Národní shromáždění československé / Poslanecká sněmovna1925 – 1929

Dotčené daně a poplatky jsou ve skupině I. "Vlastní státní správa" kap. 21. a 21.A. "Ministerstvo financí" zařazeny již po odečtení zde vykázaných podílů.

Československý státní rozpočet prodělal od převratu několik proměn. Prvotní jeho struktura byla převzata ze státního rozpočtu rakouského a doplněna jen podružně potud, pokud toho vyžadovala změna státní formy a některé nové poválečné úkoly. Pronikavější změna nastala v rozpočtu na rok 1921 a to jak ve finančním zákoně, tak ve struktuře rozpočtu samotného. Ve finančním zákoně zejména bylo zpřísněno výdajové hospodářství a více než dříve vázáno na spolučinnost ministerstva financí a Nejvyššího účetního kontrolního úřadu. Rozpočet sám pak byl rozdvojen na vlastní rozpočet státní správy a na rozpočet investiční. To bylo té doby odůvodněno tím, že bylo třeba rozlišení pro přípustnost úhrady úvěrem tak, že vlastní rozpočet státní měl býti kryt běžnými příjmy a přípustnost úvěru byla dopuštěna pro investice všeho druhu. Zprvu arci byly mezi investicemi zařazeny i takové investice, které náležejí do provozu, a částečně budovy administrativní. Zařazení těchto nevlastních investic do investičního rozpočtu daly tomuto charakter subsidiární; kdežto výdaje ve vlastním rozpočtu státním byly definitivně povoleny, jsouce kryty běžnými příjmy, byly výdaje investiční podmíněny dosažitelností vhodného úvěru. Na této formě hospodaření se setrvala až do roku 1923, kdy byla státní hospodářství rozdvojeno a od vlastní státní správy bylo odděleno hospodářství podnikové. Stalo se tak zákonem ze dne 18. prosince 1922, čís. 404 Sb. z. a n. a prováděcím nařízením ze dne 25. září 1924, čís. 206 Sb. z. a n. Důsledky této změněné konstrukce státního hospodářství musily se přirozeně projeviti i v rozpočtu. Stalo se tak v rozpočtu na rok 1825 tím, že byly příjmové a výdajové složky podnikového hospodářství z rozpočtu vyloučeny, že byly vykázány pouze v přílohových sešitech a že se v rozpočtu objevilo pouze saldo jednotlivého podniku, které bylo uvedeno u toho kterého příslušného resortu. Rok nato byl opuštěn i rozpočet investiční, poněvadž jedna jeho složka, rentabilní investice, náleží a byla zařaděna do hospodářství podnikového, a druhá složka, investice administrativní, musela býti pojata do vlastních administrativních výdajů. Než podnikové investice nenalézaly v rámci státního rozpočtu administrativního místa a proto byly paušálními ciframi pojaty do finančního zákona. Rozpočet takto sestavený neposkytuje bez zmíněných příloh pohledu do výdajových a příjmových složek podniků, z nichž vzniká aktivní či pasivní saldo a není tudíž v souladu se zásadou o rozpočtu hrubém. Umístění podnikových investic do finančního zákona ukazuje pak, že rozpočet není zařízen na změněnou strukturu hospodářství státního. Proto v úvaze, že rozpočet musí být podkladem hospodaření a že musí tudíž býti přizpůsoben struktuře hospodářství státního, byly provedeny ve státním rozpočtu na rok 1327 některé závazné formální změny.

Rozpočet státní na r. 1927 se rozpadá ve čtyři samostatné skupiny. Skupinu první tvoří vlastní státní administrativní rozpočet, do něhož ústí též všechno hospodářství podnikové. Poněvadž však jest o hospodářství podnikovém sestavena druhá skupina rozpočtová, jak bude vyloženo, obsahuje rozpočet administrativní jen celkové saldo všech státních podniků dohromady, které jest uvedeno nikoli u příslušných resortů, nýbrž jednou společnou cifrou v pokladní správě. Rozčlenění administrativního rozpočtu se děje proti dosavadnímu způsobu odchylně. Dosavadní pořadí kapitol bylo tradiční, avšak postrádalo věcné a logické výstavby kterousi nahrazovalo Národní shromáždění při projednávání rozpočtu tím, že si samo sestavovalo souvislé skupiny k jednotnému projednání. Proto se rozčleňuje administrativní rozpočet na pět hlavních skupin: ústřední orgány státu, správa zahraniční a vojenská, správa vnitřní (politická, justiční a legislativní, kulturní, hospodářská a dopravní, sociální), správa finanční a závěrem kontrola veškeré státní správy. Tím nabývá rozpočet věcné přehlednosti a usnadňuje projednání v parlamentě.

Ve skupině druhé jsou sestaveny hrubé rozpočty veškerých státních podniků a to odděleně rozpočty provozní a rozpočty investiční. Pro vozní rozpočet jednotlivých podniků končí přebytkem či schodkem a vytvořuje v úhrnu všech podniků celkový přebytek a celkový schodek. K investičnímu rozpočtu je připojena úhrada, která je zásadně dvojí, poněvadž jsou investice podnikové, jak bude vyloženo, uhrazeny buď svými přebytky anebo příspěvkem státní správy. I pořadí podniků obdrželo logickou výstavbu: finanční monopoly, správní monopoly, státní dráhy a ostatní podniky. Povaha výdajových čísel ve skupině druhé jest arci jiné povahy než.výdajových čísel v rozpočtu administrativním. Nejsou to čísla definitivně povolených výdajů, ani čísla nepřekročitelná, nýbrž jsou to čísla kalkulační pro zjištění konečného čekaného salda. Ten určitá část výdajů podnikových má obdobnou povahu jako výdajová čísla rozpočtu administrativního. Jsou to výdaje na stálé podnikové zaměstnance, jichž rozmnožování jest vázáno na stejné podmínky jako ve vlastní státní správě. Výdaje na tyto zaměstnance jsou proto vedeny v rámci výdajů osobních ve zvláštní patrnosti. Bude třeba ještě a nebylo dosud možno provésti jednotné schema pro provozní rozpočty podnikové, které bude odpovídati jich závěrečným účtům. Má-li býti podnikové hospodářství provedeno i účetnicky, předpokládá sdělání bilancí podnikových, dvojité účetnictví a jednotný účet zisků a ztrát. Přípravy pro sdělání podnikových bilancí se dokončují, ač práce s tím spojená, jest vzhledem ke zvláštní povaze podniků se správním charakterem jako jsou železnice a pošty, neobyčejně obtížná. Bilance jest třeba k tomu aby byly prováděny řádné odpisy amortisační za účelem zjištění skutečného výnosu. Výnos neznamená jen rozdíl mezi efektivním příjmem a efektivním výdajem, nýbrž musí se při jeho konstrukci přihlížeti též k hodnotě reálních odpisů. Ať už s tím účinkem, že se shromažďuje tomu odpovídající reprodukční fond anebo, že se souběžně provádějí rekonstrukce a investice, které jsou jen v zájmu technické rovnováhy, patří tudíž do výdajů provozních. Není výnosů, pokud nebyly vytvořeny a neznamenají technického a hospodářského obohacení podniku. Teprve, co nad to jest; jest skutečným výnosem, který není čerpán ze substance, který může býti podniku odňat, a pokud nad tuto mez byly prováděny investice, jsou tyto investice pravé, jsou skutečným přírůstkem majetku. Jest zejména v železnicích neobyčejně nesnadno nalézti methody, které by všem těmto požadavkům vyhovovaly. Schema bilance a rozvážného účtu může býti pak přirozeně i podkladem pro schema rozpočtové. Zatím tedy je třeba se v rozpočtu na příští rok obmeziti na hrubé rozeskupení tak, jak jest ve skupině druhé obráženo.

Skupina třetí obsahuje podíl samosprávných svazků na státních daních a poplatcích, jak jim náležejí podle různých právních titulů. Částky těchto podílů jsou pro státní pokladnu položkami průběžnými, zbytečně nadouvají rozpočet, poněvadž stát jimi nedisponuje, jsa vůči ním spíše jen pokladníkem, a proto se vyjímají z rozpočtu administrativního v této skupině. Jest tedy na př. daň z obratu preliminována v administrativním rozpočtu pouze 60 %, poněvadž 40 % této daně náleží podle platných norem samosprávě. Těchto 40 % daně z obratu se tedy preliminuje v této skupině třetí průběžně jako podíl samosprávy na státní dani.

Skupina čtvrtá je evidenční, podávajíc úhrnný obraz o správě státního dluhu. Výdaje na státní dluh a jich úhrada opatřuje se jednak ve státních podnicích, pokud byl dluh kontrahován v jich prospěch, a tužba úroková jest obsažena v provozních výdajích dotyčného jednotlivého podniku. Pokud není státní dluh uhrazován a amortisován touto cestou, uhrazuje zbytek státní správa a příslušný výdaj jest obsažen ve skupině první v rozpočtu administrativním a to v pokladní právě. Tímto způsobem ztrácí se úhrnný přehled o stavu státního dluhu a jeho službě, který se tedy ve skupině čtvrté soustřeďuje. Podle stavu jednotlivých dluhových skupin se zde zjišťují potřebná vydání a jich úhrada z příspěvků podnikových a z příspěvků pokladní správy státní.

Tím se na první pohled rozpočet státní rozčleňuje složitěji nežli doposud, avšak prakticky získává rozpočet na soustavnosti a přehlednosti. Jest přizpůsoben, dnešní struktuře státního hospodářství a odluce státní správy od hospodářství podnikového do důsledků. Odluka tato vyžadovala rozčlenění na obě skupiny první, ale ovšem i synthese, jak byla vyložena.

Mimo tyto změny byly provedeny ve státním rozpočtu a v zákoně finančním ještě některé podružnější změny formální, které usnadňují správné kladení otázky při rozpočtování a hospodaření. Je to na př. koncentrace veškerých výdajů na administrativní stavby u ministerstva veřejných prací, kdežto bylý doposud rozděleny po příslušných resortech. Dosavadní způsob má výhodu, že usnadňuje přehled o tom, kolik se věnuje výdajů všeho druhu i na stavby pro školy, pro vnitřní politickou správu atd., avšak znesnadňuje úvaho o nutnosti a naléhavosti té které stavby. Každá stavba posuzována isolovaně jeví se užitečnou či naléhavou, avšak třeba si uvědomiti že pro veškeré administrativní stavby lze věnovati ročně jen určitou pevnou sumu peněz vypočtenou tak, aby byla udržena technická rovnováha ve stavu administrativních budov a aby byl zaručen určitý roční pokrok. V rámci této sumy musí nalézti umístění všechny nejnaléhavější stavby rozpočtového roku podle vzájemného srovnání o potřebě, nutnosti a naléhavosti a co nad to jest, třeba odkázati době příští. Statistickému účelu pak pro evidenci výdajů pro ten který obor lze vyhověti snadno propočtem. Zaváděný způsob rozpočtování zpevňuje nám stavební výdaje administrační a usnadňuje rozhodování konkrétní. V některých dalších podrobnostech bude nutno ještě rozpočet státní propracovati. To se týká zvláště rozlišení výdajů osobních a výdajů věcných. Rozlišení tomu se doposud přisuzuje namnoze větší význam, nežli mu přísluší. Jest často více věcí formy nežli obsahu, prohlašuje-li se ten který výdaj za osobní či věcný. Výživa a oděv pro vojsko jest výdajem věcným, poněvadž se dodává vojsku in natura, byl by však výdajem osobním kdyby byly naturální dávky hrazeny platem. Výdaj na čištění smluvním dělníkem jest výdajem věcným, plat zřízenci stálému, který čištění opatřuje, jest výdajem osobním. Nejednotně se posuzuje toto rozlišení při cestovném, remuneracích atd., jak v jednotlivých odvětvích státní správy, tak zvláště i v podnicích, a bude proto třeba pro příští rozpočet připraviti rozlišení jednotné a závazné. Podle všeho bude nejvhodněji navázati pojem osobních výdajů na požitky podle nového platového systému. Stejně tah jest tradicionelní třídění výdajů řádných a mimořádných namnoze zastaralé. Uvažme jen, že drahotní přídavky státních zaměstnanců byly výdajem mimořádným, ačkoli podle povahy vězí byly výdajem stálým a pravidelným, avšak po uzákonění požitkového systému a včlenění drahotních přídavků do platu se přesunují do výdajů řádných. Přijde namnoze na hledisko, se kterého se řádnost i mimořádnost posuzuje. Co se jeví se stanoviska jednotlivého soudu výdajem mimořádným, může býti se stanoviska celé justiční správy výdajem naprosto řádným. I po této stránce bude potřeba propracovati rozpočet do dokonalé trvalé formy. Avšak tyto podrobnosti nedotknou se již základní struktury rozpočtové, která je přizpůsobena úplně struktuře státního hospodářství a může býti považována za definitivní.

Pozoruhodné jsou některé změny ve finančním zákoně. Souvisí především s konstrukcí rozpočtu a jeho rozdělením ve skupiny, jakož i s úpravou poměru mezi státní správou a podnikovým hospodářstvím. Proto se tedy článkem IV. stanoví číslo samosprávných podílů na, státních daních a poplatcích (skupina III.) a článkem V. číslo výdajů na službu státního dluhu (skupina IV.). Článek II., III. a XVI. upravují hospodářství podnikové podle zásad, jež budou dále vloženy. Zpevňuje se dále rozpočtové hospodářství tím, že se připouští napříště virement pouze v rámci téže kapitoly (čl. XI.). Nemělo by smyslu schvalovati v Národním shromáždění rozpočet až do určité specialisace, kdyby bylo možno administrativní cestou posunovati rozčlenění rozpočtu. Jisté přesuny se vždy ukážou v průběhu roku nezbytnými, poněvadž se vyskytují nepředvídané nezbytnosti, které musí v rozpočtu nalézti úhradu. Musí však zůstati výjimkou a nesmí porušiti základní struktury rozpočtu Národním shromážděním schváleného. Tak by tomu bylo, kdyby se používalo peněz povolených pro výdaje kapitoly jedné (na př. školství, zemědělství atd.) pro účely kapitoly druhé (na př. pro vojenství nebo průmysl atd.). Je také přirozeno, že se hledá pro nový nepředvídaný účel úhrada především v rámci účelů sounáležitých méně nezbytných.

Čl. XVII. upravuje upotřebení vyššího výnosu daňového, který pravděpodobně vyplyne z urychleného vyřízení nedoměrků. Poněvadž není možno na tomto případném zcela mimořádném příjmu budovati normálního výdajového hospodářství, jest tohoto příjmu použíti ke konsolidaci přechodného dluhu, který jest nejtísnivějším.