A konečně poslední zkušenost zdravotního
výboru při přípravě a kontrole
působení zákonů. Je to otázka
zmocnění obsažených v zákonech.
Pravděpodobně se ještě dlouhou dobu
neobejdeme bez toho, abychom neměli v zákonech zmocnění
pro výkonné orgány, i když by jich mělo
být podle našeho názoru co nejméně.
Vždy je třeba velmi pečlivě zvážit
politický dopad těchto zmocnění, a
pokud možno je formulovat tak, aby byl tomu orgánu,
který jej bude provádět, dán již
předem jednoznačný výklad úmyslu
zákonodárce. Jedná-li se o politicky závažné
zmocnění, které zabezpečuje některé
klíčové úkoly s citlivým dopadem
na naše občany, pak zdravotní výbor
na základě své zkušenosti doporučuje,
aby v rámci působení zákona byla kontrolována
i realizace zmocnění. Samozřejmě nikoli
každého zmocnění, protože zmocnění
může mít též charakter operativní
činnosti výkonných orgánů.
Občané, kterým jsme odpovědní
za stav a působení našeho zákonodárství,
posuzují uplatňování zákona
v praxi jako celek a pochopitelně nerozlišují,
zdali se jedná o ustanovení zákona, nebo
výklad zmocnění v tomto zákoně
obsaženém. Těžko bychom jim ve volebních
obvodech vysvětlovali, že poslanci odpovídají
jen za provádění zákona a za realizaci
zmocnění v rámci ustanovení že
odpovídá někdo jiný. Právem
nás činí občané odpovědnými
za celkové uplatnění a působení
zákonů v praxi. To, že jsou v zákonech
dávány výkonným orgánům
určitá zmocnění, považujeme ve
zdravotním výboru za vyjádření
důvěry těmto orgánům a cítíme
se zavázáni poskytnout jim soudružskou pomoc
a tím převzít i spoluodpovědnost za
realizaci zmocnění. Chceme totiž, aby realizace
zmocnění našla plné pochopení
u občanů, s nimiž můžeme jako poslanci
návrh předem prodiskutovat, ale můžeme
potom také působit k jeho kladnému přijetí.
Přitom vycházíme z toho, že máme
všichni, jak my poslanci, tak i výkonné orgány,
jeden společný cíl, tj. důslednou
realizaci zásad usnesení XIII. sjezdu KSČ.
Na tyto skutečnosti jsem chtěla, soudružky
a soudruzi, upozornit na základě dosavadních
skromných zkušenosti zdravotního výboru
NS a současně vyslovit plnou podporu zprávě
ústavněprávního výboru Národního
shromáždění.
Předseda NS s. Laštovička: Děkuji
posl. Procházkové. Přeje si ještě
někdo slovo? Hlásí se posl. Bichler a posl.
Němec. Prosím s. Bichlera.
Posl. Ing. Bichler: Soudružky a soudruzi, vyslechli
jsme zprávu ústavněprávního
výboru, ve které je nám předkládán
návrh, jak dále postupovat v práci se zákony.
XIII. sjezd bezesporu orientuje naše Národní
shromáždění na tuto oblast, na lepší
práci se zákony, jistě proto, že právě
v této oblasti vidí takový úzký
profil, vidí v ní nedostatky a vidí v ní
slabiny. Nakonec my všichni to ze své vlastní
práce známe. Již mnohokrát mnozí
naši poslanci poukazovali na velký rozsah našich
zákonů, na nejasnosti, na to, že zákony
připouštějí častokráte
protichůdný výklad apod. To jistě
jsou věci, které je nutno zlepšit jak při
tvorbě zákonů, tak i bezesporu při
jejich kontrole.
Náš průmyslový výbor se zabýval
kontrolou těch hlavních zákonů, které
se týkají naší činnosti, a velmi
často skutečně při té kontrole
jsme shledali řadu závažných věcí,
které je nutno měnit. Podívejte se např.
na vyhlášku č. 90, která je kostrou
nové soustavy řízení. Když jsme
ji před nedávnem kontrolovali, zjistili jsme řadu
věcí, které v současné době
již neplatí. Ať šlo o zákoník
práce nebo o návrh zákona průmyslových
práv, o zákon o kontrole jakosti výrobků
apod. Skutečně vidíme důležitost
těchto věcí i nutnost zlepšení
v této oblasti a já sám za svou osobu návrh
ústavněprávního výboru podporuji.
Při tom, soudružky a soudruzi, vím a již
je to v Prodané nevěstě "Každý
jen tu svou má za jedinou", že soudruzi z ústavněprávního
výboru jsou zamilováni do těchto zákonů.
Ovšem je nutno říci, že XIII. sjezd nás
orientoval na mnoho dalších věcí, které
je nutno řešit v našem národním
hospodářství. Myslím, že vedle
vztahů, které především řeší
naše zákony, jde o rozvoj výrobních
sil naší země, o takové problémy,
na které upozorňoval s. předseda Laštovička
ve svém úvodním slově, jako je problematika
technické revoluce, jde o koncepci jednotlivých
resortů, o proporcionalitu jednotlivých našich
výrobních i jiných oblastí, o oblastní
problémy apod. Proto se domníváme, že
vedle nutnosti zlepšení práce se zákony
je také nutno, abychom se v našem průmyslovém
výboru pro hlavní výrobní odvětví
a dopravu zabývali komplexně problematikou, která
nám patři, to znamená problematikou jak z
hlediska rozvoje výrobních sil, tak i z hlediska
rozvoje vztahů, které jsou normovány našimi
zákony.
Souhlasím s předloženou zprávou a chápu
ji tak, že tato zpráva nás orientuje na jeden
úsek činnosti, který nepovažuji však
za jediný. (Potlesk.)
Předseda NS s. Laštovička: Děkuji
poslanci Bichlerovi, dále je přihlášen
poslanec Němec.
Posl. dr. Němec: Soudružky a soudruzi poslanci,
dokument, který byl předložen ústavněprávním
výborem Národnímu shromážděni,
je výsledkem diskuse, která byla zahájena
již počátkem činnosti tohoto volebního
období. Jeho některé zásady byly již
vyjádřeny v usnesení pléna Národního
shromáždění o dalším prohloubení
naší činnosti.
Závěrečná fáze diskuse k tomuto
dokumentu probíhala v období všenárodní
diskuse k tezím pro XIII. sjezd Komunistické strany
Československa. Je tedy možno považovat tuto
diskusi jako součást a jejím výsledkem
je skutečnost, že dnes, velmi krátce po skončení
XIII. sjezdu strany může naše Národní
shromáždění přistoupit k přijetí
takového usnesení, které již velmi konkrétně
rozpracovává jednu část této
základní směrnice celého našeho
společenského života, usnesení XIII.
sjezdu strany.
Chci se proto připojit k názoru poslance soudruha
Knappa o významu a důležitosti tohoto dokumentu,
přičemž bych naprosto nesouhlasil s tím,
že my v ústavněprávním výboru
jsme zamilovaní do zákonů, anebo s názorem,
který mi právě řekl s. posl. Borůvka,
že kdyby nás právníků nebylo,
že by to na světě bylo lepší a
jednodušší. (Veselost.) Chtěl bych
říci, že nás právníků
je v Národním shromáždění
asi 9, členů ústavněprávního
výboru je 18, ale zákony schvaluje celé Národní
shromáždění, a to je 300 poslanců,
naprosto zdrcující většina neprávníků
a zdrcující většina nečlenů
ústavněprávního výboru.
Soudružky a soudruzi, s novými formami řízení
a plánování a s kritikou dosavadních
administrativních forem je předmětem kritiky
také nadměrný počet právních
předpisů, jejich nepřehlednost, nesrozumitelnost
a také jejich mnohost. Vzniká tedy otázka,
zda k tomuto nadměrnému počtu právních
předpisů přispělo také Národní
shromáždění ve své činnosti
od roku 1945, jak to můžeme posoudit ze 4 příloh,
které byly k tomuto dokumentu přiloženy. Z
přílohy č. 1 je patrno, že do dubna
t. r. po roce 1945 bylo přijato 500 opatření
presidenta republiky anebo schválených zákonů
prozatímním Národním shromážděním
a ve všech dalších Národních shromážděních,
tedy právních předpisů nejvyššího
zákonného charakteru. Jestliže tento počet
dělíme počtem let, pak nám vyjde 25
zákonů na rok. Myslím, že to není
mnoho. V tomto období jsme měli etapu lidově
demokratického státu, museli jsme likvidovat všechny
nesprávnosti okupačního režimu a všechny
tvrdosti, museli jsme projít etapou přechodu od
lidově demokratického státu ke státu
socialistickému a již 6 let máme novou socialistickou
ústavu a socialistický stát.
Již sama skutečnost těchto revolučních
přeměn, tohoto bouřlivého procesu
si vyžadovala tvorbu zákonů, z nichž některé
přestaly platit, některé se musely v důsledku
politickoekonomických změn měnit a upravit.
Jejich počet po mém soudu není nadměrný.
Nadměrný je počet tzv. podzákonných
norem, tj. norem, které neschvaluje Národní
shromáždění. Jsou to vládní
nařízení, výnosy jednotlivých
resortů, jsou to všechny různé směrnice,
které někomu něco přikazují
nebo zakazují, které stanoví určité
sankce a které někoho zavazují. A zde je
logické, že právě v prvních letech
našeho nového společenského zřízení
se počet těchto předpisů značně
rozmnožil jako objektivní důsledek administrativních
forem řízení.
A nehraje tady úlohu jenom objektivní skutečnost,
že administrativní řízení prostě
počítá s touto formou, tzn. s předpisem,
s papírem a s jeho závazností. Nejsme přece
v době Džingischána, který svým
zmocněncům vydal tři destičky, jednu
zlatou, stříbrnou a bronzovou, a podle toho je zmocnil,
aby sami rozhodovali, popravovali, stavěli, budovali, dobývali,
jak je to napadne a na této formě vybudoval celý
princip právního řádu této
obrovské kdysi říše.
Je třeba ovšem vidět, že při tvorbě
podzákonných norem hraje velkou úlohu také
subjektivní činitel, a to je ta složka našeho
státního aparátu, kterou způsobem
jemu vlastním kritizoval s. poslanec Borůvka při
zákonu o ochraně zemědělského
půdního fondu, který jsme před chvíli
schvalovali, a kde má bezesporu velikou pravdu.
Je to ta stará leninská poučka, že aparát
roste jak houba a že čím více právních
předpisů určité oddělení
nebo útvar vydá, tím bude mít více
zaměstnanců a tím i jeho vedoucí patrně
bude mít nárok na větší plat.
Myslím si proto, že nové formy řízení
a plánování dávají základní
předpoklady pro to, aby tato činnost byla podstatně
omezena, a chtěl bych jménem členů
ústavněprávního výboru a doufám,
že i vašim jménem, uvítat jednak opatření
vlády, kterým byly stanoveny koordinační
komise pro jednotlivé úseky práva, jejichž
úkolem je sjednocovat a slaďovat připravované
podzákonné předpisy, a za druhé zejména
to opatření, které nám bylo sděleno
dokumentem o rozhodnutí vlády, k 1. říjnu
1966 zrušit rozhodující většinu
právě těchto podzákonných právních
předpisů.
Je mi známo, že úmysl vlády byl původně
opačný. Byl tu úmysl, vyžádat
od jednotlivých resortů, aby řekly, co je
možno zrušit, a aby vymezily jen tu malou část
právních předpisů, které by
měly zůstat. Pokus o takovéto řešení
právě ukázal obrovský vliv subjektivního
činitele, který v jednotlivých resortních
útvarech pochopitelně nechce se vzdát těchto
starých administrativních forem.
Dovolte mi ještě jednu poznámku. S. Škoda
zde hovořil - a dokument to podrobně rozvádí
- o otázce tvorby zákonů, o zásadách
při jejich zpracování. Není sporu
o tom, že za 2 roky naší činnosti jsme
postoupili kupředu, že všechny přijaté
zásady - aby nejdříve byly prodiskutovány
v jednotlivých výborech NS principy připravovaných
právních předpisů, potom aby bylo
podrobně projednáno paragrafované znění,
aby vždy byl přiložen důkladný
politickoekonomický rozbor a současně také
aby byly předloženy příslušnému
výboru NS již připravené normy, které
by na základě zmocnění byly vydány
vládou nebo některým ministerstvem - přispěly
k důslednější, lepší a konkrétnější
přípravě zákonů našeho
Národního shromáždění.
Snad je možno ještě kriticky se pozastavit nad
tím, že přece jen při některých
zákonech je dost málo času k tomu, abychom
si zvláště jako poslanci, odpovědní
svým voličům, mohli na shromážděních
s našimi voliči některé otázky
prodiskutovat a projednat. Je třeba se ovšem pozastavit
také nad otázkou, kdy zákon přestává
platit. A já se domnívám, že je to pole
působnosti, kterému je třeba se ještě
věnovat a které není naprosto jasné.
Platí sice stará právní zásada
už římského práva, že nový
zákon ruší ustanovení starého
zákona; u nás je velmi dobrá a ve srovnání
s řadou parlamentů je možno říci
vynikající praxe tzv. přesných zrušovacích
doložek, které přímo určují,
který zákon se novým zákonem ruší,
a tím vlastně vyčišťují
právní řád tak, aby byl přehledný
a srozumitelný.
Ovšem, je také názor, že by se každý
zákon, který už není potřebný,
měl zrušit, že by to byla jedna z cest, jak vytvořit
naprostou přehlednost platných právních
norem. Myslím, že je to názor trochu extrémní.
Jestliže se podíváme na přílohu
č. 4, kde jsou shrnuty předpisy, kterých
se v praxi příliš neužívá,
zjistíme kupř. pod bodem 21, že byl vydán
dekret presidenta republiky o zrušení německé
university v Praze; anebo pod bodem 104, že byl vydán
v roce 1950 zákon o zrušení fondů národní
obnovy. A co teď s těmito zákony dělat?
Kdybychom je totiž zrušili, obnovili bychom zase znovu
ty zákony, které platily před tím
a tak bychom znovu obnovili fondy národní obnovy
a v daném případě i německou
universitu v Praze. Stojíme tedy před problémem,
že jsou některé zákony, které
se prakticky vůbec rušit nedají, které
ovšem v důsledku toho, že uplynula léta,
vyvíjela se společnost, nemají dnes žádnou
platnou funkci a neměli bychom je tedy s výjimkou
nějakého archivního dokumentu počítat
jako součást současného právního
řádu.
Myslím, že by bylo účelné dokumenty,
které byly připojeny ke zprávě, ještě
prohloubit, že by bylo správné pověřit
legislativní oddělení NS a požádat
o spolupráci i vládní orgány a ministerstvo
spravedlnosti, abychom vypracovali podrobný přehled
nejen právních předpisů, které
platí a které byly schváleny po roce 1945,
ale i těch, které doposud platí z období
buržoazně demokratické republiky a některé
bohužel ještě v období staré rakousko-uherské
monarchie. Vždyť je to do určité míry
paradox, když při projednávání
některých zákonů - jako perličku
uvedu, že si vzpomínám na soudruhy z odborů,
kteří uváděli zákoník
práce - hovoříme o tom, že u nás
platí ještě nějaký předpis
z doby Františka Josefa nebo Marie Terezie, a že tedy
konečně jsme došli k tomu, abychom jej změnili
a přizpůsobili našemu společenskému
řádu.
Taková podrobná dokumentace by nám dala možnost,
abychom prohloubili práci pro zjednodušení,
přehlednost a zdokonalení právního
řádu, kterou má na mysli dokument, který
byl dnes přijat a který je také vyjádřen
v návrhu usnesení.
Domnívám se, že by bylo účelné,
aby tato myšlenka byla prodiskutována v ústavněprávním
výboru a posouzena v předsednictvu NS, že by
byla pomocníkem pro přehlednost našeho právního
řádu.
Soudružky a soudruzi, rozhodně nejsme tedy do zákonů
zamilovaní. Úkolem nás, právníků
i členů ústavněprávního
výboru není, abychom ze zákonů dělali
nějaké příjemné zařízení,
kterým se chceme zabývat a kterým se chceme
obírat.
Naše činnost, dokument i návrhy směřují
právě k tomu, aby zákony byly připravovány
na základě hlubokých politickoekonomických
analýz, aby odpovídaly potřebám rozvoje
naší společnosti, aby byly tak dokonalé,
abychom se nemuseli vracet k jejich novelizaci a aby měly
pokud možno dlouhodobou účinnost.
Jde nám tedy o to, abychom právních předpisů
vydávali co nejméně a co nejlepších.
V tom je tedy i naše "zamilovanost", jak říkal
soudruh Bichler.
Soudružky. a soudruzi, připojuji se k návrhu
předřečníků a doporučuji,
abychom připravovaný návrh usnesení
schválili, vzhledem k tomu, že je v souladu a dále
rozpracovává usnesení pléna NS o zásadách
dalšího prohloubení činnosti NS a zejména
proto, že je jedním z konkrétních kroků
nejvyššího zastupitelského lidového
orgánu k provedení a uvedení v život
usnesení XIII. sjezdu KSČ. (Potlesk.)
Předseda NS s. Laštovička: Děkuji
poslanci Němcovi. Ještě někdo si přeje
promluvit v rozpravě? - Nikdo. Rozprava je tedy ukončena.
Přeje si soudruh místopředseda slovo?
Místopředseda NS posl. dr. Škoda: Soudružky
a soudruzi, vystoupení soudruhů poslanců
v diskusi jen rozvíjí myšlenky, které
jsou soustředěny ve zprávě, kterou
předložil ústavněprávní
výbor. Tato zpráva - jak sdělil posl. dr.
Němec - byla zpracovávána v podstatě
od začátku tohoto volebního období.
Diskusní příspěvky nejsou se zprávou
v rozporu a rozvíjejí jenom její myšlenky.
Také stanovisko posl. inž. Bichlera plně potvrzuje
zprávu, protože se nehovoří výlučně
o činnosti zákonodárné, nýbrž
jak XIII. sjezd, tak i návrh usnesení mluví
o tom, že rozhodující pro zlepšení
práce Národního shromáždění
zůstává dokument o prohloubení činnosti
Národního shromáždění,
tzn., že to jsou všechny úkoly plynoucí
z ústavy a vedle toho se vyžaduje "zejména",
aby Národní shromáždění...
čili je tam slovo "zejména" v tomto smyslu
orientovat činnost Národního shromáždění.
Chtěl bych jen poděkovat za příspěvky,
které v ústavněprávním výboru
za pomoci všech ostatních výborů a všech
poslanců NS budeme dále rozvíjet a realizovat.
Pokud jde o návrh usnesení, nebyly k němu
připomínky, a proto doporučuji návrh
usnesení tak, jak byl předložen, schválit.
Předseda NS s. Laštovička: Děkuji
soudruhu místopředsedovi dr. Škodovi.
Přistoupíme nyní k hlasování.
Kdo souhlasí s návrhem usnesení ke zprávě
ústavněprávního výboru o rozboru
platných zákonů a o úkolech Národního
shromáždění při zdokonalování
právního řádu, nechť zvedne ruku
(Děje se.) Děkuji. Je někdo proti?
- Nikdo. Zdržel se někdo hlasování?
- Nikdo.
Národní shromáždění tedy
schválilo návrh usnesení ke zprávě
ústavněprávního výboru o rozboru
platných zákonů a o úkolech Národního
shromáždění při zdokonalování
právního řádu.
Soudružky a soudruzi, nyní přerušíme
schůzi. Odpoledne nám zbývá projednat
3 body pořadu, z nichž jeden je časově
náročnější. Vzhledem k tomu,
že řada poslanců vyslovila přání,
aby mohli ještě večer se vrátit, doporučuji
abychom zkrátili polední přestávku
a mimořádně přerušili schůzi
pouze do 14.30 hod., jestli s tím souhlasíte. (Potlesk.)
Přerušuji schůzi do 14.30 hod.