Parlament České republiky, Poslanecká sněmovna 1993 – 1996

I. Východiska

Koncepce místních rozpočtů v letech 1993 - 1995

Reforma veřejných rozpočtů změnila zásadním způsobem přístupy k tvorbě rozpočtů územních orgánů, tj. okresních úřadů a obcí. Nová koncepce, která byla zpracována v roce 1992, definovala cíle a záměry transformace místních rozpočtů v střednědobém časovém horizontu.

Základní koncepční cíle transformace místních rozpočtů se v zásadě podařilo realizovat v průběhu dvou rozpočtových období:

- posílila se finanční a rozpočtová soběstačnost obcí a tím se zvýšila i jejich odpovědnost za vlastní hospodaření a rozvoj území, která spravují (míra samofinancování obcí, tj. podíl vlastních příjmů na celkových příjmech obcí, se zvýšila ze 72,5% v roce 1993 na očekávaných 78,% v roce 1995),

- výrazně stabilizační charakter a působení místních rozpočtů (zejména pokud jde o jejich zdrojovou základnu) umožnil obcím koncepčně řešit rozvojové záměry s delší perspektivou,

- rozšířilo se spektrum vlastních příjmů územních orgánů o takové zdroje, jejichž prostřednictvím se prohloubily vazby mezi ekonomickým rozvojem území (obce, okresu) a dynamikou celkového vývoje ekonomiky ČR, tedy o daňové příjmy,

- místní rozpočty jsou vyrovnané, územním orgánům se daří profinancovat všechny základní neinvestiční výdaje a v posledních třech letech každoročně více než třetinu výdajů směrují do oblasti investic:

Základním nástrojem realizace transformačních změn bylo rozpočtové určení výnosů vybraných státních daní do rozpočtů územních orgánů (daně z příjmu fyzických osob ze závislé činnosti a z podnikání a dále daně z nemovitostí), které se uskutečnilo v souvislosti s nastartováním nové daňové soustavy od 1. 1. 1993. Již třetí rok jsou daňové příjmy hlavní "tažnou silou" růstu příjmů místních rozpočtů, která kompenzuje i decelerační dopad klesajících státních dotací na růstovou dynamiku celkových příjmů obcí a okresních úřadů.

Problémy současné koncepce místních rozpočtů

Transformace rozpočtů územních orgánů je provázena určitými problémy, které nebylo možné před jejím zahájením anticipovat; k těm nejzávažnějším lze přiřadit:

- rozevírání nůžek mezi "bohatými" a "chudými" okresy v jejich daňové výtěžnosti (např. rozdíl v částce daňových příjmů na 1 obyvatele mezi okresem Brno - venkov, kde jsou nejnižší a hl. m.Prahou, kde jsou nejvyšší, vrostl z 462 Kč v roce 1993 na 8 446 Kč v roce 1994 a na očekávaných 11 971 Kč v roce 1995).

- stávající princip alokace výnosů daně ze závislé činnosti do obcí, který rozmělňuje místní finance; v malých obcích vznikají přebytky hospodaření, které jednotlivě nejsou příliš velké, ale v souhrnu za republiku představují nezanedbatelné a na delší dobu umrtvené finanční prostředky,

- jistou právní a faktickou kontradikci v postavení a financování okresních úřadů, vyplývající z aplikace stejných principů tvorby rozpočtů státních orgánů (okresních úřadů) a samosprávy (obcí).

II. Základní charakteristiky návrhu místních rozpočtů na rok 1996

Při zpracování návrhu místních rozpočtů na rok 1996 byla hledána taková řešení, která by zachovala pozitivní prvky stávajícího systému financování obcí a okresních úřadů (především vyrovnanost rozpočtů a stabilní růst vlastních příjmů), zároveň by však eliminovala, nebo alespoň zmírnila, některé jeho (výše specifikované) negativní rysy. Záměry a cíle uvažovaných systémových změn ve financování územních orgánů byly definovány takto:

- dosáhnout vyšší shody v "tepu" veřejných rozpočtů na centrální a místní úrovni,

- zamezit dalšímu rozevírání nůžek mezi "chudými" a "bohatými" okresy v jejich daňové výtěžnosti,

- dosáhnout (alespoň částečné) propojení daňových příjmů obcí s ekonomickou aktivitou podnikatelských subjektů působících v katastru obce.

Zvolená rozpočtová opatření by přitom měla mít trvalejší charakter a efektivně působit i po změnách v organizaci a institucionálním uspořádání veřejné správy (v úvahu připadá např. vznik vyšších územních samosprávných celků nebo vyčlenění okresních úřadů ze soustavy místních rozpočtů).

Rozhodující krok k dosažení zadaných cílů představuje restrukturalizace daňových příjmů místních rozpočtů, která vyplývá z novely zákona o rozpočtových pravidlech republiky, kterou Parlament schválil dne 29. 6. 1995 zákonem č. 154/1995 Sb.

V souladu s výše uvedenou novelou rozpočtových pravidel bude od roku 1996 daň z příjmů fyzických osob ze závislé činnosti (jejíž celkový výnos je až dosud výlučným příjmem územních orgánů) sdílenou daní státního rozpočtu a místních rozpočtů. Podíl místních rozpočtů na celostátním výnosu této daně bude v roce 1996 činit cca 64% a zbývajících 36% bude příjmem státního rozpočtu.

Podstatným způsobem se změní oproti stávající praxi alokace daně ze závislé činnosti v daném územním celku (okresu) mezi jednotlivé příjemce, tedy obce a příslušný okresní úřad.

Z celookresního výnosu daně připadne

Příjmem rozpočtů hlavního města Prahy a měst Brna, Ostravy a Plzně bude 70% výnosu daně ze závislé činnosti generovaného na jejich území.

Další sdílenou daní státního rozpočtu a místních rozpočtů bude nově od roku 1996 daň z příjmů právnických osob. Obcím vč. magistrátních měst (nikoliv však okresním úřadům) připadne 20% celostátního výnosu této daně, každé z nich pak částka odpovídající poměru počtu obyvatelstva obce k celkovému počtu obyvatelstva státu. Příjmem obcí bude rovněž výnos daně z příjmů právnických osob v případech, kdy poplatníkem je obec.

Výlučným příjmem obcí bude i nadále výnos daně z příjmů fyzických osob z podnikání, které mají na území obce bydliště, a daň z nemovitostí umístěných v katastru obce.

Z hlediska nového rozpočtového určení výnosů státních daní by se rok 1996 mohl stát bodem obratu v dosavadním trendu rozevírání nůžek v úrovni daňových příjmů velkých municipalit na straně jedné a "zbytkem republiky" na straně druhé.

III. Návrh rozpočtu obcí a okresních úřadů na rok 1996

Návrh místních rozpočtů v souladu s cíli vládní fiskální politiky je koncipován jako vyrovnaný.

Příjmy místních rozpočtů

Celkový objem příjmů místních rozpočtů na rok 1996 je navrhován ve výši 13,7 mld. Kč. V příjmech jsou zahrnuty i dávky státní sociální podpory v objemu, který činí 26,8 mld. Kč.

Predikce vlastních příjmů územních orgánů považuje za reálně dosažitelnou sumu 98,9 mld. Kč. Pokud by se tato predikce naplnila, tvořily by v roce 1996 vlastní příjmy územních orgánů 64,3% jejich celkových příjmů.

Největší položku vlastních příjmů představují daňové příjmy, které zahrnují daň z příjmů fyzických osob ze závislé činnosti, daň z příjmů fyzických osob z podnikání, daň z nemovitostí, daň z příjmů právnických osob a místní a správní poplatky. Celkový objem daňových příjmů obcí a okresních úřadů rozpočtovaný na rok 1996 dosahuje 72,9 mld. Kč. Na celkových vlastních příjmech územních orgánů se daňové příjmy budou podílet téměř třemi čtvrtinami (73,7%).

Nové rozpočtové určení státních daní (ve smyslu novely rozpočtových pravidel) vyvolá výrazné změny ve zdrojové základně okresních úřadů, obcí a magistrátních úřadů.

Rozpočtované objemy daňových příjmů určených pro okresní úřady, obce a magistrátní úřad ukazuje následující tabulka:

Nové principy alokace daňových příjmů povedou nepochybně i ke zmírnění meziokresních rozdílů v daňové výtěžnosti na 1 obyvatele, jak to naznačují údaje v následující tabulce:

Součástí vlastních příjmů územních orgánů jsou nedaňové příjmy, které zahrnují příjmy rozpočtových organizací a odvody příspěvkových organizací, příjmy z prodeje majetku a doplňkové příjmy. Objem nedaňových příjmů je na rok 1996 rozpočtován ve výši 26.0 mld. Kč. Největší položku v kategorii nedaňových příjmů (přes 60%) tvoří příjmy rozpočtových a odvody příspěvkových organizací (16.4 mld. Kč). Stagnovat by měly v příštím roce příjmy obcí z tržeb za prodej obecního majetku, protože signály o tom, že obce komerčně využívají vlastní nemovitý majetek převážně formou pronájmu, jsou velmi zřetelné.

Nedílnou součástí zdrojové základny okresních úřadů a obcí jsou dotace ze státního rozpočtu a státních fondů. Pro rok 1996 je navržen objem dotací ve výši 51,8 mld. Kč. Bez dávek státní sociální podpory by objem dotací činil 2,0 mld. Kč. Ze státních fondů se předpokládá dotace do území ve výši 3,0 mld. Kč.

Do souboru dotací, které jsou součástí finančního vztahu státního rozpočtu k rozpočtům okresních úřadů a obcí, jsou na rok 1996 navrhovány:

Navrhovaná částka zahrnuje v převážné míře finanční prostředky na dokončení rozestavěných objektů. S pokračováním výstavby, i když v podstatně v menším rozsahu než bylo v minulosti, se uvažuje ještě asi 2 - 3 roky. V letech 1991-95 získaly územní orgány na tyto účely dotace ze státního rozpočtu ve výši 5,8 mld. Kč. Touto formou bude vybudováno cca 200 objektů domů s pečovatelskou službou resp. domů - penzionů. Kritéria pro poskytování předmětné dotace se nezmění: i v roce 1996 bude činit příspěvek na jednu bytovou jednotku 70 000 Kč. Záměrem dotační politiky v této oblasti od roku 1997 je směrovat prostředky na rozšíření kapacit objektů sociální péče, zejména preferovat výstavbu domovů důchodců.

Jedná se o dávky pro občany tělesně a zdravotně postižené a občany sociálně potřebné, vyplácené podle příslušných zákonných norem.

Kritéria použitá pro její rozdělení jednotlivým subjektům (obcím) se nemění. Do návrhu je promítnut očekávaný růst příjmů za správní poplatky.

Stejně jako v letošním roce bude obcím poskytována dotace ve výši 1 080 Kč na jednoho žáka mateřské či základní školy.

Příspěvek na jedno místo v ústavu sociální péče bude i v roce 1996 činit 62 300 Kč.

Příspěvek na jedno místo v domově důchodců zůstává na úrovni roku 1995 (50 500 Kč).

Dotace bude směrována pouze na vybraná dětská zdravotnická zařízení (kojenecké ústavy a dětské domovy), jejichž zřizovatelem je obec nebo okresní úřad, a která nejsou příjmově napojena na soustavu zdravotních pojišťoven. Příspěvek na 1 místo činí 50 000 Kč.

Dotace je určena na úhradu neinvestičních výdajů hasičských záchranných sborů.

Tato dotace, nově zahrnutá do souhrnného finančního vztahu státního rozpočtu k rozpočtům územních orgánů, představuje příspěvek státu na zabezpečení ztráty ze závazku veřejné služby podle 19 zákona č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě, na linkách veřejné vnitrostátní osobní dopravy mimo MHD. Příjemci dotace budou okresní úřady (jako dopravní úřady). Příspěvek na úhradu ztráty pravidelné autobusové dopravy je vypočtený podle vzorce Ministerstva dopravy. Uplatnění tohoto nového dotačního titulu je velmi žádoucí, neboť při zabezpečování místní osobní přepravy vznikaly z nedostatku finačních prostředků velké problémy jak okresním úřadům, tak i obcím.

Bude poskytována těm okresům, v nichž výnos daně ze závislé činnosti nepřesáhne 2 326,2 Kč na 1 obyvatele (což je republikový průměr spočítaný z údajů, z nichž jsou vyloučena magistrátní města). Základnou pro výpočet územní vyrovnávací dotace bude ta část výnosu daně z příjmů ze závislé činnosti, která poplyne do rozpočtů územních orgánů.

Územním orgánům budou v roce 1996 poskytovány rovněž dotace, které jsou zahrnuty ve státním rozpočtu, v kapitole všeobecná pokladní správa: jedná se o:

Je určena na úhradu nezbytných nákladů souvisejících s oceněním věcí, identifikací parcel a vyměřením pozemků, které podléhají restitucím.

Doplatky na dokončenou DBV jsou položkou nárokovou a přestože tato forma výstavby realizovaná ve smyslu vyhlášky č.136/198 Sb., již v ČR nepokračuje. je třeba, aby státní rozpočet mohl na oprávněné požadavky okresních úřadů reagovat.

Jsou to prostředky určené na program podpory výstavby nájemního bydlení a podpory výstavby technické infrastruktury pro bytovou výstavbu v obcích. Tento program byl již zahájen v polovině letošního roku.

Jde o pokračování programu z roku 1994, který řeší formou návratné finanční výpomoci údržbu a modernizaci stávajícího bytového fondu v obcích. Jedním z hlavních kritérií pro přiznání dotace je projektová a územní připravenost akcí a počet obyvatel v obci.

Bude poskytována výlučně na dokončení akcí, které byly do režimu KBV zařazeny na základě výjimky bývalé ČPK a podle zákona č. 10/1993 Sb. nepřešly do majetku obcí. Dotace by měla uspokojit oprávněné požadavky příslušných územních orgánů (jedná se o do stavbu čtyř úpraven pitné vody v okresech Cheb a Tachov). Případné dofinancování školských zařízení vybudovaných v režimu KBV lze řešit z uvolněných prostředků Fondu národního majetku určených na program zkvalitnění technického stavu a vybavení škol a školských zařízení (vyhláška Ministerstva školství č. 49/199 Sb.)

Do objemu dotace navrhovaného na rok 1996 je zakomponována nezbytná míra stavebních investic a investic na nákup vybrané požární techniky.

Je určena pro vybrané okresy Severočeského a Severomoravského kraje, pro okres Sokolov a hl. město Prahu.

Jedná se o nový dotační titul; bude využit k tvorbě ekostabilních prvků území, které povedou k celkovému zvýšení ekologické stability krajiny a ochraně biotopů kriticky a silně ohrožených druhů živočichů a rostlin.

Navrhovaný objem zahrnuje především prostředky na dokončení rozestavěných staveb, nemocnic, základních škol, vodohospodářských akcí, investic do dopravní infrastruktury, na obnovu kulturních památek. (Jmenovitý seznam navržených individuálních dotací je přílohou tohoto materiálu).

Je vyčleněna na odstranění radonu v bytových objektech a objektech školských a předškolských zařízení a veřejných vodovodů (usnesení vlády č. 709/93).

Jedná se o finanční účast státu na obnově a rozvoji systémů městských hromadných doprav v ČR, která se bude realizovat na základě usnesení vlády ČR č. 472 ze dne 31. 8. 1994. Program prezentovaný v uvedeném usnesení vlády přispěl v roce 1995 ke stabilizaci MHD v ČR.

Jedná se o nový dotační titul, legislativně determinovaný zákonem č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře.

Dotace je určena na financování nového systému vyplácení dávek státní sociální podpory pověřenými územními orgány, především na úhradu některých věcných výdajů spojených s touto agendou.

Výdaje místních rozpočtů

Možnosti územních orgánů zabezpečovat své rozpočtové záměry budou v roce 1996, tak jako v předchozích letech, předurčeny rozsahem celkových finančních zdrojů. Výdaje na rok 1996 jsou rozpočtovány ve výši 153,7 mld. Kč.

Úvahu o základní struktuře výdajů místních rozpočtů dokumentuji následující údaje:

Z rozboru veličin rozpočtovaných na rok 1996 jednoznačně vyplývá, že převážná část výdajů je směrována do oblasti neinvestičních výdajů určených na zabezpečení veřejných statků poskytovaných na místní úrovni obyvatelstvu, zejména v oblasti sociální péče, zdravotnictví, školství a kultury.

Územní orgány budou mít i v roce 1996 k dispozici další finanční zdroje, např. prostředky uložené ve fondech rezerv a rozvoje, zdroje získané na kapitálovém trhu (z úvěrů. půjček, emisí komunálních obligací) a další zdroje vytvořené z uvolněných prostředků Fondu národního majetku (na program zkvalitnění technického stavu a vybavení škol a školských zařízení atd.). Tyto prostředky budou převážně využity na řešení některých naléhavých investičních projektů směřujících ke zlepšení stavu municipální infrastruktury.

Návrh místních rozpočtů na rok 1996 vytváří dostatečný prostor nejen pro financování veřejných statků zabezpečovaných na místní úrovni obcemi a okresními úřady, ale i pro realizaci nezbytných investičních potřeb územních orgánů. Míra finanční soběstačnosti obcí dosáhne 76,9%. Novela rozpočtových pravidel platná od roku 1996 znamená další významný krok ve zdokonalování a prohlubování stávající koncepce financování obcí.