Federální shromáždění ČSFR 1990 – 1992

(1) Proti poslanci lze zavést disciplinární řízení, jestliže

a) urazil v souvislosti s výkonem funkce poslance zákonodárného sboru nebo jiného ústavního činitele,

b) urazil Federální shromáždění, sněmovnu nebo jejich orgán.

(2) Disciplinární řízení se zahajuje na návrh toho, koho se urážka týká. Návrh se podává mandátovému a imunitnímu výboru příslušné sněmovny.

§ 97

(1) Proti poslanci lze zavést disciplinární řízení i tehdy, jestliže je důvodné podezření, že se dopustil jednání, kterým závažně porušil poslanecký slib.

(2) Disciplinární řízení se zahajuje na návrh předsednictva sněmovny nebo jejího výboru. Návrh se podává mandátovému a imunitnímu výboru příslušné sněmovny.

§ 98

(1) Disciplinární řízení provádí mandátový a imunitní výbor.

(2) V disciplinárním řízení musí být poslanci poskytnuta možnost obhajoby. Je-li členem mandátového a imunitního výboru, není oprávněn v této věci hlasovat. Ten, jehož se urážka týká, nebo jeho zástupce je oprávněn se jednání mandátového a imunitního výboru účastnit.

(3) Po provedení potřebného šetření mandátový a imunitní výbor předloží návrh předsednictvu sněmovny.

§ 99

(1) Předsednictvo sněmovny projedná návrh mandátového a imunitního výboru a rozhodne o tom, zda se poslanec jednání, pro které bylo disciplinární řízení vedeno, dopustil a případně mu uloží některé disciplinární opatření podle odstavců 2 a 3. Ustanovení § 98 odst. 2 platí obdobně.

(2) Jde-li o disciplinární řízení podle § 96, může být poslanci uloženo, aby se ve stanovené lhůtě a stanoveným způsobem omluvil.

(3) Jde-li o disciplinární řízení podle § 97, může být poslanci uložena důtka.

(4) Poslanec má právo do 15 dnů od rozhodnutí předsednictva sněmovny požádat sněmovnu, aby rozhodnutí předsednictva sněmovny přezkoumala. Sněmovna rozhodne po rozpravě hlasováním, že disciplinární opatření potvrzuje nebo že rozhodnutí předsednictva sněmovny zrušuje. Zrušením rozhodnutí předsednictva sněmovny nebo potvrzením disciplinárního opatření disciplinární řízení končí.

(5) Pokud poslanec nepožádal o přezkoumání disciplinárního opatření uloženého podle odstavce 2 a poslanec se ve stanovené lhůtě a stanoveným způsobem neomluvil, předsednictvo sněmovny může na návrh toho, koho se urážka týká, rozhodnout o vhodném způsobu uveřejnění svého rozhodnutí.

(6) Pokud poslanec nepožádal o přezkoumání disciplinárního opatření uloženého podle odstavce 3, důtka se vyhlásí na nejbližší schůzi sněmovny.

VŠEOBECNÁ A ZÁVĚREČNÁ USTANOVENÍ

§ 100

Kancelář Federálního shromáždění Odborné, organizační a technické úkoly spojené se zabezpečováním činnosti Federálního shromáždění, jeho orgánů, sněmoven a jejich orgánů plní Kancelář Federálního shromáždění. Podrobnosti upravuje zvláštní zákon Federálního shromáždění.

§ 101

Parlamentní stráž

(1) K ochraně Federálního shromáždění a udržování pořádku je zřízena parlamentní stráž.

(2) Parlamentní stráž je podřízena předsedovi Federálního shromáždění; její organizaci, úkoly, jakož i postavení a oprávnění jejích členů upraví předsednictvo Federálního shromáždění usnesením.

§ 102

Oficiální publikace

Oficiálními publikacemi Federálního shromáždění jsou:

a) parlamentní tisky (předlohy pro projednávání),

b) zprávy o schůzích sněmoven s uvedením všech vystoupení a přijatých usnesení,

c) zprávy o nově schválených zákonech s uvedením jejich znění.

§ 103

Po uplynutí volebního období Federálního shromáždění, popřípadě po jeho rozpuštění, propadají všechny záležitosti, které nebyly projednány a rozhodnuty s výjimkou peticí a těch záležitostí, o kterých je ústavním zákonem oprávněno rozhodnout předsednictvo Federálního shromáždění do ustavení nového Federálního shromáždění.

§ 104

Zrušují se

a) zákon č. 31/1989 Sb., o jednacím řádu Federálního shromáždění,

b) zákon č. 32/1989 Sb., o poslancích Federálního shromáždění.

§ 105

Tento zákon nabývá účinnosti dnem 15. listopadu 1990.

V minulém období bylo ústavně vymezené postavení Federálního shromáždění iluzorní, neboť i poslanci Federálního shromáždění byli povinni respektovat vedoucí úlohu komunistické strany, takže ve skutečnosti nejvyššími orgány ve státě byly orgány stranické. Této skutečnosti odpovídal i zákon č. 31/1989 Sb., o jednacím rádu Federálního shromáždění, který, ve spojení se zákonem č. 32/1989 Sb., o poslancích Federálního shromáždění, vycházel z tehdejšího politického systému a stranicko-státní ideologií proklamovaných zásad tzv. socialistické demokracie, a byl tudíž nadmíru přesycen ideologickým obsahem. Zahrnoval řadu právních institutů ryze formální povahy a naopak v něm chyběla řada jiných právních institutů zcela běžných pro úpravu jednání parlamentů demokratických zemí.

Po částečné rekonstrukci a obnově personálního složení Federálního shromáždění na přelomu loňského a letošního roku bylo stále zřejmější, že dosud platný zákon o jednacím řádu Federálního shromáždění nově vytvořené politické situaci po demokratické revoluci nevyhovuje, že řadu jeho ustanovení nelze vůbec nebo jen ztěží aplikovat.

Aby Federální shromáždění splnilo v období do svobodných voleb své úkoly, nebylo možno postupovat striktně podle všech jeho ustanovení, ale bylo nutné pomoci si extenzivním výkladem nebo postupovat mimoprávně, zvláště podle pravidel dohodnutých u tzv. "kulatého stolu", který do značné míry v tomto období napomáhal k fungování Federálního shromáždění.

Po uskutečnění červnových voleb a ustavení nového Federálního shromáždění jsou však takové postupy uplatňované v I. pololetí tohoto roku trvale již nepoužitelné. Proto byl skupinou poslanců připraven návrh nového jednacího řádu Federálního shromáždění.

Při jeho zpracování navrhovatelé vycházeli ze tří základních pramenů poznání.

Za prvé z našich právních úprav jednacích řádů Národního shromáždění, kdy v naší společnosti ještě existoval pluralitní systém; především pak ze zákona č. 325/1920 Sb. a zákona č. 140/1947 Sb. Využití dosud platného zákona o jednacím řádu při tvorbě nové právní úpravy bylo již s ohledem na výše uvedené značně omezené. Částečně bylo přihlíženo i k obsahu zákona ČNR č. 1/1969 Sb., který byl schválen ještě před nástupem normalizace a byly v něm obsaženy některé demokratické prvky.

Druhý zdrojem poznání. kterým se navrhovatelé nechali inspirovat, byly právní úpravy jednacích řádů parlamentů vyspělých demokratických zemí, a to zvláště evropských parlamentních republik. Např. bylo přihlédnuto k úpravě jednacích řádů v Rakousku, Belgii, Spolkové republice Německo, Španělsku; byla zvážena i možnost využití dlouhou dobu fungující úpravy jednání anglického parlamentu a amerického Kongresu.

Za třetí navrhovatelé vycházeli z uplynulého více než půlročního období, kdy ve Federálním shromáždění začal fungovat pluralitní systém, ze zkušeností, které napověděly, které věci je třeba v jednacím řádu upravit jinak, které již neupravovat a které naopak je nutno zcela nově upravit.

Návrh zákona o jednacím řádu Federálního shromáždění vychází z těchto základních zásad a požadavků:

- odstranit všechna ustanovení mající toliko proklamativní charakter a ta, která nemají normativní význam;

- promítnout do jednacího řádu změny ústavních zákonů, zejména ústavního zákona č. 46/1990 Sb., kterým byly nově vymezeny vztahy mezi poslanci a voliči, a v návaznosti na to i změny zákona č. 47/1990 Sb., o volbách do Federálního shromáždění;

- upravit postavení poslaneckých klubů tak, aby to alespoň rámcově odpovídalo jejich postavení v demokratickém parlamentním systému;

- jednání schůzí sněmoven upravit tak, aby byly vytvořeny právní prostředky pro to, aby rozprava byla účelná a věcná a aby se vycházelo z politického spektra poslaneckého sboru;

- upravit otázku zákonodárné iniciativy poslanců tak, aby bylo zajištěno, že jejich návrhy zákonů budou z obsahového i formálního hlediska kvalitní;

- zjednodušit podávání a projednávání poslaneckých interpelací a učinit jejich projednávání racionálnějším;

- upravit způsob přijímání, projednávání a vyřizování peticí jakožto povinnost vyplývající z § 7 zákona č. 85/1990 Sb., o právu petičním;

- upravit způsob rozhodování o ztrátě nároků poslance, jak to vyplývá z ustanovení § 7 odst. 3 zákona č. 304/1990 Sb., o platu a náhradách výdajů poslanců Federálního shromáždění;

- nově upravit vztahy mezi sněmovnami a řešení situací, kdy sněmovny nedojdou ke shodnému usnesení tak, aby nedocházelo ke zbytečným časovým prodlevám;

- zvýšit ochranu práv poslanců;

- vytvořit dosud postrádaný právní podklad pro jednání komisí a především vyšetřovacích komisí;

- v ustanovení zákona již neopakovat ustanovení ústavního zákona č. 143/1968 Sb., jak to bylo běžné v dosud platném jednacím řádu.

Úvodní ustanovení obsahující citaci čl. 46 ústavního zákona č. 143/1968 Sb. slouží k orientaci adresátů normy ohledně zařazení zákona v právním řádu a jeho ústavně vymezeného obsahu.

Tato část vymezuje zákonné postavení poslanců. Určuje se v ní jednak okamžik nabytí práv a povinností poslance, čímž je třeba získání poslanecké imunity, a jednak okamžik, kdy poslanec může vykonávat práva a povinnosti (např. hlasovat) ve Federálním shromáždění a jeho orgánech, k čemuž se vyžaduje splnění tří stanovených podmínek. Touto úpravou se konečně přikládá složení slibu poslanci takový význam, který by měl tento akt mít.

Dále se v této části vymezují práva a povinnosti poslance. S ohledem na ústavně nově vymezené postavení poslanců a zvolený volební systém se za prioritní logicky považuje práce poslance ve Federálním shromáždění.

Důvodem pro navrhovanou procesní úpravu omlouvání se poslance a rozhodování o jeho omluvě byla snaha na jedné straně, aby tento proces byl jednoduchý a v reálném životě snadno aplikovatelný, a na druhé straně, aby poslanec měl možnost dosáhnout přezkoumání pro něj negativního rozhodnutí.

V § 5 až 7 se zakotvují zákonné záruky pro ochranu prostor, kde poslanci jednají, dále se provádí ústavně zaručená imunita poslanců, zakládá se dosud neexistující úprava rozhodování o žádosti, aby byl dán souhlas k trestnímu nebo kárnému stíhání poslance nebo k jeho vzetí do vazby. Charakteristickým rysem pro tato ustanovení je směr k posílení nezávislosti poslance, k jeho profesionalizaci, k tomu, aby nebyl obtěžován řešením individuálních záležitostí a sporů a obecně k tomu, aby byl skutečně činitelem veřejnoprávní sféry.

V této části se vymezují zásady postavení poslaneckých klubů. Poslanecké kluby mají zejména v systémech parlamentních republik zásadní vliv, ať už právně podložený nebo spíše jde o vliv faktický. Upravuje se proces vzniku poslaneckého klubu i možnost přistoupení poslance k již ustavenému poslaneckému klubu. Určujícím hlediskem pro sdružování poslanců v poslaneckých klubech je hledisko jejich politického zaměření. Základním, ne však jediným, kritériem pro sdružování je příslušnost poslance k politické straně nebo politickému hnutí, které kandidovaly ve volbách.

Pro umožnění činnosti poslaneckých klubů se v návrhu zákona vytvářejí dvě základní věcné podmínky - jednak zákonné oprávnění používat místnosti v objektech Federálního shromáždění a jednak zákonné oprávnění poslaneckých klubů na finanční příspěvky v určité výši.

Jednání předsedů poslaneckých klubů, označované jako politické grémium, se v návrhu zákona institucionalizuje a to tak, že nemá rozhodovací oprávnění, nýbrž předběžně posuzuje a projednává určité otázky. Jeho význam je patrný z výčtu a povahy věcí, které by mělo posuzovat a projednávat, a samozřejmě i z jeho osobního složení.

V této části se především upravuje proces vzniku orgánů sněmovny. Zásadní je ustanovení § 14, které platí obecně a které zajišťuje, aby složení orgánů Federálního shromáždění a sněmoven a personální obsazení funkcí a míst odpovídalo podle zásady poměrného zastoupení výsledkům voleb. Pokud by tato zásada nebyla v zákoně vyjádřena, vůle voličů vyjádřená ve volbách by skutečným fungování Federálního shromáždění mohla být do značné míry zkreslena.

V této části je upravena volba předsedy a místopředsedů Federálního shromáždění. Podrobnosti by měly být v řádu pro volby, který by měl být vždy podle odstavce 2 navržen, projednán a schválen.

V těchto ustanoveních se upravují záležitosti svolávání schůzí sněmoven, jejich jednání a hlasování v nich, vztahy mezi sněmovnami včetně dohodovacího řízení a problematika zápisů o schůzích sněmoven.

Úprava jednání sněmoven byla vedena snahou vytvořit v zákoně předpoklady pro to, aby rozprava měla konstruktivní a věcný ráz. V tomto směru se náležitým způsobem zvýrazňují oprávnění předsedajícího. Podrobně se upravuje formální postup při jednání sněmoven tak, aby byly vytvořeny účinné zákonné záruky pro demokratický průběh jednání. Právě zde byly využity zkušenosti z dlouhodobého fungování demokratických parlamentních režimů v jiných zemích. Postavení mluvčích poslaneckých klubů se zajišťuje tak, že tito vystoupí v rozpravě hned po zpravodaji. Vylučují se možnosti toho, jak se to dosud stává, že poslanec vystupuje v téže věci např. pětkrát nebo šestkrát. Dále se upravuje institut faktické poznámky tak, aby nebyl zneužíván k nerespektování pořadí řečníků.

Vztahy mezi sněmovnami se upravují tak, aby řešení nesouladu v jejich usnesení bylo racionální, aby nepodstatné rozdíly mohly být řešeny operativně a k dohodovacímu řízení se přistupovalo jen tehdy, pokud to bude nezbytné.

Pokud jde o zápisy o schůzích sněmoven, návrh zákona obsahuje procesní řešení situací, kdy poslanec má k zápisu závazné námitky.

Projednávání návrhů zákonů bude nepochybně v nynějším volebním období Federálního shromáždění základem jeho činnosti. Aby podstatné věci byly, pokud možno, v potřebném rozsahu prodiskutovány ještě před jednáním sněmoven a dosaženo o nich zásadní shody mezi stanovisky výborů, zakládá se v § 42 odst. 3 oprávnění předsednictva sněmovny pověřit některý z výborů sněmovny zhodnocením výsledků projednávání návrhu zákona v ostatních výborech sněmovny a v jiných orgánech a předložit sněmovně návrh na usnesení. V návaznosti na to je pak upraveno, kdo je sněmovním zpravodajem. V návrhu zákona se počítá i s takovými případy, kdy výbory nedojdou přes veškerou snahu ke shodě, aby mohl být demokratickým způsobem uplatněn v rozpravě i názor toho výboru, který zpracováním návrhu na usnesení pověřen nebyl. Dále se precizněji určuje, kdo je oprávněn při jednání výborů sněmoven a poté ve sněmovně jednat za navrhovatele.

Velké časové ztráty v uplynulém období způsobilo, že poslanci podávali takové návrhy, které, ač trpěly podstatnými obsahovými nebo formálními vadami, byly presto projednávány. Jejich projednávání nakonec po mnoho hodinách vedlo stejně k jejich odmítnutí nebo byly často vzaty navrhovateli zpět, v lepším případě musely být podstatně přepracovány. Velice často se v nich projevila absence předchozího připomínkového řízení, typického pro předkládání návrhů zákonů federální vládou, nebo jakékoli jiné oponentury. Navrhovaná úprava má těmto negativním jevům zabránit tím, že se vyžaduje určitý počet poslanců k podání návrhu, a především tím, že návrh by měl přezkoumávat iniciativní a petiční výbor sněmoven. Navrhovatelům se přitom zachovává právo obrátit se na předsednictvo Federálního shromáždění.

V této části se upravuje projednávání některých specifických otázek v působnosti Federálního shromáždění. Zvláštní pozornost zasluhuje úprava otázek a interpelací. V současné době řada úkonů se označuje jako interpelace, ač jimi zjevně nejsou. Takovému stavu má zabránit navrhovaná úprava tím, že vymezuje interpelaci jednak pozitivním způsobem v § 57 odst. 2 a jednak negativně v § 61 v tom smyslu. jaké interpelace jsou nepřípustné.

Oddíl 6 této části se zabývá projednáváním a vyřizováním peticí. Úpravou se sleduje dosažení toho, aby každá petice vyřizovaná ze strany Federálního shromáždění byla vyřizována poslanci a nikoli pracovníky aparátu, jak je tomu mnohdy doposud.

K tomuto účelu by se měl zřídit iniciativní a petiční výbor sněmoven, který by měl zároveň, jak již bylo konstatováno, přezkoumávat i návrhy zákonů podané poslanci Federálního shromáždění.

Úprava činnosti a jednání předsednictva Federálního shromáždění, předsedy Federálního shromáždění, předsednictev sněmoven a předsedů sněmoven se oprošťuje od všech formálních vyjádření obsažených v dosavadním zákoně, vždyť např. výčet úkolů předsednictva Federálního shromáždění podle něho činí 25 položek. Navrhovatelé soudí, že nemá smysl až na vzácné výjimky opakovat ve vymezení působnosti jednotlivých orgánů ty činnosti, které jsou zakotveny v ústavním zákoně, ani ty, které jsou výslovně uvedeny v jiných částech tohoto návrhu.

V úpravě výborů sněmoven a postupu při jejich jednání je sledován cíl, aby jednání výborů bylo pracovní a dělné. K platnosti usnesení výboru nově postačí s výjimkou ustanovení § 41 odst. 4 a § 90 souhlas nadpoloviční většiny přítomných členů výboru, přičemž k zahájení jednání se vyžaduje přítomnost nadpoloviční většiny jeho členů. Výboru se zároveň umožňuje stanovit si usnesením vlastní podrobnější pravidla jednání, která nemohou být v rozporu s tímto zákonem.

Požadavky praxe si vynucují podrobnější úpravu komisí a vyšetřovacích komisí zvláště. V ustanovení § 95 se formulují taková oprávnění vyšetřovací komise a na druhé straně takové povinnosti svědků jí vyslýchaných, které by měly zaručit, že činnost vyšetřovací komise bude efektivní. Zároveň se zabezpečuje, aby výstupy z činnosti vyšetřovací komise směrovaly navenek teprve ve formě usnesení předsednictva Federálního shromáždění nebo sněmoven.

V úpravě disciplinárního řízení je kromě zjednodušení úpravy novým prvkem možnost zavedení disciplinárního řízení i v těch případech, jestliže je důvodné podezření, že se poslanec dopustil jednání, kterým závažně porušil poslanecký slib. I toto by mělo přispět ke zvýšení významu poslaneckého slibu. Pokud se důvodné podezření v průběhu disciplinárního řízení potvrdí, hrozí poslanci nové disciplinární opatření důtka.

Všeobecná a závěrečná ustanovení obsahují zásadní úpravu úkolů Kanceláře Federálního shromáždění, parlamentní stráže, oficiálních publikací, úpravu důsledků uplynutí volebního období Federálního shromáždění nebo jeho rozpuštění, dále zrušovací ustanovení a ustanovení o tom. kdy tento zákon by měl nabýt účinnosti.

Podrobnější úprava Kanceláře Federálního shromáždění se ponechává, obdobně jako tomu bylo v období po vzniku samostatné republiky, zvláštnímu zákonu. I tím by se právní úprava těchto otázek, pokud jde o její právní sílu, vyrovnala s postavením v řadě otázek obdobné Kanceláře prezidenta republiky.

Zrušení zákona o poslancích je logickým důsledkem převážně ideologického obsahu tohoto zákona a té skutečnosti, že některé otázky v něm původně upravené jsou upraveny tímto zákonem, zákonem o platu a náhradách výdajů poslanců Federálního shromáždění a souběžně připravovaným zákonem o zániku mandátu poslance.

V Praze dne 27. září 1990