(16.20 hodin)
(pokračuje Rujbrová)
Z obsahu předloženého návrhu je dovoditelné, že vychází z některých zahraničních úprav. Výrazný byl nepochybně vliv německého zákona o správním řízení.
Jako celek je možno návrh hodnotit kladně s tím, že v základním rozměru předkládaný návrh dostál potřebám, které jeho zpracování vyvolaly. Bližší pohled na předmětný návrh ale ukazuje, že obsahuje i některá kontroverzní ustanovení a s nimi spojovaná procesní řešení, která jistě budou ve větší či menší míře předmětem rozpravy, která bude následovat.
Koncepčně vzato navrhovaný zákon vymezuje svoji působnost institucionálně, to znamená, že se vztahuje na postup správních úřadů, pokud vykonávají zákonem svěřenou působnost v oblasti veřejné správy, čímž je myšlena veškerá veřejnosprávní činnost správních úřadů, pokud není upravena jiným předpisem. Zde je zřejmě zapotřebí se ztotožnit s předkladatelem, že takto by měl být v podmínkách výkonu veřejné správy posílen princip zakotvený v čl. II odst. 3 ústavy a čl. II odst. 2 Listiny základních práv a svobod, tedy že státní moc slouží všem občanům a lze ji uplatňovat jen v případech, mezích a případech, které stanoví zákon.
Návrh přitom v podstatě opouští pojem správní řízení, tak jak byl znám a užíván do dnešní doby. Upravuje postupně vydávání správních aktů, jimiž vedle rozhodnutí rozumí i příkazy a usnesení, dále opatření obecné povahy, veřejnoprávní smlouvy a smír a provádění jiných úkonů. Je třeba připomenout i úpravu tzv. základních pravidel činnosti správních úřadů, která se vztahují i na postup výkonu veřejné správy tam, kde zvláštní zákon stanoví, že se správní řád nepoužije.
Pokud jde o tzv. negativní vymezení rozsahu působnosti navrhovaného správního řádu, jeho použitelnost je prakticky vylučována ve spojení s výslovnými výlukami činěnými zvláštními zákony a dále ze samotného textu návrhu zákona lze dovodit, že vyloučeným režimem je i režim občanskoprávních, obchodněprávních a pracovněprávních úkonů prováděných správními úřady.
Z toho, co říkám, je pak zřejmé, že rozsah působnosti navrhovaného správního řádu přes některé nové výluky jde výrazně nad rámec dnešní právní úpravy, což je alespoň v rozsahu složky takzvaného pozitivního vymezení rozsahu působnosti třeba nesporně přivítat. Na druhé straně je ale otázka, zda takto rozdělené vymezení rozsahu působnosti nepovede k využitelnosti správního řádu v případech, kdy by bylo jeho využití přinejmenším diskutabilní, např. při rozhodování orgánů obcí a krajů při plnění úkolů zřizovatele či zakladatele vůči zřízeným a založeným subjektům. Obdobně kontroverzní může být i z předmětného návrhu nepřímo dovoditelná využitelnost správního řádu na případy vyřizování stížností a peticí.
Pozitivem návrhu pak je nově koncipovaný institut úpravy řízení před kolegiálním orgánem, čímž se po procesní stránce rovněž vytváří předpoklad pro přímé zřizování tzv. správních tribunálů. Nicméně za dané situace se nabízí také úvaha o tom, zda v návrhu nechybí úprava o přezkumném řízení před nezávislým orgánem ustanoveným zákonem, který by za dané situace patřil zřejmě do hlavy VIII části druhé návrhu. Jde o úpravu, kterou disponuje např. rakouský všeobecný zákon o správním řízení.
Zvláštní pozornost si z předkládaného návrhu zasluhuje i navrhovaná úprava postavení účastníků. Známé, a v poslední době i mediálně, jsou zejména diskuse o tom, zda a nakolik navrhovaná úprava účastenství umožňuje účast veřejnosti a občanských sdružení, která hájí veřejný zájem ve správním řízení, a to především v tom smyslu, zda pro tento účel stačí úprava zvláštních typů správního řízení, a zůstává také otázka, zda by osoby, které mohou být správním aktem přímo dotčeny na svých právech nebo povinnostech, neměly být účastníky řízení v celé věci a s rovnými procesními právy a povinnostmi.
Podle důvodové zprávy k předmětnému návrhu jedním ze základních důvodů, který vedl k rozhodnutí zpracovat nový správní řád, byla absence obecné úpravy rozhodování orgánů územní samosprávy o právech a povinnostech osob v samostatné působnosti. Tento nedostatek se pak návrh snaží řešit tím, že umožňuje chápat orgány územní samosprávy jako správní úřady, a jednak tím, že zakazuje odvolacímu správnímu úřadu správní akt orgánu územního samosprávného celku vydaný v jeho samostatné působnosti změnit. Za této situace se ale nutně vtírá otázka, zda tato procesní řešení jsou dostatečně způsobilá adekvátně postihnout specifičnost územní samosprávy. Tak například návrh správního řádu se sice ve svém ustanovení § 15 odst. 1 snaží tzv. subsidiárně určit příslušnost orgánů pozemní veřejnoprávní korporace k řízení v samostatné působnosti, ale činí tak poněkud nesystémově. Výslovně tuto záležitost řeší toliko u obcí s tím, že počítá i s eventuálním vyhrazením této působnosti ze strany zastupitelstva. To, jak je známo, je typickým orgánem neúředního typu, zatímco správní řízení je naopak klasickou úřední záležitostí. Absence výslovného řešení daných situací na úrovni krajů potom vyvolává značné nejasnosti v tom směru, jak dané ustanovení pro předmětné situace správně vyložit.
Jiným problémem potom může být i aplikovatelnost oprávnění dotčených orgánů a jejich ingerence do rozhodování v režimu tzv. samostatné působnosti. Tady se potom řešení navrhované v § 36 správního řádu jeví jako řešení obecné a pro řízení ve všech věcech tzv. samostatné působnosti územních samosprávných celků jako nedostatečné, případně kusé. Z pohledu režimu tzv. odvolacího řízení ve věcech rozhodnutí v záležitostech spadajících do samostatné působnosti územních samosprávných celků se nepochybně jevilo k úvaze i nastavení tzv. horizontálního způsobu přezkoumání, který je krom případů zahraniční úpravy znám i v naší stávající vybrané úpravě, příkladně jde o řešení v případě rozhodnutí orgánů obce o odepření poskytnutí informace podle zákona 106/99, o svobodném přístupu k informacím.
Celkově vzato je možné konstatovat, že návrh správního řádu jako celek je převážně zpracován věcně správným a právně odpovídajícím způsobem. Otázky, které jsem naznačila, lze diskutovat během projednávání tohoto tisku ve výborech. A zde je návrh, ke kterému bych chtěla dospět a který zopakuji posléze, bude-li třeba, po otevření rozpravy. Návrh správního řádu velmi úzce souvisí s dalšími tisky, které jsou předmětem jednání tohoto pléna, i s tiskem, který byl touto sněmovnou odmítnut - mám na mysli správní exekuce - s argumentací poměrně logickou, že by měla tato úprava být zahrnuta právě do správního řádu. Domnívám se, že charakter tohoto zákona i s přihlédnutím k potřebě jeho rozšíření a skutečnost, že ostatní tisky jsou předmětem jednání ústavně právního výboru, by měly vést k rozhodnutí, že na rozdíl od doporučení organizačního výboru garančním výborem pro projednávání tohoto tisku bude výbor ústavně právní s tím, že nepochybně výbor pro veřejnou správu, regionální rozvoj a životní prostředí v částech, které se týkají veřejné správy, bude mít zájem tento tisk projednat rovněž.
Děkuji vám.
Předseda PSP Václav Klaus: Děkuji. Otevírám obecnou rozpravu, do které se jako první přihlásil poslanec Zajíček.
Poslanec Tom Zajíček: Vážený pane předsedo, vážené kolegyně a kolegové, dovolte mi, abych vystoupil v rozpravě ke správnímu řádu. Vzhledem k tomu, že tady jak v úvodním slově pana ministra, tak ve zpravodajské zprávě byla rozebrána celá řada problematických ustanovení tohoto nového návrhu, budu se snažit podívat se na předloženou materii spíš z praktického hlediska.
***