Federální shromáždění ČSFR, 1990 – 1992 Společné schůze SL a SN

S ohledem na koncepci základních práv a svobod v listině, dostává se jim konkrétní soudní ochrany a každému, kdo by tvrdil, že v nich byl zkrácen, otevírá se tak cesta k zákonnému přezkumu nařízeného rozhodnutí a k případné jeho nápravě. Jde tedy o interpretační pravidlo nanejvýš důležité. Garance Ústavním soudem, ve všech západoevropských ústavách obvyklá, je spolehlivým prostředkem určité ochrany, neboť nezávislé soudnictví vůbec a Ústavní soud zvláště jsou s to takovou ochranu v dostatečné míře zajistit, a to tím spíše, jestliže listina je koncipována tak, jak to bylo již ostatně řečeno, že zachování jí stanovených práv je vůči každému, a tedy i vůči státu vynutitelné.

V preambuli listiny jsou podle stupně významu seřazeny základní principy, k nimž se listina hlásí a z nichž také v následných článcích jednotlivá práva a svobody vyvozuje. V tomto smyslu nejde tedy o pouhou proklamaci, ale především tak mají být vyznačeny prameny základních práv a svobod. Výslovný poukaz na přirozenost takových práv, i když některé z nich se označují a chápou jako svobody a přiznání svrchovanosti zákona, mají vytvořit spolehlivý základ právního státu, v němž jedině může člověk plně rozvinout svou osobnost. Jde přitom také současně o projev souhlasu s obecně uznávanými hodnotami v evropském společenství.

Jestliže preambule také připomíná léta totalitního režimu, chce tím zdůraznit význam důležitosti přirozených práv nejen pro jedince, ale též pro celou společnost. Má se při tom samozřejmě na mysli i výraz akcentovaného respektu k tradicím českého národa a slovenského národa a projev vědomí, že naplnění humanitních ideálů, jež ovlivnily vznik československého státu a jimiž byl tento stát ve svých počátcích také veden, je možné jen v širší spolupráci s ostatními svobodnými národy, mezi něž se oba naše národy - jako národy svébytné - hlásí.

K návrhu výborů sociálních a kulturních a výborů pro životní prostředí byl do preambule zapracován poukaz k odpovědnosti současných generací za zachování světa v celé jeho šíři a rozmanitosti pro generace budoucí. Preambule tak představuje důstojný ústavní rámec základních práv a svobod, které s ohledem na jejich povahu listinou přiznaných se prohlašují za neporušitelné. Tím má být výslovně řečeno, že práva a svobody, následně upravené, by v příští ústavním výbojem neměly být dotčeny a měly by v příštím právním řádu zůstat.

V hlavě první listiny jsou uvedena obecná ustanovení, jimiž se listina řídí, a která svou povahou slouží buď jako interpretační pravidlo k dalším ustanovením listiny nebo jiným ustanovením právního řádu, nebo vytyčuje podmínky základních práv a svobod, případně jejich nezbytná omezení. Její první článek určuje postavení člověka ve společnosti, přiznávaje závazně všem lidem svobodu a rovnost i v jejich právech, ale i v lidské sféře, což druhá hlava podrobněji rozvádí.

O zásadě rovnosti v odborné literatuře byly z hlediska normativního již dříve vyslovovány různě soudy a také pochybnosti o jejich praktickém významu. Podle jedněch se tato zásada obrací k výkonnému orgánu, tedy na orgány soudní a orgány správní. Pro ně však znamená pouze samozřejmý předpis, aby při aplikaci práva nečinily rozdílů, který zákon nečiní. Podle druhých jde o příkaz ústavního zákonodárce zákonodárci obyčejnému, aby ve svých zákonech dbal zásady rovnosti občana, čímž se vyjadřuje požadavek, aby stejné skutkové podstaty upravoval stejně zásadně a nečinil neodůvodněný rozdíl.

U vědomí těchto okolností, základní práva a svobody jsou prohlašována v listině za nezadatelná, nezcizitelná, nepromlčitelná a nezrušitelná, čímž se zvýrazňuje přirozeně právní jejich charakter, a těmto právům a svobodám se přiznává vlastnost, která v některých jiných ústavách bývá charakterizována jako nedotknutelná a věčná.

Vedeni těmito úvahami ústavně právní výbory shledaly výborem pro plán a rozpočet navržené úpravy přidáním další věty "být svoboden, je přirozeným právem člověka" jako nadbytečnou, když jinak návrh na formulaci věty druhé přijaly.

V následujících článcích je pak rozveden již dříve zmíněný princip právního státu. Moci ve státu, který je listinou deklarovaných jako demokratický, jsou položeny meze, které státem nesmí být překročeny, když i volnost jednání jednotlivce je omezena toliko rozsahem práv a svobod druhého. Ke stanovení takových mezí je zmocňuje zákon, jemuž listina ukládá omezení vyplývající též z jejího čtvrtého článku. Stát se má ovšem ke svým občanům - pokud výslovně není stanoveno jinak - jako např. v hlavě čtvrté listiny, chovat neutrálně. To znamená, že především nesmí bezdůvodně zvýhodňovat jedny před druhými. Pro oblast řízení státu pak platí, že stát nesmí být ovládán určitou konkrétní ideologií, ať již politickou nebo náboženskou, neboť porušení této zásady je prvním krokem k tomu, aby se státu se všemi nedobrými důsledky zmocnila určitá nekontrolovatelná skupina lidí.

Je ovšem samozřejmé, že v žádné společnosti nelze žít pouze z práv a svobod. Řečeno jinými slovy, stát ke své spořádané existenci nezbytně potřebuje součinnost svých občanů a tuto součinnost v minimálním rozsahu nemůže vyžadovat jinak, než ukládáním povinností. Způsob a v jakém rozsahu se tak může stát, je upraven v článku čtvrtém, který současně toto oprávnění příslušným způsobem limituje.

Vzhledem k celkové koncepci základních práv a svobod je přirozené, že všechna jejich omezení mohou být přijata jen ke splnění předem daného účelu a na dobu nezbytně nutnou. I v takových případech však musí být šetřena podstata omezovaných práv a svobod, nemohou jít nad rámec nezbytnosti a nesmí být zneužita k šikanům, či pro jiný účel než ten, pro který byla původně zamýšlena.

V hlavě druhé upravuje listina lidská práva a svobody, která vzhledem k její povaze jsou pokládána za základní. Celá materie je zde rozdělena do dvou oddílů, z nichž první upravuje základní lidská práva a svobody a druhý práva politická. Odlišná terminologie názvu hlavy a v názvu prvního oddílu není náhodná. Jí se chce vyjádřit spíš osobnostní charakter práv a svobod v oddílu prvním, zatímco politická práva, upravená ve druhém oddílu jako práva, jsou spíše kolektivní a spolu s nimi ve svém souhrnu vytváří lidská práva základní svobody.

Právo na život zajisté patří k základním právům člověka. Nelze je také nijakým způsobem omezit, a proto je zcela na místě jako takové listinou výslovně uznané. Původní text měl tři odstavce, z nichž poslední dva zněly takto:

Odstavec druhý: "Nikdo nesmí být usmrcen vyjma případů, kdy zákon vylučuje protiprávnost takového činu."

Odstavec třetí: "Trest smrti se nepřipouští."

Z důvodů čistě legislativních byly posléze dva odstavce spojeny v jeden. Dosavadní text byl nahrazen textem novým, který podle přesvědčení ústavně právních výborů záměr vystihuje nepoměrně lépe.

Slovo "usmrtit" nebylo shledáno pro ústavní text nejvhodnější (mezinárodní pakt užívá pojmu "zbavit života"). Nehledě k tomu, že ve spojení s druhou částí věty původního odstavce druhého mohlo vzbuzovat dojem, jakoby úmyslné usmrcení mohlo být zákonem dovoleno, což by v souvislosti s úvahami o enthamií mohlo sehrát svoji, patrně nežádoucí, roli. Konečně pojem "zbavit života" znamená především záměr život jinému odejmout, což nevylučuje odpovědnost za důsledek i nedbalostního jednání tak, jak má na mysli trestní zákon.

Případný problém interrupcí tím ovšem není vyřešen, neboť počátek lidského života, s přihlédnutím k současným poznatkům lékařské vědy, souvisí s jeho definicí ve smyslu právním.

K těmto ustanovením bylo ostatními výbory, jako výbory zahraničními, pro plán a rozpočet a bezpečnostně brannými, podáno několik pozměňovacích návrhů na změnu rozhodné věty, jako: "Každý má právo na život a zdravé podmínky života" nebo "Každý má právo na život a zdravé životní prostředí", případně "Každý má právo se narodit". Ústavně právní výbory se s těmito návrhy neztotožnily jednak z důvodů, které vyplývají z toho, co bylo již řečeno, jednak proto, že např. "Právo na zdravé podmínky života" nebo "Právo na zdravé životní prostředí" za stávajících ekologických podmínek a situace nelze ústavně zaručit, takže přijetím podobného návrhu by byla prolomena jinak respektovaná zásada vynutitelnosti konstituovaného práva, čímž by se listina zaváděla do oblasti proklamací.

Obdobně byl odmítnut návrh proklamující "Právo každého se narodit". Odhlédnuto již od potíží, který by výklad takovéto normy nezbytně přinášel a jaké situace by se při její aplikaci vytvářely, jen stěží lze obdobné normě přiznat reálně vynutitelnou normativní závaznost. Z těchto důvodů byl odmítnut i minoritní návrh výborů sociálních a kulturních a výborů pro životní prostředí ve znění: "Lidský život je hodný ochrany od početí".

V následných článcích v nepatrné úpravě byl převzat návrh výborů pro plán a rozpočet, kdy návrh výboru pro životní prostředí, že "nikdo nesmí být mučen, vystaven psychickému násilí ani podroben jinému násilí", byl shledán rovněž jako nadbytečný.

Moment, či znak psychického násilí v uvažovaných souvislostech lze totiž podle přesvědčení ústavně právních výborů výkladem zahrnout do znaku ponižujícího zacházení a pokud by snad v konkrétním případě takové násilí nabylo zvlášť velké intenzity, dosáhlo by zřejmě vnější znaky nelidského, případně krutého zacházení. Pod zmíněné znaky spadají též případy aplikace drog, či jiných obdobných látek, jimiž by měla být ovlivněna nebo zlomena vůle oběti.

Ve druhé hlavě jsou upravena politická práva. Tak, jak svým rozsahem, tak i způsobem úpravy odpovídají standartu evropských demokracií a tedy i mezinárodním úmluvám, jimiž se, co do lidských práv a svobod, ČSFR cítí nebo v dohledné době bude cítit vázána. Koncepce těchto práv vychází z přesvědčení, že člověk ve společnosti není jen jejím pasivním článkem, ale že aktivně zasahuje nebo může zasahovat do správy věcí veřejných a tyto také podle svých sil a možností ovlivňuje. Možnosti jedince jsou ovšem v tomto směru i v demokratické společnosti zpravidla nikoliv bezvýznamně omezeny, a proto je nutno umožnit mu, aby pro splnění svých představ se mohl sdružovat ve společenství osob jemu ideově, profesně, zájmově nebo jinak blízkých. To ovšem vyžaduje, aby každému byla umožněna komunikace, to znamená, že každý má mít možnost jakýmkoliv způsobem či prostředkem vyjádřit se ke všemu, co pokládá za vhodné, a dále, aby každý měl - nikoliv však jen pro tento účel - dostatek informací získaných podle vlastní volby, aniž v tomto směru by byl omezován ingerencí státní moci kteréhokoliv stupně a druhu. Naopak státním orgánům je výslovně uložena povinnost o své činnosti poskytovat informace, a to způsobem, který z hlediska účelu bude dostatečný. Aby bylo zabráněno případným nejasnostem, je výslovným předpisem cenzura prohlášena za nepřípustnou.

Práva, vyplývající z této hlavy článku 21 a 22, přísluší ovšem jen státním občanům ČSFR, což je důsledkem zásady, že jen oni jako příslušníci suverénního státu mají přístup k funkcím, s nimiž je spojena určitá pravomoc, nebo právo rozhodovat o veřejných záležitostech.

Čl. 24 zavádí listina do čs. ústavního práva nový institut, právo občanů na odpor. Tento článek v ústavně právních výborech prošel nepatrnou většinou hlasů a ohlédne-li se od jeho etické hodnoty, jeho význam se zdá být problematický. Použití tohoto článku je přirozeně zcela vyloučeno v případech jednotlivých porušení práv a svobod listinou zaručených, a to i tehdy, kdyby se takové případy stávaly sebečastěji. Zde jsou totiž k dispozici právní prostředky v obvyklém a zákonem předepsaném postupu; aplikace tohoto článku by tedy přicházela v úvahu teprve tehdy, kdyby stát se octl v hluboké krizi, kdyby ztratil svůj demokratický charakter nebo kdyby taková ztráta hrozila. To vše listina vyjadřuje znakem dysfunkce ústavních orgánů a zákonů.

Z hlediska institutů až dosud v čs. právu kodifikovaných, se právo občanů na odpor vzdáleně podobá institutům trestního práva, nejvíce patrně institutu nutné obrany. Jestliže by však situace tímto článkem nastala, je otázka, jaký normativní význam by norma podobného druhu vůbec měla.

V hlavě třetí upravuje listina práva národnostní, neboť tak, jak dosud jsou upravena platným ústavním zákonem, již z koncepčních důvodů nevyhovují. Listina upouští od dřívějšího taxativního výčtu národních menšin a rozeznává menšiny národnostní a etnické skupiny, aniž by však mezi nimi činila věcných rozdílů. Ponechává na svobodné vůli každého, jak a kdy o své národnosti rozhodne. Svobodu takového projevu chrání zákazem jakéhokoli odnárodňování, když současně zakazuje též jakýkoliv nátlak k odnárodňování směřující, a to v jakékoliv jeho formě.

Zásadou rovnosti je pak dáno, že pro příslušnost k menšině (národnostní nebo skupině etnické), nesmí být nikdo vystaven jakékoliv újmě, a že je nepřípustné rozněcovat národnostní a rasové nenávisti a nepřátelství.

Příslušníkům národnostní menšiny nebo etnické skupiny, kteří jsou státními občany, zaručuje listina mimo práva poskytnutá jim podle ostatních hlav listiny také práva další, odvozena z příslušnosti k takové menšině či skupině, totiž právo na vzdělání v jejich jazycích, právo užívat tohoto jazyka v úředním styku, jakož i právo spolupodílet se na úpravě a řešení věcí týkajících se národnostních a etnických menšin a právo sdružovat v národnostních sdruženích. Z povahy věci, jakož i z celkové koncepce práv národnostních, posléze vyplývá též právo na rozšiřování a přijímání informací v jejich jazyku. Takto tedy se vytvářejí všechny podmínky pro to, aby se tyto menšiny a skupiny podle svých představ mohly vyvíjet ve vlastní kultuře a jazyku a všech aspektech, které pociťují jako potřebné.

Údajnou chloubou minulého režimu byly tzv. sociální jistoty, jimiž se totalitní stát ústy svých rozličných představitelů pyšně oháněl téměř na každém kroku. Představu o skutečné hodnotě těchto jistot však dostatečně dávají desítky omezujících předpisů, (z uvažovaného hlediska i tehdy protiústavních), roztroušených po celém nepřehledném systému, jakož i tisíce rozhodnutí, různé provenience, jimiž lidé byli zbavovaní svých míst, odmítáni, či vylučovaní ze studii na školách různých stupňů ap. Tzv. kádrový strop nebo nomenklaturní pracovní místa vyloučily profesně statisíce lidí z účasti na hospodářském, ale i veřejném životě, nemluvě již o tom, že jakákoliv lidská iniciativa, pokud přímo ex lege nebyla ohrožována trestním zákonem, byla vytlačena na samotný okraj společnosti. Stručně shrnuto, přes veškerou politickou a sociální demagogii, ony jistoty svou formální povahou představující hospodářská a sociální práva, byla jak fakticky, tak formálně potlačována.

Na tomto místě jeví se potřebné připomenout, že zatímco práva a svobody upravené v předchozích hlavách mají povahu absolutní a jako takové jsou ústavou chráněny, práva z této hlavy jsou převážně relativní, a to v tom smyslu, že jejich rozvoj - a platí to především o právech hospodářských a sociálních - je závislý na stavu národního hospodářství a především na jeho hmotných výsledcích. Proto také koncepce těchto práv sice dodržuje základní principy jejich vynutitelnosti cestou soudní ochrany, nicméně u práv sociálních ve většině nejsou ústavním zákonem dány podmínky, z nichž by obyčejný zákon měl vycházet. Vlastní úprava normou nižšího stupně nemůže nepodléhat změnám podle vývoje ekonomické a životní úrovně, takže svazovat obyčejného zákonodárce ústavními bariérami by nebylo na místě. Přesto všechno návrh práv podle této hlavy listiny neodporuje Evropské sociální chartě a splňuje tedy podmínky pro přístup ČSFR k ní.

Listina upouští od pouhé deklarace práva na práci, a to v podstatě z důvodů, o kterých byla před chvílí řeč. Význam takové deklarace založená na sociální politice zaměstnanosti byl ostatně krajně problematický již dříve. V čl. 36 je rozvedena zásada vyjádřená již v šesté větě preambule listiny, jíž se připomíná odpovědnost žijících generací za stav životního prostředí. Z obdobných důvodů, o jakých jsem se před chvílí zmínil a s přihlédnutím k současné ekologické situaci ve státě, nezbylo než toto právo odkázat do mezí prováděcího zákona.

Nebyly přijaty návrhy výboru pro plán a rozpočet na úpravu znění článku v jednotlivých odstavcích, když ústavně právní výbory dospěly k závěru, že navrhované změny by do textu přinášely nejasnosti, které by ani výkladem nebylo možné odstranit. Znaky žít - rozumí se v příznivém prostředí - a pravdivé informace svou mnohoznačností v prvním případě a relativitou v případě druhém by mohly svádět k širšímu výkladu než v koncepci tohoto práva bylo zamýšleno.

Navrhovaná změna v odstavci třetím ("občan při výkonu svých práv") je nepřijatelná, když s ohledem na znění článku 43 odstavec 1 listiny by obsah tohoto odstavce zužovala; příkaz vyslovený tímto článkem sluší adresovat každému.

Rovněž nebyl přijat návrh výboru zahraničního na doplnění článku dalším odstavcem ve znění "každý má právo na přístup do přírody". Důvodem pro toto stanovisko je obsah ustanovení článku 51 odstavec 1, na který sluší odkázat. Právo na přístup do přírody je v obsahu tohoto článku zahrnuto.

Paní a pánové, výraznou a vlastně jedinou zárukou práv a svobod v listině prohlášených nebo konstituovaných je jejich ochrana svěřená orgánům soudním - a to především - případně jiným, které k takové ochraně jsou určeny zákonem. Již jsem zdůraznil, že v popředí všech těchto práv a svobod stojí především člověk a že meze jeho základních práv jsou z převážné míry dány toliko týmiž právy a svobodami, které přísluší druhým.

Spory o tyto meze nebo opačně spory o rozsah práv a svobod nelze proto bez soudní kontroly přikázat orgánům, které ať již svým složením, stupněm odborné vybavenosti nebo pro jiné okolnosti, nedávají dostatečnou záruku nestranného a neovlivněného (různými příčinami) rozhodnutí. Především z těchto důvodů je soudům dávána přednost a právo soudní ochrany je způsobem tak výrazným zdůrazňováno, a to též jako důsledek a projev realizace principů právního státu.

Tato ochrana práv a svobod je vyjádřena v hlavě páté listiny. Je zde vyjádřena především zásada (článek 37), že soud rozhoduje jako orgán nezávislý a nestranný, a to podle zásad daných mimo jiné též procesními normami, tedy především občanským soudním řádem případně trestním řádem ve znění předpisů pozdějších.

Ze zásad zmíněných před chvílí vyplývá tedy nadřazenost soudů nad orgány veřejné nebo územní správy, jejichž pravomocná rozhodnutí podléhají soudnímu přezkumu; výjimky, ostatně ne příliš časté a převážně ve věcech bagatelních, upravuje zákon výslovným ustanovením, je z nich vyloučen přezkum rozhodnutí dotýkajících se lidských práv a svobod, práv národnostních a práv hospodářských, sociálních a kulturních. Ve svých důsledcích to ovšem znamená potřebu úpravy a posílení správního soudnictví; zbývá dodat, že významnou roli v právu na ústavní ochranu po svém ustavení sehraje Ústavní soud.

Stát ovšem za řádný výkon spravedlnosti odpovídá, a to bez ohledu na to, jakému orgánu jej svěřil. Tato zásada nachází svůj výraz v ustanovení třetího odstavce článku 37.