Česká národní rada 1990 – 1992

Předsedkyně ČNR D. Burešová, místopředsedové ČNR J. Kalvoda, J. Kasal, Z. Malík, J. Vlach a 160 poslanců.

Za vládu České republiky: místopředseda vlády A. Baudyš, ministr životního prostředí I. Dejmal, ministr vnitra T. Sokol, ministr práce a sociálních věcí M. Horálek, ministr zdravotnictví M. Bojar, ministr spravedlnosti J. Novák.

Předsedkyně ČNR Dagmar Burešová: Vážené paní poslankyně, vážení páni poslanci, prosím, abyste zaujali svá místa, protože vás chci srdečně přivítat na dnešní schůzi. Je nás přítomno 125, takže můžeme pokračovat v jednání. Srdečně vítám zejména pana ministra Sokola za vládu České republiky a chci vás upozornit na to, že na 35. schůzi České národní rady jsme schválili naléhavou interpelaci paní poslankyně Daniely Kolářové na vládu České republiky ve věci restitučních nároků rodinného majetku firmy Otta, na akciovou společnost Rakona a prodeje firmy Rakona firmě Procter and Gamble. Dále naléhavou interpelaci poslankyně Gerty Mazalové ve věci poskytnutí dotace kardiocentrum v Brně. Protože vláda se dostaví později, ministr Bojar přiletí kolem 11 hod., předpokládám váš souhlas s tím, že obě odpovědi na tyto interpelace by měly být projednány najednou a vrátili bychom se k nim odpoledne. Předpokládám váš souhlas a domnívám se, že o tom nemusím dát hlasovat, prostě tady vláda není a skutečně ministr Bojar je mimo území republiky. Má někdo nějakou námitku? K věci se vrátíme odpoledne kolem 15 hod.

Dalším bodem, který bychom dnes měli projednat je

Návrh zákona jste obdrželi jako sněmovní tisk 673 a společnou zprávu výborů k němu jako sněmovní tisk 758.

Prosím nyní pověřeného člena vlády České republiky pana ministra Tomáše Sokola, aby vládní návrh zákona odůvodnil.

Ministr vnitra ČR Tomáš Sokol: Vážená paní předsedkyně, vážené dámy, vážení pánové, dovolte mi, abych z pověření vlády České republiky uvedl projednání návrhu zákona České národní rady, kterým se mění a doplňuje zákon ČNR č. 367/1990 Sb., o obcích, ve znění zákona ČNR č. 439/1991 Sb. a zákona č. 485/1991 Sb. a konečně zákona č. 553/1991 Sb.

Jistě víte, že úprava o poměru obcí byla započata v tomto orgánu zhruba před dvěma lety a prvním výsledkem této úpravy byl zákon o obcích č. 367/1990 Sb. V dalším průběhu se ukázalo, že ne vše, co v tomto zákoně bylo přijato slouží tak, jak bylo předpokládáno a na druhou stranu, že v tomto zákoně nebylo upraveno vše, co je z hlediska řádného chodu věcí třeba upravit. Při hodnocení úpravy týkající se státní správy a samosprávy na území České republiky byly konstatovány tři priority.

Těmi bylo za prvé s ohledem na stabilitu státní správy zachovat soustavu okresů nejméně na jedno funkční období a samospráv, za druhé zrušit okresní úřady v městech Brně, Ostravě a Plzni a za třetí legislativně umožnit vytváření svazku obcí, jimž by obce mohly svěřit své samostatné působnosti.

V tomto směru byla přijata i některá usnesení České národní rady a ve dvou případech takto svými usneseními rozhodla i vláda České republiky. Uvedená koncepce byla zejména pro potřeby orgánů obcí a okresních úřadů zveřejněna a v zásadě lze říci, že na ni nebyly negativní ohlasy. K realizaci změněné koncepce výstavby orgánů státní správy v České republiky a tím k realizaci uvedených usnesení České národní rady byl zpracován a vládou předložen České národní radě soubor návrhů zákonů, které obsahově na sebe úzce navazují.

Na základě usnesení předsednictva České národní rady se ve výborech České národní rady projednal pouze návrh novely zákona ČNR o obcích a návrh novely zákona ČNR o okresních úřadech, úpravě jejich působnosti a o některých dalších opatřeních s tím souvisejících. Skutečnost, že nejsou projednávány další návrhy souvisejících zákonů z předloženého souboru si vyžádala provedení nezbytných úprav jak v návrhu novely zákona o obcích, tak v návrhu novely zákona o okresních úřadech. Zpracování těchto nutných logických změn bylo provedeno při projednávání vládního návrhu novely v jednotlivých výborech České národní rady a v úzké spolupráci s předkladatelem.

Nyní konkrétněji k návrhu novely zákona o obcích. Navrhovaná novelizace vychází z toho, že obec je základem místní samosprávy. Sleduje proto především posílení postavení obcí jako samosprávného společenství občanů. Obcím se umožňuje vytvářet dobrovolné svazky obcí, jímž obec nebo obce mohou svěřit své samostatné působnosti. Tím se reaguje na vytváření tzv. euroregionů a zároveň se naplňuje usnesení ČNR č. 105 a 150 z loňského roku. Z praktických důvodů se podrobněji vymezuje okruh otázek, které patří do samostatné působnosti obce, při jejichž řešení je obec vázána zákony a obecně závaznými právními předpisy. Tím se odstraní pochybnosti, které vznikaly při rozlišování samostatné a přenesené působnosti. Navrhuje se stanovit povinnost obce nechat přezkoušet odborníkem z oblasti účetnictví, hospodaření obce za uplynulý kalendářní rok. Účelem je zabezpečit skutečně objektivní posouzení hospodaření obce. Zpřesňuje se vyhrazená pravomoc obecního zastupitelstva, jejíž výčet je nyní taxativní. Nově se stanoví možnost rozpuštění obecního zastupitelstva v případě jeho dlouhodobé nečinnosti.

Nově jsou koncipovány obecní rady, která se stávají výkonným orgánem pouze v oblasti samosprávy. Zřetelně se tak odděluje výkon samosprávy od státní správy. Na základě poznatků z praxe novelizace umožňuje, aby obecní rada v rozsahu, který si určí, svěřila obecnímu úřadu ukládání pokut podle tohoto zákona. Výslovně se řeší otázka dalšího členství starosty nebo jeho zástupce v obecní případě v případě, že tyto osoby rezignovaly na svou funkci starosty nebo zástupce starosty popřípadě z ní byly odvolány. Rezignací na tyto funkce nebo odvoláním z nich končí jejich členství v obecní radě, ale ukončením členství v obecní radě nezpůsobuje zánik funkce člena obecního zastupitelstva. Zpřesňuje se zřizování odborů obecního úřadu a jejich postavení při plnění úkolů v samostatné i přenesené působnosti. Dochází též k úpravě postavení tajemníka obecního úřadu a jeho odpovědnosti zejména za výkon přenesené působnosti.

V návrhu zákona ve znění uvedeném ve společné zprávě výborů České národní rady je uvedena i povinnost obcí, v nichž sídlí státní orgány České republiky, zabezpečit pro tyto orgány místnosti, odpovídající jejich významu.

Stanovení této povinnosti je nezbytné pro zabezpečení řádného výkonu státní správy. Podle poznatku totiž některé obce nejenže neposkytují orgánům státní správy potřebnou pomoc při řešení této problematiky, ale i někdy, jako vlastníci příslušných objektů, dávají státním orgánům výpověď z nájmu, aniž by jakýmkoliv způsobem byla zajištěna nezbytná náhrada za vyklizované prostory.

Dovolte mi vyjádřit přesvědčení, že návrh zákona, který je předkládán k projednávání v podstatě splňuje cíl, kterým je vytvořit další nutné předpoklady pro rozvoj samosprávy obcí a pro racionální výkon státní správy orgány obce. Společná zpráva, tak, jak byla zpracována, v podstatě není předkladatelem, to je českou vládou, žádným způsobem zpochybňována, pokud jde o úpravy tam navrhované, a z toho směru nejsou žádné námitky. Mám tedy za to, že lze navrhnout, aby takto předložená novela ve znění společné zprávy byla schválena. Dámy a pánové, děkuji vám za pozornost.

Předsedkyně ČNR Dagmar Burešová: Děkuji panu ministrovi a prosím společného zpravodaje výboru ČNR pana poslance Josefa Ježka, aby se ujal slova.

Poslanec Josef Ježek: Vážená paní předsedkyně, dámy a pánové, vystoupení zástupce vlády mě přivedlo do velikých rozpaků a mým úkolem je mimo jiné na jeho vystoupení reagovat.

Na začátek bych připomněl, že zákon o obcích byl projednáván v této sněmovně 4. září 1990. Byla to v podstatě první složitější, respektive velmi složitá legislativní akce, kterou tento parlament podstoupil. Již tehdy jsme si byli vědomi tlaku času, abychom nezkomplikovali přípravu voleb do obecních zastupitelstev, tak jsme zákon o obcích schválili s vědomím určitých nedostatků, mezer, čili již tehdy si leckdo z nás uvědomoval nutnost novely tohoto zákona.

Dostáváme se tedy k tomu po jednom a tři čtvrtě roce a ve velmi komplikované situaci, dané tím, že vládní koncepce místní správy, jak byla formulována v usnesení vlády z 21. srpna 1991, byla rozhodnutím předsednictva tohoto parlamentu fakticky odmítnuta. To je třeba říci. Jde o to, že velmi zhoubný princip, že státní správa i samospráva je dvoustupňová, vedl k vypracování návrhu zákona o zemské samosprávě typu, aby se vlk nažral a koza zůstala celá. Takže i zastánci zemského zřízení měli dostatečný počet důvodů, aby s tím nesouhlasili a vznikly tedy další návrhy zákona o zemském zřízení za situace, která potom následovala. Dále v lednu, když bylo připomínkové řízení k návrhu zákona o obcích a dalších zákonů s tím souvisejících, zástupci obcí velice pobouřeně reagovali na situaci, kdy bylo zřejmé, že vláda především se snaží vyřešit organizaci státní správy a samospráva obcí je cosi, co je navíc, co je jakési nutné zlo takto většinou chápali vládní zásahy. Mohu vám říci, že i některá ustanovení, která byla ve vládním návrhu zákona, vznikla na základě připomínek Svazu měst a obcí. Některé dokonce, mohu říci, jsem navrhl Svazu měst a obcí já a na základě jejich požadavku se dostaly do konečného znění návrhu zákona.

Problém projednávání vládního návrhu zákona v ČNR, resp. ve výborech byl ten, že bylo nutno do vládního návrhu zákona promítnout fakt, že nebude přijat návrh zákona o zemské samosprávě, ale také že nebude přijat samostatný zákon o statutárních městech, který byl připravován. Znamenalo to tedy, že ve výborech České národní rady se musel vládní návrh zákon. vlastně předělávat a přetvářet. Z toho důvodu je vládní návrh zákona vlastně předkládán ve znění společné zprávy. Celou řadu věcí bylo nutno změnit, čili tento návrh zákona vlastně vznikl ve výborech České národní rady.

Jako nejsložitější záležitost se ukázal problém statutárních měst. Jak se možná někdo z vás pamatuje, 4. září až na plenárním zasedání byl změněn § 3 zákona o obcích, kterým se ze zákona určitá města staly městy statutárními. Je to Plzeň, Ostrava. Brno a dalších 10 měst.

Připomenul bych jenom situaci, která tehdy byla, protože v létě koloval po vlastech českých jeden z návrhu zákona o obcích, kde bylo navrhováno takové řešení, aby tato města měla postavení okresu, pak se od toho zase ustoupilo a tak vznikala velmi zmatená a chaotická situace v období přípravy komunálních voleb. Čili i z tohoto důvodu i já jsem po domluvě s předsedou vlády formuloval pozměňovací návrh, který byl tehdy odhlasován. Stalo se pouze to, že těmto 13 městům jsme dali právo mít primátora, možnost členit se na městské části a městské obvody.

Nyní, v průběhu projednávání vládního návrhu zákona, kterým se mění a doplňuje zákon ČNR o obcích, přišli představitelé statutárních měst s požadavkem, abychom v rámci této novely uzákonili jejich faktické postavení na úrovni okresu. Výbor pro územní správu a národnosti tuto věc řešil v podstatě 2 dny, jednak na zvláštní poradě se zástupci statutárních měst, vesměs primátory, jednak na jednání výboru, přičemž musím říci, že jednání výboru se odehrálo v situaci zcela nedůstojné a chaotické, takže nebylo jasné, kdo je poslanec, kdo je primátor nebo poradce a předsedající měl někdy práci, aby zjistil, kdo hlasuje. Říkám to proto, že přece jenom některá nedopatření, která na tomto jednání vznikla, se do znění společné zprávy dostala. Nebudu opakovat základní změny, které oproti původnímu znění společná zpráva obsahuje a upozornil bych ještě na některá, o kterých se pan ministr Sokol nezmínil. Za prvé je dost důležité, že v § 3 je učiněn pokus o definici statutárního města - lepší zatím nikdo nevymyslel - a tam není uvedeno, že tato města mají postavení okresů.

Vzhledem k usnesení České národní rady, že soustava okresů by se do konce volebního období zastupitelstev v obcích neměla měnit, tak postavení okresu tato města nemají. Naopak se řeší otázka Brna, Ostravy a Plzně, kde na základě našeho usnesení je zrušen okresní úřad, navrhuje se zřízení magistrátu a tato tři města samozřejmě postavení okresů mají, což je v souladu se zákonem o územním členění státu.

Dále ve znění společné zprávy je podrobněji a detailněji upravováno slučování obcí, rozdělení obcí. Další důležitá změna je nové znění § 15. Paragraf 15 původně obsahoval ustanovení o souhlasu obcí s umístěním provozovny. Tento paragraf byl vypuštěn a nahrazen novým zněním ze dvou zásadních důvodů. Za prvé se ukázalo, že je zcela neřešitelným problémem formulovat, co je a co není provozovna. Za druhé existuje celá řada právních úprav, které umožňují řešit konflikt určitých zájmů obce a zájmů tvorby a ochrany životního prostředí. S výjimkou několika jsme žádné tyto zákony před necelými dvěma lety neměli. Tato věc se řeší zvláštními zákony. Navíc byl novelizován zákon o územním plánování a stavebním řádu.

Oddíl druhý obsahuje ustanovení o dobrovolných svazcích obcí a jiných seskupeních obcí. Zde je akceptován vládní návrh, ale veškeré diskuse, které se o tom vedly, dovolují říci, že je to nedostatečné. Mělo by to být nahrazeno přesnější a detailnější právní úpravou. Vychází se z toho, že obec je podle občanského zákoníku právnickou osobou a na obce se aplikují příslušná ustanovení občanského zákoníku o sdružení právnických osob. Ovšem dohled nad těmito svazky obcí tento zákon v podstatě neřeší. Ale to je celá slabina našeho obecního řízení. I v evropské chartě místní samosprávy je samostatná část věnována dozoru nad obcemi. U nás stále panuje představa, že to je pro samosprávu nepřípustné. Já tvrdím, že naopak je to v zájmu samosprávy. Proto je to také v evropské chartě.

Bylo tady zmíněno, že nyní obecní rada by měla ztratit odpovědnost za výkon státní správy v obci. Tuto působnost má nyní starosta. Bohužel v ustanoveních o starostovi nic takového zatím nenaleznete a odpovědnost starosty vlastně vyplývá pouze nepřímo z ustanovení o tajemníkovi. Čili to je jasná mezera v zákoníku. Další mezera v zákoně, kterou se zatím nepodařilo vyřešit, je, že není jasné, jaká procedura se použije při jmenování tajemníka v Plzni, Brně, Ostravě, v částech a obvodech statutárních měst. Za největší a nejspornější část společné zprávy považuji ustanovení § 61, ve kterém je zcela neorganicky obsaženo ustanovení - je to § 61 2 b) - kde je řečeno, že v ostatních územně členěných statutárních městech vykonávají pro území města státní správu - rozumí se magistráty měst, těch deseti, nikoliv v Plzni, Brně, Ostravě, která ke dni 30. června 1992 příslušela okresním úřadům atd., čili deseti magistrátům, resp. úřadům měst České Budějovice, Karlovy Vary, Ústí nad Labem, Liberec, Hradec Králové, Pardubice, Olomouc, Opava, Zlín a Havířov, se svěřuje výkon státní správy, ale nikde jinde, jak v této novele, tak v novele zákona o okresních úřadech nenaleznete další ustanovení, která by toto umožňovala. Je to část zákona zcela neorganická. Domnívám se, že tento problém není vyřešen, není dořešen a mělo by to z tohoto zákona vypadnout. Jde o to, že pokud by přibylo v České republice 10 dalších subjektů, které mají postavení okresu de facto, tak počet celků, které jsou na jednu vládu, se ještě dále zvyšuje. Vznik další úrovně správy krajské nebo zemské je zcela evidentní a jak víme, nic takového se neřeší.

Další konkrétní skutečnosti, které z toho vyplývají, zazní v diskusi o zákonu o okresních úřadech. Já jsem vám řekl celou řadu problémů, které tento vládní návrh zákona ve znění společné zprávy má. Ale přesto chci doporučit sněmovně, abychom tento zákon ve znění společné zprávy - doufám s řadou konkrétních a užitečných návrhů - schválili a všechny příslušné nedostatky řešili tím způsobem, že bychom měli přijmout usnesení, které zavazuje vládu, aby tyto nedostatky, mezery, byly urychleně vyřešeny. Aby ještě do konce roku nový parlament mohl zjednat nápravu. Navrhuji postup podobný tomu, jaký byl zvolen při schvalování zákona o hospodářských komorách včera. Doufám, že výbor pro územní správu a národnosti bude schopen takovéto usnesení na základě vašich návrhů a připomínek přijmout. Děkuji Vám za pozornost.

Předsedkyně ČNR Dagmar Burešová: Děkuji panu společnému zpravodaji za jeho zprávu. Nemám tu zatím žádnou písemnou přihlášku do rozpravy. Prosím paní poslankyni Marvanovou a prosím, aby pracovnice Kanceláře začaly sbírat přihlášky, pokud mají poslanci zájem v diskusi vystoupit.

Poslankyně Hana Marvanová: Vážená paní předsedkyně, vážená sněmovno, ráda bych se ve svém příspěvku soustředila především na jeden problém, na který upozornil už společný zpravodaj sněmovny, a to na ustanovení předloženého návrhu zákona, které pojednává o dobrovolných svazcích obcí. Jde o ustanovení § 20 a) a 20 b) společné zprávy. Ztotožňuji se s míněním pana zpravodaje, že tato ustanovení naprosto nedostatečně zpracovávají tuto problematiku a mohou v praxi způsobit mnoho problémů, protože v nich jsou četné mezery. Ráda bych vás na některé problémy upozornila a ráda bych také přednesla některé pozměňovací návrhy, které by snad mohly situaci alespoň částečně řešit.

Paragraf 20 a) řeší celou problematiku tím, že vlastně odkazuje na ustanovení občanského zákoníku, na sdružení právnických osob, které jsou právnickou osobou, tedy svazky obcí mají být také právnickou osobou, jako všechny jiné právnické osoby. V § 20 a) odst. 2 se říká, že předmětem činnosti svazku nemůže být výkon státní správy a pravomoci obce uvedené v § 14 odst. 1 ve vyjmenovaných ustanoveních tohoto paragrafu. To znamená, že pravomoci svazku jsou vlastně vymezeny negativně a z toho bych výkladem dovodila - myslím, že ten výklad je správný - že všechny ostatní pravomoci, které jsou v samostatné působnosti obce, může obec na svazek přenést. Podíváme-li se na ustanovení § 14, odst. 1, tedy na ta písmena, kde jsou uvedeny pravomoci, které mohou být na svazek přeneseny, pak z toho vyplývá, že svazky zřejmě mohou zakládat a zřizovat právnické osoby a zařízení - zřejmě zařízeními se myslí rozpočtové a příspěvkové organizace - ale zde bych ráda upozornila na to, že to neumožňují rozpočtová pravidla republiky.

Podle rozpočtových pravidel republiky totiž rozpočtové a příspěvkové organizace mohou zřizovat pouze ústřední orgány, okresní úřady nebo obce, nikoli svazky obcí jako samostatné právnické osoby.

Zde upozorňuji na první právnický problém, který v praxi může způsobit problémy při výkladu.

Dále na svazek obcí by mohla být přenesena pravomoc vydávání obecně závazných vyhlášek. Nevím, zda to bylo úmyslem vlády a zda je to úmyslem naší sněmovny. Nemyslím si, že by svazky obcí měly vydávat s působností pro svazek obcí vyhlášky a nevím ani, v kterých věcech by se tak mělo stát. Stejně tak nevím, zda by měla být na svazek přenesena působnost ve věci zajišťování místních záležitostí veřejného pořádku a zřizování obecní a městské policie. To by se pak mohlo chápat jako nepřímá novelizace zákona o obecní policii.

Takových problémů bychom našli více. Podle mého názoru vyplývají z toho, že není pozitivně vymezeno, jaké pravomoci obcí mohou být na svazek přeneseny.

Dále bych ráda upozornila na problém, o kterém se už zmínil pan společný zpravodaj, že v ustanoveních společné zprávy v § 20 a) a 20 b) není naprosto zakotvena žádná kontrola a dohled ať už ze strany státu, či kontrola ze strany občanů obcí, které vytvořily svazek.

Pan společný zpravodaj upozorňoval na to, že je obecným problémem, že není v našem právním řádu zatím zakotvena veřejná právnická osoba, která by byla ve svých právních úkonech omezována zákony. Obce jsou právnické osoby, přesto jsou z obecního zákona přece jen určitým způsobem kontrolovány, nějaký dohled tam je zakotven, mají např. povinnost sestavovat rozpočet, občané mají právo podávat orgánům obce petice, návrhy, mají právo zúčastňovat se jednání obecního zastupitelstva, mají právo nahlížet do zápisů o jednáních a podobně.