navrhovaném pod bodem B 4 se hovoří především
o případech, kdy vznikne rozpor o interpretaci určité
právní normy mezi centrálními orgány
státní správy. Takové rozpory jsou
a myslím, že v této věci především
tedy na tomto poli (i když nechci jenom na toto pole interpretaci
omezovat) může interpretace podávaná
Národním shromážděním
přinést velký užitek. Toto jsou, vážené
soudružky, vážení soudruzi poslanci, poznámky,
které jsem chtěl udělat na podporu zprávy,
kterou projednáváme, a doporučuji, aby zpráva
byla vzata na vědomí a usnesení, která
se navrhují, byla schválena. (Potlesk.)
Předseda NS s. Laštovička: Děkuji
posl. akademiku Knappovi. Promluví posl. Božena Procházková.
Posl. Božena Procházková: Soudružky
a soudruzi poslanci! Myslím, že jsme všichni
přivítali a vážíme si po všech
stránkách vyčerpávající
zprávy ústavněprávního výboru
NS o rozboru platných zákonů a o úkolech
Národního shromáždění
při zdokonalování právního
řádu. Problémy, které jsme již
po léta cítili, byly podrobeny kritickému
rozboru a - v souladu s usnesením XIII. sjezdu KSČ
o úkolech Národního shromáždění
- jsou navrhována konkrétní opatření,
jak dále zkvalitnit práci Národního
shromáždění jednak při tvorbě
a přípravě zákonů, jednak při
kontrole jejich provádění a působení.
Dovolte mi, abych uvedla k projednávanému bodu některé
zkušenosti zdravotního výboru NS.
Pokud se týká tvorby zákonů, máme
v živé paměti projednávání
zákona o péči o zdraví lidu na březnovém
plénu NS. Získali jsme ve zdravotním výboru
dobrou zkušenost, o které se obecně hovoří
ve zprávě ústavněprávního
výboru a kterou chci podtrhnout. I nám se při
projednávání zákona velmi osvědčila
úzká spolupráce poslanců s aktivem
odborníků, pracovníků z vědeckých
institucí, vysokých škol i z praxe a společenských
organizací a za účinné pomoci ústavněprávního
výboru a právního oddělení
NS. Zdánlivě to sice prodlužuje přípravnou
dobu projednávání zákona, je to způsob
náročný jak pro poslance, tak i pro aparát
Kanceláře NS, avšak při takovém
způsobu projednávání zákonů
nemůže uniknout pozornosti žádný
problém. Při projednávání zákona
o péči o zdraví lidu jsme byli svědky
toho, jak se vytvářela syntéza politických
zkušenosti poslanců o životě a potřebách
našich občanů s teoreticky doloženými
argumenty vědců i s organizačními
zkušenostmi odborníků z praxe. Takto pojatá
spolupráce přinesla své cenné plody
zejména tam, kde se jednalo o velmi závažná
ustanovení zákona se značným politickým
dosahem. Přesvědčili jsme se také,
jaký význam má projednávání
připravovaného zákona s lidmi na veřejných
zasedáních národních výborů.
Takové jednání vzbudilo v lidech důvěru,
že je návrh zákona připravován
důkladně a současně jsme vytvořili
předpoklady, aby byl zákon plně v praxi uplatněn.
Chtěla bych upozornit ještě na jednu zkušenost,
k níž jsme došli při projednávání
zákona o péči o zdraví lidu a jež
ve zprávě ústavně-právního
výboru není uvedena, protože neplatí
obecně. Podle našeho názoru se velmi osvědčilo,
že projednávání zákona o péči
o zdraví lidu bylo jak ve zdravotním výboru,
tak i ve všech ostatních přikázaných
výborech spojeno se širokou diskusí a rozborem
současného stavu organizace našeho zdravotnictví,
jeho kladů a nedostatků. Při tomto rozboru
jsme se opírali o cenný prověrkový
materiál Ústřední komise lidové
kontroly a statistiky. Vím, že nelze tuto metodu aplikovat
při každém projednávání
zákona, avšak v některých případech
by ji bylo možné obdobně použít.
Kontrola provádění zákonů a
jejich působení v praxi je dalším důležitým
úkolem výborů NS, o němž se ve
zprávě ústavněprávního
Výboru a ve všech stranických i vládních
dokumentech hovoří. Zdravotní výbor
získal při kontrole takovou zkušenost. Na základě
signálů v tisku, rozhlasu a v televizi jsme zjistili,
že jsou značné nedostatky při provádění
osvojování dětí. Provedli jsme proto
ve svých volebních obvodech důkladný
průzkum, zaměřený na příslušná
ustanovení zákona o rodině, protože
jsme se zprvu domnívali, že nedostatky budou způsobeny
nepřesným zněním zákona. Při
zpracování výsledků průzkumu
- přičemž jsme opět úzce spolupracovali
s mnoha experty, zdravotníky, právníky, pedagogy
a sociálními pracovnicemi - jsme však přišli
k tomuto závěru: závadou při nesprávném
provádění osvojování dětí
není znění příslušných
paragrafů zákona o rodině, ale jejich nejednotný
výklad a neharmonická spolupráce, a také
nestejný cíl mezi těmi složkami, jež
se na osvojování dětí podílejí
- mezi národními výbory, ministerstvem zdravotnictví,
ministerstvem školství a ministerstvem spravedlnosti.
Výsledkem průzkumu a jednání ve výboru
nebyl tedy návrh na novelizaci zákona, ale řada
doporučení příslušným
orgánům. Podaří-li se po našich
doporučeních sjednotit u příslušných
složek cíl osvojení, tj. jednat především
v zájmu dítěte, pak jsme přesvědčeni,
že zmizí při provádění
zákona o rodině dosavadní nedostatky při
osvojovacím řízení.