Národní shromáždění československé / Poslanecká sněmovna1925 – 1929

V rozpočtu na rok 1927 byla vybudována základní konstrukce našeho rozpočtu státního, která nejlépe hoví správní a podnikové soustavě státní a proto po nabytých zkušenostech na této rozpočtové konstrukci setrváváme i nadále. V některých podrobnostech je rozpočet dále propracován. Ve státní administraci nastaly posuny provedením nové platové soustavy. V rozpočtu na r. 1927 byla zařazena do pokladní správy globální částka 450 mil. Kč na provedení této platové soustavy, poněvadž při sdělávání rozpočtu nebylo ještě možno provésti rozvrh na jednotlivá odvětví správy, což se nyní děje až na nepatrný zbytek 25 mil. Kč, které zůstávají v pokladní správě k vyrovnání případných ještě posunů důsledkem systemisace. Včlenění platové soustavy do rozpočtu vedlo k podrobnějšímu rozčlenění dosavadních osobních výdajů na osobní výdaje podle platových zákonů a ostatní osobní výdaje, aby bylo možno dále sledovati finanční účinky nové platové soustavy. V ohledu territoriálním se vzhledem k zákonu o reformě správy nevede odděleně rozpočet Podkarpatské Rusi, což ostatně bylo vždy přirozeně kusé, nýbrž se včleňují příslušné rozpočtové položky do všeobecného státního rozpočtu; k territoriálním výkazům státních příjmů a výdajů Podkarpatské Rusi se přihlíží ve stejné míře, jako se dělo a děje dále i při ostatních zemích. Tím se ovšem přehlednost rozpočtu zvyšuje.

Rozlišování výdajů řádných a mimořádných zůstává. I když se jeví zastaralým se stanoviska národohospodářského činiti tento rozdíl jinak leda se stanoviska celého státu, takže stavba jednotlivé soudní budovy, která je vzhledem k určitému soudu výdajem mimořádným, se jeví se stanoviska celé justiční správy výdajem řádným, pokud stavbou a rekonstrukcí jednotlivých budov se udržuje technická rovnováha v celkovém stavu všech budov justičních, tož přece zřetele administrativní doporučují ponechati rozdíl výdajů řádných a mimořádných a navázati jej na východisko nejmenší rozpočtové jednotky (úřadu, školy), pro kterou se rozpočet sdělává, a to proto, že výdaje mimořádné nad určitou mez vyžadují spolupůsobení finanční správy. Ale pak si třeba uvědomiti, že z úhrnu výdajů řádných a mimořádných nelze činiti žádných závěrů národohospodářských, poněvadž třídící hledisko je pouze administrativní.

Ve skupině státních podniků dostává se rozpočtům jednotlivých podniků základního, pevného a stejného schematu, jež bylo k podnětu ministerstva financí sděláno "konferencí předsedů správních sborů státních podniků", kterážto instituce se usnesením vlády vytvořila a ustálila, aby řešila organisační otázky státního podnikání. Rozpočtové schema odpovídá nyní podnikové formě a může býti použito i pro státní účetní uzávěrku.

Ve skupině III. byl zařazen rozpočet silničního fondu důsledkem zákona ze dne 14. července 1927, č. 116 Sb. z. a n., o silničním fondu, jehož příjmy a výdaje, pokud se jich používá ke zvýšení řádné a mimořádné dotace silniční v ministerstvu veřejných prací, probíhají také všeobecným rozpočtem státním.

K formální stránce rozpočtu náleží též předpisy o hospodaření tímto rozpočtem, obsažené ve finančním zákonu. I zde se setrvává na dosavadních normách. Praktická potřeba ukázala, že je nutno ujasniti při provádění rozpočtu provádění podnikových investic. Jsou-li investice odkázány úhradou na čistý zisk podniku, vznikla otázka, je-li jich rozpočtové povolení podmíněno též tím, že zisk bude, což by znamenalo odklad provedení investic až po zjištění čistého zisku, anebo jsou-li investice i v tomto případě povoleny bezpodmínečně, čemuž dlužno přisvědčiti, jenže by pak bylo nutno učiniti opatření (zmocnění úvěrové) pro případ, že by se čistý zisk nedostavil. Jiná eventualita jest, je-li čistý zisk větší, nežli se předpokládalo a byly-li investice obmezeny na čistý zisk nebo jeho kvotu, co je s rozsahem investic, zvláště je-li v průběhu roku vzrůst čistého zisku očividný, smějí-li se též investice rozepjati. Zodpovědění této otázky předpokládá určeni povahy podnikových investic ve státním rozpočtu. Odloučení příjmů a výdajů v podnicích státních od příjmů a výdajů ve vlastní státní správě se stalo mimo jiné též proto, že nelze v podnicích výdajů tak vázati jako v administraci, konjunktura a dobrý odbyt velí rozmnožiti nákupy (surovin a p.), anebo je obmezuje, právní norma by mohla i zastaviti provoz na škodu podniku a jeho výnosu. Nejsou tedy rozpočtové položky provozní vůbec vázány administrativně. Avšak toho, co platí o provozu, nelze rozšiřovati na skutečné investice, na rozdíl od t. zv. provozních investic, udržujících podnik v technické rovnováze. Rozhodnutí o tom, kolik se věnuje v příštím roce na technické zlepšení podniků, nezávisí na nahodilém průběhu provozu v tomto roce, je předem pevné a, jak bylo řečeno, i tenkráte, když úhrada investic spočívá v čekaném čistém zisku, považují se investice za povoleny bezpodmínečně. Proto nelze ani naopak výdajů investičních libovolně rozpínati bez zřetele k rozpočtu, jako je možno na př. koupiti více uhlí pro železnice, je-li to nutno při neočekávaně rozepjatém provozu. Jinými slovy rozpočet podnikových investic spravuje se obdobnými zásadami jako rozpočet administrativní. To platí i tenkráte, ukazuje-li se, že bude čistý výnos vyšší, nežli se při sdělávání rozpočtu čekalo. Pokud ovšem je úmysl ponechati celý čistý zisk podniku k účelům investičním, jak tomu je u železnic, kde se současně investice obmezují na tento zisk rozmnožený o 20% dopravních daní, není úmyslem, aby tento vyšší čistý výnos byl odňat podnikovým investicím a proto se připouští v takovém případě, když se zjevně ukazuje čistý výnos vyšší, rozšíření investic už v průběhu roku, arci za souhlasu ministra financí. Otázky tyto jsou nyní řešeny tímto návrhem finančního zákona.

Pokud se vlastní státní správy týká, bylo nutno, vzhledem k novému rozčlenění osobních výdajů upraviti přípustnost virementů mezi jednotlivými druhy státních výdajů. Vzhledem k nově zavedeným účelovým dávkám bylo dále třeba vyřešiti rozpočtové provedení takových dávek. Vedle pravých účelových dávek, jichž výnos jest zcela nebo z části právně vázán pro určitý účel, od všeobecných úkolů státních oddělený a osamostatněný (silniční fond), jak tomu na př. je u dávek automobilových, jsou nepravé či domnělé dávky účelové, při nichž je v příslušných zákonech, jimiž byly zavedeny, vyjádřen pouze motiv a které proto nepřestaly býti všeobecnou úhradou, jako účel, který byl motivem jich zavedení, zůstal součástkou všeobecných státních úkolů. Praví-li se na př. při zvýšení cukerní daně, že je míněn nový tento příjem na úhradu platové soustavy, není žádného právního vztahu mezi úhradou a úkolem.

Konečně třeba upozorniti na ustanovení, kterým se dotování fondu pro konsolidaci přechodného státního dluhu, zřízeného finančním zákonem pro rok 1927, staví na širší základnu. Podle finančního zákona pro rok 1927 má se k dotování tohoto fondu použíti přeplatků určitých daní přesahujících rozpočtené kvoty o více než 5%. Ustanovení toto se nyní rozšiřuje. Ze státních závěrečných účtů za léta předešlá jest patrno, že ve státním hospodářství bylo v těchto letech docíleno hospodářských přebytků, o jichž definitivním použití nebylo dosud rozhodnuto. Finanční zákon pro rok 1928 stanoví, že i tyto hospodářské přebytky mají plynouti do zmíněného fondu.

Vedle toho upravuje finanční zákon pro rok 1928 též definitivní použití výtěžků realisovaných státních zápůjček. Z pokladních hotovostí byly totiž v předešlých letech konány různé platy na investice, jež měly býti hrazeny vlastními zápůjčkami. Zápůjčky tyto nebyly však realisovány a bylo prozatím zálohově k účelu tomu použito nespotřebených přebytků státních zápůjček určených vlastně pro účely jiné. Tento stav se uvádí do formálního pořádku odstavcem 3. článku XIX. finančního zákona. Podrobnější vysvětlení o tom ve zvláštní části této důvodové zprávy u skupiny IV.

Finančními zákony na r. 1927 a na r. 1928 bylo předpracováno pro zavedení finančního řádu, jenž by trvale upravil sdělávání, provádění a kontrolu státního rozpočtu, takže by dotyčné normy odpadly z finančních zákonů pro jednotlivá léta. Přípravy pro tento finanční řád, na němž pracuje společně ministerstvo financí a nejvyšší účetní kontrolní úřad, budou brzo skončeny.

Výdaje na rok 1928 jsou určeny částkou 9.536,073.544 Kč, obdobné výdaje v rozpočtu na rok 1927 činily 9.703,505.151 Kč. Rozsah výdajů je tedy menší o 167 mil. Kč. Toto snížení je zdánlivé potud, pokud vznikla vyloučením z rozpočtu školství oněch příspěvků nestátním školám na Slovensku a na Podkarpatské Rusi, ke kterým není stát právně zavázán a které odpovídají v historických zemích zálohové úhradě učitelských platů na veřejných školách ze státní pokladny, které též nejsou v rozpočtu státním obsaženy. Z tohoto důvodu preliminuje se na aktivní a pensijní platy učitelské na Slovensku a Podkarpatské Rusi o 51,215.000 Kč méně. Tím ovšem nebyla usnadněna aktivita rozpočtu, poněvadž se ve skupině podílů samosprávných svazků reservuje na učitelské platy okrouhle o 160 mil. více nežli v roce minulém, o čemž bude později řeč. Stejným způsobem byly přesunuty 104 mil. Kč, které byly zahrnuty v globální částce 450 mil. Kč v pokladní správě pro platové zákony, do skupiny III., podíly samosprávy, poněvadž tyto 104 mil. Kč byly v rámci oněch 450 mil. Kč určeny pro učitele veřejných škol národních a celý příspěvek státu na učitele těchto škol (nyní ve výši 600 mil.) je ve skupině III. Efektivní snížení rozpočtu je tedy nepatrné (12 mil. Kč), ale podařilo-li se rozpočet na rok 1928 i jen udržeti na stejné výši jako v roce minulém, pak je to významná událost jednak proto, že zapadá do programu finanční politiky, jak byl při loňském rozpočtu vytýčen, jednak proto, že bylo překonávati velmi mnoho obtíží, aby se splnily všechny nové a naléhavé úkoly a rozpočet přes to zůstal nezvýšen, spíše snížen. Tohoto výsledku bylo dosaženo především přesto, že byly do rozpočtu pojaty všechny dosavadní mimostátní výdaje, až na jedinou zálohovou úhradu učitelských platů. Tak zvláště ruská pomocná akce byla do rozpočtu včleněna na příslušných místech. Invalidní péče je preliminována plně, takže skutečné výdaje nebudou přesahovati rozpočtových cifer. Pro nezaměstnanost bylo preliminováno přes přítomnou dobrou konjunkturu více, aby nedošlo žádným způsobem ku překročení rozpočtu. Dosáhli jsme takto plného rozpočtového pořádku, až na problém učitelských platů, který žádá zákonného řešení.

Mimo to však přistoupily nové a vzrostly podstatně některé staré úkoly, jež o sobě znamenají značné zvýšení rozpočtu. Uvedeme aspoň nejdůležitější posuny tohoto směru.

Jen tyto největší položky činí přes 200 mil. Kč.

Nevedl-li tento vzrůst výdajů ke zvýšení celkové rozpočtové cifry, pak je to proto, že se podařilo na druhé straně dosáhnouti značných úspor ve výdajích. Uvedeme opět největší úsporové položky:

Tyto větší úspory činí přes čtvrt miliardy. Hlavní úspory se dosáhlo na státním dluhu tím, že byl dluh částečně proplacen, přechodný částečně zkonsolidován, snížena při prolongacích a konversích úroková míra atd.

Jak řečeno, není snížení rozpočtu na příští rok značné, ale počítáme-li pouze s tím, že jsme zadrželi přes všechny uvedené obtíže jeho vzrůst, pak je to událost nadmíru potěšitelná. Řekli jsme u příležitosti projednávání rozpočtu na r. 1927, že zatížení obyvatelstva veřejnými břemeny je upřílišněné a naznačili jsme perspektivy, jež dávají naději na pokles veřejného zatížení. Současně bylo tvrzeno, že pouhé zastavení dalšího rozpínání veřejného budgetu znamená relativní úlevu, poněvadž se hospodářství národní rozvíjí, stoupá jeho finanční nosnost každým rokem, takže stabilisovaný rozpočet se stává relativně méně tíživým.

Nosnost obyvatelstva a národního hospodářství jest přirozenou hranicí pro celkový možný rozsah veřejných výdajů a úkolů. Béží nyní o to, jak se těchto veřejných prostředků používá. Konec konců uskutečňuje každý veřejný svazek a tudíž zvláště stát, v němž všechny veřejné svazky vrcholí, určitý objektivní ideál člověka a společnosti. nebo, jak se jinak říká, určitý stupeň veřejného blaha. Ale představa o tomto ideálu a veřejném blahu může býti různá. Rozbor veřejných výdajů a zejména srovnání s minulostí je pomůckou ku posouzení, jakým směrem se ubírá státní politika.

Aby bylo možno srovnati kvoty připadající na výdaje jednotlivých správních odvětví v roce 1928 s rozpočtem na rok 1927, bylo třeba určitých methodických opatření.

V státním rozpočtu na rok 1927 jest totiž zařazena ve Všeobecné pokladní správě částka 450 mil. Kč na nové platové zákony. V rozpočtu státním na rok 1928 jest ponecháno z této částky ve Všeobecné pokladní správě pouze 25 mil. Kč a vyšší náklad z nových platových zákonů jest zařazen při příslušných odvětvích státní správy. Aby bylo možno srovnati, kolik ze 100 Kč státních výdajů v roce 1927 a 1928 připadá na jednotlivá odvětví státní správy, bylo nutno částku 450 mil. Kč preliminovanou v roce 1927 při Všeobecné pokladní správě částečně rozvrhnouti také na jednotlivá odvětví státní správy. Za podklad k rozvržení bylo použito částek, které vyžadoval vyšší náklad nových platových zákonů v roce 1926. Proto byla vyloučena ze Všeobecné pokladní správy pro rok 1927 jednak částka 320,303.217 Kč, která jest rozvržena na jednotlivá odvětví státní správy a jednak vyšší náklad na učitelské platy 104,205.204 Kč.

Mimo to ze Všeobecné pokladní správy jak v roce 1927, tak v roce 1928 byla vyloučena částka 315 mil. Kč, stanovená na Fond pro věcné potřeby národní obrany, která při srovnání jest uvedena samostatně.

Ze 100 Kč výdajů státní správy připadají na odvětví státní správy vedle uvedená:

Nejdůležitější posun je u finanční správy, kde klesá kvota výdajů o více nežli dvě procenta ekonomisací služby dluhové. Už proto vzrůstá kvota všech ostatních odvětví správy: nad vzestup vzešlý z tohoto pramene vzrostla kvota výdajů hospodářských a sociálních. Směrnice rozpočtová zůstává zřejmě zachována. Správa zahraniční a vojenská zahrnuje v sobě dvě velká odvětví správy, z nichž vykazuje správa zahraniční náklad vyšší a vojenská náklad nižší, jak je patrno z následujícího podrobnějšího rozboru.

Rozpočtové příjmy jsou stanoveny na rok 1928 číslem 9.562,270.422 Kč. Obdobné příjmy byly na rok 1927 stanoveny číslem 9.723,914.485 Kč. Počítá se tedy se snížením příjmů o 161 mil. Kč. Snížení toto je výslednicí mezi poklesem na straně jedné a vzestupem na straně druhé. Hlavní složky vzestupu a poklesu jsou tyto:

Hlavní úbytek příjmů působí, jak patrno, berní reforma. Toho času nelze ani přesně zvážiti účinků berní reformy, poněvadž se stále ještě scházejí nedoměrky z minulých let. Z té příčiny se nepočítá ještě s takovým úbytkem přímých daní, jaký by odpovídal sníženým sazbám. Ale s určitým úbytkem se počítati musí. Okrouhle se zatím počítá s úbytkem 200 mil. Kč z tohoto důvodu. Ostatní posuny jsou vysvětleny ve zvláštní části.

Soustava státních příjmů na rok 1928 dává tento obraz:

Změny proti rozpočtu na rok 1927 jsou tyto: Vyšší procento příjmů čerpaných ze státních podniků vysvětluje se tím, že byl výnos pošt odčerpán pro státní pokladnu (odůvodnění viz při výkladu o aktivitě rozpočtu a při rozboru hospodářství státních podniků). Z té příčiny klesá kvota všech druhů příjmů veřejnohospodářských, vyjma cla, která stoupla stabilisací a zvýšením cel zemědělských, jakož i kolků a právních poplatků. Kvota daní klesá nad to důsledkem berní reformy.

Soustava daní a dávek skýtá tento obraz (viz tabulky na následujících stranách):

Struktura daňové soustavy se mění proti rozpočtu narok 1927 jen nepatrně, a to hlavně vtěsnáním prvních účinků berní reformy do rozpočtu na rok 1928. Co tedy bylo řečeno o této soustavě minulého roku, platí i dnes a snad ve zvýšené míře. Finanční správa poukazovala při projednávání berní reformy, že ryze hospodářské zřetele by byly vyžadovaly, aby přestavba státní soustavy finanční počala při dané hospodářské konstrukci našeho státu u daní obchodových, ale zřetele administrativní a ostatní velely jinak. Po uzákonění berní reformy stává se otázka obchodových daní ještě palčivější, ale řešitelna jest pouze se zřetelem k rozpočtovým poměrům. Prakticky jest odsunuta, poněvadž bude napřed přizpůsobiti rozpočet důsledkům berní reformy a pak ještě vyřešiti problém mimoetátních výdajů na učitelské platy. Jestliže však rozpočet na rok 1928 absolutně nestoupl, tedy vlastně relativně klesl. Přirozený vzrůst příjmů při stabilisovaném rozpočtu umožní postupně takové přebudování státní soustavy finanční, jaká odpovídá hospodářské konstrukci státu.