Nedostatkem je rovněž její rámcový charakter, přílišná stručnost, jakož i neúčelné řešení vzájemného vztahu obecných a zvláštních předpisů o správním řízení.

Zkušenosti z provedených rozborů a prověrek z poslední doby tyto nedostatky plně potvrdily. Především se ukázalo, že správní řád není sám o sobě spolehlivým nástrojem k zajištění zákonného rozhodování. Řada institutů je v něm upravena způsobem, který neodpovídá dnešním vysokým nárokům na zabezpečení spolehlivých záruk zákonnosti ve správním řízení.

Nedostatky dosavadní úpravy mají pak odraz v konkrétním rozhodování a nepochybně tak nepřímo přispívají k tomu, že občané se stále ve velké míře obracejí se stížnostmi na různé státní orgány a domáhají se touto cestou ochrany svých práv. Přitom značná část podaných stížností je vyvolána porušováním právních předpisů o správním řízení. Jednou z hlavních příčin nedostatků, k nimž dochází při rozhodování o záležitostech občanů a organizací, je dosavadní úprava horizontální linie v odvolacím řízení.

Nedostatky, o nichž jsem se stručně zmínil, jsou v podstatě hlavními důvody, které vedly k nové právní úpravě správního řízení. Vycházeje z těchto důvodů a ze zkušeností s dosavadní úpravou, sleduje nový správní řád především tato základní poslání:

- posílit ochranu práv a právem chráněných zájmů občanů a organizací v souladu se zájmy společenskými;

- dát správním orgánům účinný návod pro postup při rozhodování o právních poměrech občanů a organizací;

- a tím přispět k upevňování socialistické zákonnosti ve státní správě.

Vládní návrh zákona posiluje závaznost obecných předpisů o správním řízení. Až dosud byl správní řád vždy vydáván jen formou vládního nařízení. Povaha a důležitost společenských vztahů upravovaných správním řádem však vyžaduje, aby jejich úprava byla provedena zákonem. Bude to i náležitým vnějším výrazem významu, jaký náš socialistický řád přikládá ochraně práv a úpravě povinností občanů a organizací ve správním řízení.

Napříště bude možno měnit obecná ustanovení správního řádu toliko zákonem, půjde-li o změnu významně zasahující do právního postavení účastníků řízení. Předpisy nižšího řádu budou moci stanovit odchylky od obecné úpravy jen v těch případech, kde to předložený návrh zákona připouští nebo kde k tomu jiný zákon dává výslovné zmocnění. Jinak procesní předpisy nižší právní síly, které zpravidla tvoří součást hmotně právních předpisů, mohou, je-li to nezbytně nutné, stanovit jen podrobnosti k ustanovení správního řádu.

Pokud jde o některé odchylky a výjimky, odůvodněné specifickými požadavky a zvláštnostmi v jednotlivých odvětvích státní správy, zachovává vládní návrh jejich platnost ve zvláštních předpisech, popřípadě výslovně pamatuje na možnost jejich budoucí úpravy.

Zároveň však v zájmu zjednodušení a zpřesnění existujících zvláštních předpisů o správním řízení a tím i v zájmu posílení jeho obecné právní úpravy uložila vláda všem ministrům a vedoucím ústředních orgánů, aby prověřili právní předpisy svých resortů, zda nevyžadují změnu nebo úpravu vzhledem k připravované nové obecné úpravě správního řízení.

Otázka rozsahu působnosti správního řádu, tj. pro které orgány a v kterých případech lze jeho ustanovení použít, je v návrhu zákona vymezena co nejšířeji. Nadále bude správní řád platit i pro řízení prováděné národními výbory o přestupcích a proviněních. Naproti tomu proti původnímu záměru se platnost zákona zásadně nerozšiřuje na řízení před společenskými organizacemi v případech, kdy jim bylo svěřeno rozhodování o právech a povinnostech občanů a organizací v oblasti státní správy, například na orgány Revolučního odborového hnutí.

Určení funkční příslušnosti orgánů národních výborů vychází důsledně z vládního návrhu zákona o národních výborech. Oproti dosavadnímu stavu dochází ke změně v tom směru, že zásadně se rozhodovací pravomoc v záležitostech občanů a organizací svěřuje odborům národních výborů. Avšak u většiny místních a městských národních výborů, kde nebudou odbory zřízeny, budou rozhodovat komise těchto národních výborů. V případech stanovených zvláštními předpisy budou též rozhodovat správní komise národních výborů.

Plenární zasedání národního výboru je však podle zákona o národních výborech oprávněno svěřit rozhodování konkrétních záležitostí občanů a organizací i jiným orgánům národních výborů, např. komisím, nebo rozhodování těchto záležitostí vztáhnout přímo na sebe. Pro stanovení funkční příslušnosti ponechává se pak plenárnímu zasedání národního výboru široká možnost volby takové úpravy, která je za dané situace nejsprávnější a nejúčelnější. V tomto směru bude však úkolem krajských a zejména pak okresních národních výborů, aby ve své řídící činnosti působily k tomu, aby v jejich obvodě působnosti nedocházelo zbytečně a neodůvodněně k různým úpravám funkční příslušnosti při rozhodování týchž záležitostí u různých národních výborů téhož stupně.

Nový správní řád zavádí dále některé procesní instituty a záruky k ochraně práv občanů, které dosud platná právní úprava opustila. Jde především o znovuzavedení tzv. vertikální linie při přezkoumávání rozhodnutí v odvolacím řízení. Jde nepochybně o jednu z nejdůležitějších změn ve správním řízení před národními výbory. Dosud platná horizontální linie při projednávání odvolání byla nejvíce kritizovaným nedostatkem dosavadní úpravy.

Znovuzavedení vertikální linie v odvolacím řízení před národními výbory posílí ochranu práv občanů a důvěru v objektivnost rozhodování odvolacího orgánu. Tím se významně ovlivní kladný vztah občanů k orgánům socialistického státu a k povinnostem, které jsou jim v řízení ukládány. Uplatnění vertikální linie vytvoří předpoklady ke zvýšení úrovně správního řízení před orgány prvého stupně, neboť na ně bude působit vědomí toho, že zákonnost a správnost jejich rozhodnutí bude z podnětu účastníkova odvolání přezkoumávat orgán vyššího stupně. Současně se umožní, aby se ve větší míře sjednocovala praxe správních orgánů při rozhodování o právech a povinnostech účastníků řízení.

Při určení odvolacího orgánu se vychází důsledně z koncepce zákona o národních výborech a platí zde totéž, co bylo řečeno o funkční příslušnosti k rozhodování v prvém stupni.

Důsledné uplatnění vertikální linie se projeví i v tom, že o odvolání do rozhodnutí orgánů krajských národních výborů se občané budou moci odvolat k ministerstvům, popřípadě k ostatním ústředním orgánům státní správy.

Opravný prostředek se zásadně připouští i proti prvoinstančnímu rozhodnutí ústředního orgánu státní správy. Je jím tzv. rozklad, o němž rozhodne vedoucí ústředního orgánu na základě návrhu jím ustavené zvláštní komise. Vláda proto v souvislosti s přípravou nového zákona o správním řízení uložila všem ministrům a ostatním vedoucím ústředních orgánů, kde takové rozhodování přichází v úvahu, aby tyto zvláštní komise ustavili a aby do nich byli jmenováni i zástupci národních výborů v případech, kde půjde o rozhodování otázek týkajících se národních výborů.

Jednou z velmi diskutovaných otázek při přípravě návrhu zákona bylo řešení podjatosti, tj. úpravy vyloučení pracovníka nebo člena správního orgánu z rozhodování z důvodů podjatosti.

Zavedením institutu podjatosti ve správním řízení naváže nová úprava na stav, který platil před r. 1960. V platném správním řádu nebyla podjatost upravena s odůvodněním, že v nových podmínkách činnosti národních výborů, kdy těžiště rozhodováni přešlo z aparátu na komise, pozbyla instituce podjatost svého významu. Zkušenosti však ukázaly, že právě po zavedení horizontálního projednávání odvolání byl nedostatek úpravy podjatosti jedním z kritizovaných nedostatků správního řádu.

Se zřetelem k těmto zkušenostem a po přenesení těžiště rozhodovací pravomoci zpět do odborů národních výborů je třeba úpravou podjatosti zabezpečit, aby o právech a povinnostech občanů rozhodovaly nestranné orgány. Úprava podjatosti má význam především pro řízení prováděné místními národními výbory.

Nově navrhovaná úprava je výsledkem celé řady úvah o nejvhodnějším řešení této problematiky. Vládní návrh zákona však připouští u kolektivních orgánů národních výborů možnost vyloučení z důvodů podjatosti pouze u členů komisí a členů správních komisí.

Dalšími významnými instituty, které nový zákon upravuje, jsou obnova řízení, opatření proti nečinnosti správních orgánů, zrušení a změna pravomocných rozhodnutí apod.

Podrobněji než dosud se upravuje postup správních orgánů při zjišťování podkladů pro rozhodnutí, zejména důkazní řízení. Zákon důsledně vychází z principu, že jedním ze základních předpokladů pro uplatnění socialistické zákonnosti a z ní vyplývající zásady materiální pravdy ve správním řízení je co nejúplnější a nejpřesnější zjištění skutkového podkladu, z něhož má správní orgán při svém rozhodování vycházet.

Dále se zavádí a upravují opatření k zajištění průběhu a účelu řízení jako předvolání, předvádění, předběžná opatření a pořádková opatření. Posiluje se právní jistota ve správním řízení, zejména podrobnější úpravou instituce rozhodnutí, jeho náležitostí a ustanoveními o přezkoumávání rozhodnutí.

Konečně se podrobněji upravuje výkon správních rozhodnutí, bývalá správní exekuce. Celé správní řízení je ovládáno zásadou výchovy a přesvědčování občanů k dobrovolnému plnění povinností vůči státu, společnosti i spoluobčanům. S růstem socialistického uvědomění občanů se dobrovolné plnění uložených povinností stává stále více samozřejmostí. Přesto však zkušenosti ukazují, že mnozí občané odmítají dobrovolně splnit to, co jim rozhodnutí správního orgánu ukládá. Pro tyto případy je třeba zachovat možnost nuceného výkonu správního rozhodnutí jako jednu ze záruk dodržování socialistické zákonnosti při ochraně práv občanů i organizací.

Vážení soudruzi poslanci, předložený vládní návrh zákona o správním řízení byl vypracován na základě schválených zásad nové právní úpravy. Je konečným výsledkem řady úvah, názorů a závěrů, které vyplynuly z širokého přípomínkového řízení ústředních orgánů, společenských a vědeckých institucí a národních výborů všech stupňů. Do návrhu zákona byly zapracovány i připomínky výborů Národního shromáždění. Předložený návrh sleduje nejen základní právní principy a posílení právní stability a jistoty, ale shrnuje a vyjadřuje též požadavky a potřeby současné praxe.

Schválení správního řádu samo o sobě nám ještě nevyřeší existující nedostatky v rozhodování, ani nezvýší jeho kvalitu. Záleží především na pracovnících správních orgánů, na funkcionářích národních výborů, kteří budou správní řád používat v denní praxi a kteří budou podle jeho ustanovení rozhodovat. Záleží dále i na samotných občanech a zástupcích organizací - na účastnících řízení, jak se budou podle nového zákona řídit, využívat jeho vymožeností a jak jej budou respektovat. Jde o to, aby občané pochopili, že je také na nich, aby kvalita správního řízení našla své vyjádření v praxi. Nemělo by docházet k takovým jevům, kdy občan, aniž by využil svých práv daných mu zákonem o správním řízení, zahrnoval svými stížnostmi i nejvyšší státní orgány. Naši občané by měli využívat stížností jako prostředků ke zjednání nápravy až tehdy, kdy všechny běžné prostředky již selhaly; měli by tedy především využít všech možností, které jim dává nový správní řád, tj. řádných i mimořádných opravných prostředků, nejsou-li spokojeni s rozhodnutím národního výboru nebo jiného správního orgánu. Očekáváme proto, že správné a důsledné uplatňování nového zákona v praxi podstatně omezí i počet podávaných stížností.

Zákon o správním řízení má nabýt účinnosti dnem 1. ledna 1968. Do té doby bude nezbytně nutné provést některá opatření, bez nichž by nebylo ani možné nový správní řád uvést do života. Zejména bude třeba vytvořit předpoklady pro to, aby se příslušné orgány, především národní výbory, mohly řádně s novým zákonem seznámit, připravit se na jeho provádění a popularizovat jej. K tomu bude třeba zodpovědně připravit a zorganizovat školení, připravit a vydat potřebné materiály, pomůcky apod.

Má-li nový správní řád sehrát v praxi svou úlohu, musí se zvýšit i odpovědnost ústředních orgánů za zákonnost v odvětvích jimi řízených, zvláště za zákonnost v rozhodování. Bude třeba posílit úlohu vyšších orgánů při právní kontrole, při soustavném sledování úrovně rozhodování o právních poměrech občanů a organizací a při prosazování jednotnosti rozhodování správních orgánů a zabezpečit soustavné soustředění a zobecňování poznatků z rozhodovací činnosti národních výborů i ostatních správních orgánů.

Zkvalitnění správního řízení vyžaduje posílit i pomoc vyšších orgánů orgánům nižším při posuzování a rozhodování správních záležitostí. To platí zejména pokud jde o vztah mezi okresními a místními či městskými národními výbory. Bude třeba soustavně zvyšovat úroveň právních znalostí funkcionářů a pracovníků správních orgánů a obsazovat místa právníků ve správním aparátu kvalifikovanými odborníky.

Závěrem bych chtěl, vážení soudruzi poslanci, zdůraznit, že nový správní řád, který stanoví závazná pravidla řízení před správními orgány a který dává občanům řadu právních záruk, má důležitou úlohu při upevňování autority a postavení orgánů socialistického státu. Svojí funkcí napomáhá realizovat závěry XIII. sjezdu Komunistické strany Československa, přijaté k rozvoji naší socialistické společnosti, jakož i k upevnění postavení národních výborů.

Správná aplikace nového zákona bude tedy i význačným politickým úkolem národních výborů a ostatních správních orgánů. Jeho dodržování v každodenní práci přispěje nejen k upevnění socialistické zákonnosti, ale i k dalšímu posílení důvěry občanů v národní výbory a vůbec v naše společenské zřízení.

Doporučuji vládní návrh zákona o správním řízení včetně doplňků uvedených ve společné zprávě výborů Národnímu shromáždění ke schválení.

Předseda NS s. Laštovička: Děkuji ministru Kudrnovi. Promluví zpravodaj posl. Jan Svoboda.

Posl. Jan Svoboda: Vážené Národní shromáždění, soudružky a soudruzi poslanci, předložený vládní návrh zákona o správním řízení a zákon o národních výborech představují dvě právní normy, které budou mít hluboký vliv na další činnost a rozvoj práce národních výborů. Oba zákony na sebe úzce navazují a těsně spolu souvisejí. Zároveň znamenají vyvrcholení delšího úsilí strany směřující k zdokonalení činnosti národních výborů. Jejich přijetí a uvedení v život obohatí a zdokonalí naši socialistickou demokracii, přičemž zvláště důležité je to, že se týkají působnosti národních výborů, nejširších volených zastupitelských orgánů lidu. Tyto dokumenty vycházejí z usnesení XIII. sjezdu, z jeho rezoluce o zvýšení účinnosti práce a působnosti národních výborů a jsou dokladem toho, jak naše strana krok za krokem objasňuje a konkrétně rozpracovává jednotlivé úkoly všestranného rozvoje naší socialistické společnosti.

Předložený návrh zákona o správním řízení a připomínky výborů Národního shromáždění vyjadřují potřeby společnosti, které byly požadavkem na vypracování tohoto zákona sledovány. Hlavním smyslem navrhované normy je zabezpečit zákonnost v rozhodování národních výborů a vytvořit určité záruky, aby rozhodování volených funkcionářů i pracovníků těchto zastupitelských sborů bylo co nejkvalitnější, aby odpovídalo našim právním normám a principům socialistické demokracie.

Projednáváním a přijetím tohoto zákona vytváříme ještě větší možnosti pro zdokonalení práce národních výborů. Rozhodování správních orgánů o konkrétních právních poměrech občanů a organizací dostanou pevný základ a do značné míry instruktivní charakter zákona, povedou k tomu, aby při řízení těchto otázek byla zajišťována objektivní pravda. Půjde nejen o posílení socialistické zákonnosti, ale také o zdůraznění toho, že na národní výbory klademe větší odpovědnost, pokud jde o povinnosti a práva občanů.

Nejpřesnější vymezení postavení občana, jeho práv a povinností vyžaduje na druhé straně velmi přesně vymezit i vztahy, úkoly, postup i funkci národních výborů a státních orgánů. Jde o vyjasnění pozic obou stran, ale také o to, že v tomto úseku chceme odejít od určité improvizace, od přemíry nižších norem, předpisů a směrnic, jejich nepřehlednosti a porušování, které - jak víme - jsou právě v otázkách správního rozhodování velmi četné. To do určité míry bylo zaviněno i některými zjednodušenými a předbíhajícími představami, které svého času ovlivnily práci národních výborů. Nyní se nad těmito problémy hlouběji zamýšlíme, vracíme se především k dobrým zkušenostem z praktické činnosti národních výborů v minulosti.