Parlament České republiky, Poslanecká sněmovna 1993 – 1996

Rok 1993 znamenal první krok v celkové transformaci místních rozpočtů. K naplnění záměru dosáhnout větší autonomie a odpovědnosti místních samosprávných orgánů v rozhodování o úrovni a struktuře výdajů na zabezpečení místních veřejných statků byly realizovány změny v postavení a financování místních rozpočtů.

Celý proces byl založen především na:

- posílení finanční soběstačnosti územních rozpočtů a snížení

- jejich závislosti na dotacích ze státního rozpočtu,

- začlenění výnosu některých přímých daní plynoucích z jejich území do jejich vlastní příjmové základny a tím zabezpečení vztahu mezi tvorbou příjmů místních rozpočtů a jejich užitím.

V roce 1993 byl podle účetních závěrek okresních úřadů a obcí vykázán přebytek hospodaření ve výši 11,1 mld Kč. Na účelových fondech byly k s 31. 12. 1993 uloženy prostředky v rozsahu 2,7 mld Kč, to znamená, že celkové disponibilní zdroje dosáhly výše 13,8 mld Kč.

Na celkovém přebytku hospodaření se v rozhodující míře (80%) podílejí obce. Za souhrn obcí byl vykázán přebytek 8,9 mld Kč, stav účelových fondů obcí k 31. 12. 1993 činil celkem 2 mld Kč. Vlastní okresní úřady se podílejí na přebytku územních rozpočtů 20%, tj. 2,2 mld Kč, stav jejích účelových fondů činil 0,7 mld Kč.

Proti roku 1992, kdy v rozpočtech územních orgánů činil podíl vlastních příjmů na celkovém objemu příjmů zhruba 20%, byl pro rok 1993 ve schváleném rozpočtu územních orgánů zapracován podíl vlastních příjmů na celkových příjmech ve výši 70,7%. Skutečně dosažený podíl vlastních příjmů na celkových příjmech činil 72,5%.

Hodnocení dosaženého výsledku není zcela jednoznačné. Přebytek je nerovnoměrně rozložený, objevuje se výrazná diferenciace jednotlivých obcí a podstatně se zvýšil počet obcí se schodkovým hospodařením (z 10 v roce 1992 na 160 v roce 1993). Mimoto došlo v roce 1993 ke značnému zapojení prostředků fondů rezerv a rozvoje do rozpočtů výdajů.

Při hodnocení běžného hospodaření je proto třeba vzít v úvahu značný rozsah převodu prostředků z FRR a zapojení dalších zdrojů jako jsou půjčky a úvěry. Po očištění dosažených příjmů o tyto zdroje dosáhl přebytek běžného hospodaření výše 0,9 mld Kč.

Ze státního rozpočtu byly v roce 199 3 uvolněny obcím a okresním úřadům účelové prostředky, zajištěné ve státním rozpočtu, ve výši 11 mld Kč, včetně účelových dotací poskytnutých místním rozpočtům jinými resorty.

Dále je provedeno hodnocení jednotlivých oblastí finančního hospodaření okresních úřadů a obcí v roce 1993.

Příjmy

Celkové příjmy územních rozpočtů dosáhly k 31. 12. 1993 výše 101,3 mld Kč. Celoroční rozpočtovaná výše těchto příjmů byla překročena o částku 33 mld Kč tj. o 48,3%). Toto překročení je způsobeno především převody finančních prostředků z minulých let, převody účelových prostředků ze státního rozpočtu a vyšším plněním vlastních příjmů proti úvaze centra.

Plnění příjmů k 31. 12. 1993

Vlastní příjmy

Přijetím příslušných zákonných norem byly vytvořeny podmínky pro to, aby se příjmem územních orgánů staly v roce 1993 výnosy dvou daní, a to daně z nemovitostí a daně z příjmů fyzických osob.

Výnos daně z příjmu fyzických osob ze závislé činnosti a z podnikání činil 28,2 mld Kč, což znamená proti úvaze centra zapracované v rozpočtu vysoké překročení o 59,3%, tj. 10,5 mld Kč. Výrazný podíl na tomto překročení má hlavně daň ze závislé činnosti, která se tím stává stabilní a objemově významnou součástí příjmové stránky místních rozpočtů.

Do obecních pokladen plynul celý výnos daně z příjmů fyzických osob z podnikání a jiné výdělečné činnosti, který je inkasován podle trvalého bydliště plátce a 40% výnosu daně ze závislé činnosti a funkčních požitků, který byl pro jednotlivé obce v daném okrese rozúčtován podílově podle počtu obyvatel. Zbývající část výnosu daně ze závislé činnosti, tj. 60% byla příjmem vlastních okresních úřadů, které jej použily na profinancování aktivit spojených se zabezpečováním regionálních veřejných statků a služeb.

Příjmem obcí byl dále celý výnos daně z nemovitostí, který v roce 1993 činil 3,0 mld Kč. Finanční úřady vybraly u této daně 3,4 mld Kč. Rozdíl ve výši 0,4 mld Kč za rok 1993 nepřevedený do místních rozpočtů bude příjmem obcí v roce 1994. Celkově nižší plnění proti rozpočtu je způsobeno osvobozeními od daně podle § 4 zákona o dani z nemovitostí, přičemž nižší výnos této daně byl kompenzován vyšším plněním daně ze závislé činnosti.

Tyto daňové příjmy tvořily cca 42,5% vlastních příjmů územních rozpočtů.

Výrazně byl překročen rozpočet u příjmů z činnosti rozpočtových a odvodů příspěvkových organizací, kde se počítalo v průběhu roku 1993 s dalšími změnami zejména v oblasti zdravotnictví, sociální péče a místního hospodářství mj. z důvodu privatizace těchto zařízení. Původně stanovený objem příjmů 4,9 mld Kč byl dvojnásobně překročen z důvodu nerealizovaných změn.

Dalším zdrojem vlastních příjmů byly správní poplatky, které byly rozpočtovány v objemu 1,5 mld Kč. Jedná se o poplatky inkasované okresními úřady a obcemi, které jsou pověřeny výkonem státní správy, tj. poplatky za udělování koncesí a živnostenských oprávnění, činnost matrik, stavebních úřadů a pod. Vykazovaná skutečnost k 31. 12. 1993 byla na úrovni rozpočtu, tj. ve výši 1,5 mld Kč.

Součástí vlastních příjmů v roce 1993 byly ještě doplatky a přeplatky zrušených daní a poplatků, které nebyly rozpočtovány a které dosáhly výše 4,8 mld Kč.

Doplňkové a ostatní příjmy:

Do rozpočtové základny územních orgánů byly zapojeny tradiční místní příjmy, místní poplatky, příjmy z prodeje a pronájmu a ostatní doplňkové a nahodilé příjmy, přičemž rozpočtována byla pouze část těchto příjmů. Podle nového výkladu rozpočtové skladby na rok 1993 se příjmy z pronájmu mohou sledovat alternativně buď u příslušné kapitoly nebo v seskupení položek doplňkové, nahodilé a ostatní příjmy.

Místní poplatky, jejichž objem je závislý na místních podmínkách, jako je geografická poloha, vybavenost lázeňskými a rekreačními nebo památkovými objekty apod.. byly rozpočtovány ve výši 1,3 mld Kč, ve skutečnosti byly o 740 mil. Kč vyšší.

Uvažovaná výše příjmů z prodeje a pronájmu obecního majetku v objemu 2 mld Kč byla u místních rozpočtů vysoko překročena a dosáhla výše 7 mld Kč. Skutečně vykazovaný objem tržeb z prodeje, tj. 5,9 mld Kč ukazuje, že obce v daleko větším rozsahu svij majetek prodávaly.

Přijaté úvěry a příjmy z komunálních dluhopisů posílily zdroje rozpočtu místních orgánů o 2,1 mld Kč. Prostředky byly použity na dokončování drobných investičních akcí, např. kanalizace, vodovody, ČOV. Město Šumperk emitovalo v roce 1993 komunální obligace ve výši 19,5 mil. Kč na rozvoj infrastruktury. Vzhledem k tomu, že se jedná o nové zdroje příjmu, obce k tomuto způsobu zatím nepřistupují. Důvodem je malá zkušenost a nevýhodné podmínky úvěrování peněžními ústavy, jakož i vyšší náklady spojené s emisí.

Z celkového počtu 6 231 obcí v České republice má úvěrové smlouvy uzavřeno 340 obcí v částce 2,8 mld Kč. Nově přijaté úvěry v roce 1993 dosáhly objemu 2,1 mld Kč.

Nejčastějším partnerem obcí je Česká spořitelna, a. s., která poskytuje 53,1% všech úvěrů. Nejvíce úvěrových smluv je uzavřeno na měřící a regulační techniku, budování infrastruktury včetně ekologických akcí (plyn, voda, kanalizace, ČOV, skládky) a rekonstrukce a dokončování objektů bytového hospodářství a převzatých objektů KBV. Průměrná délka splatnosti úvěrů je 4 roky, jen v několika případech převyšuje 7 let, v jednom případě byl poskytnut úvěr na 12 let. Naprostá většina úvěrových smluv je zaručena majetkem obcí (nemovitosti, lesy), ručení rozpočtem obcí se vyskytuje jen výjimečně. Některé okresní úřady pomáhají obcím také tím, že za ně uhrazují úroky z úvěrů u peněžních ústavů, čímž se zvyšuje počet obcí, které mohou uspokojit své naléhavé potřeby.

Posilování příjmové stránky rozpočtu pomocí úvěru a půjček lze považovat v budoucnu za další stabilní příjem obecních pokladen, vyplývající z vysoké hodnoty obecního majetku.

Dotace ze státního rozpočtu

V roce 1993 byl uplatněn odlišný způsob stanovení výše dotace ze státního rozpočtu obcím a okresním úřadům.

Celková dotace byla schválena ve výši 17 mld Kč. Z toho bylo 5,5 mld Kč určeno jako účelová dotace na domy s pečovatelskou službou, na výkon státní správy a na sociální dávky, 1,5 mld Kč jako účelová vyrovnávací dotace na školství a sociální zabezpečení. Zbývajících 10 mld Kč, schválených jako neúčelová vyrovnávací dotace, kompenzovalo výpadek vlastních příjmů v důsledku rozdílné výtěžnosti daně z nemilostí a daně z příjmů fyzických osob a byla stabilizačním prvkem v úrovni financování veřejných statků. Objemy dotací stanovené zákonem č. 10/93 Sb. byly dodrženy.

Vzhledem k tomu, že od počátku roku 1993 docházelo ke zpoždění inkasa a zejména převodu inkasovaných daní, které byly příjmem rozpočtů okresních úřadů a obcí, přistoupilo ministerstvo financí k uvolňování dotací ze státního rozpočtu v časovém předstihu, takže celková dotace ze státního rozpočtu byla uvolněna postupně do října 1993.

V průběhu roku 1993 se realizovalo jediné rozpočtové opatření ve výši 102 tis. Kč, jednalo se o delimitaci prostředků z rozpočtů územních orgánů do rozpočtu MŠMT ČR.

Z důvodu odlišné struktury příjmové části rozpočtu v roce 1993 nelze provést porovnání vývoje jednotlivých příjmových položek s rokem 1992.

V přiložené tabulce je provedeno porovnání vývoje podílu vlastních příjmů na celkových příjmech v roce 1992 a 1993. Z důvodu věcné srovnatelnosti bylo nutno do vlastních příjmů v roce 1992 zahrnout ještě doplňkové, nahodilé a ostatní příjmy a převody prostředků, proto tento podíl v roce 1992 činí 42,5%.

Proti předchozímu roku se však výrazně změnil podíl vlastních příjmů na celkových příjmech a činí 72,5% především z titulu zvýšeného inkasa daňových příjmů. Vyšší podíl vlastních příjmů je pozitivním rysem nové koncepce územních rozpočtů.

Kromě schválené dotace bylo v průběhu roku uvolněno cca 10 mld Kč zajištěných ve státním rozpočtu jako účelové prostředky, a to na financování jmenovitých staveb, na ekologická opatření podle usnesení vlády ČR č. 315/92, na pozemkové úpravy, na protiradonová opatření, na příspěvek občanům na ekologicky čisté vytápění, na DBV a KBV, na investice pro odvětví školství, zdravotnictví, na opravy a rekonstrukce památkových objektů a na činnost privatizačních komisí.

Mimoto byly poskytnuty další prostředky na řešení dopadů cenových vlivů v investiční výstavbě a do územních rozpočtů byly převedeny prostředky poskytnuté obcím z rozpočtových výdajů odvětvových kapitol. V této celkové částce cca 1 mld Kč je také zahrnut objem finančního vypořádání z roku 1992, který byl poskytnut územním rozpočtům na řešení havarijních situací.

V rámci finančního vypořádání za rok 1993 jsou finanční prostředky poskytnuté ze státního rozpočtu České republiky na rok 1993 jako "Dotace ve vybraných okresech" zúčtovány tak, že nevyčerpané prostředky budou obcím ponechány.

Ostatní nedočerpané účelové prostředky budou použity pro územní rozpočty v roce 1994.

Výdaje

Celkové výdaje územních rozpočtů v roce 1993 činily 90,2 mld Kč, proti upravenému rozpočtu byly čerpány na 132%. Zvýšené výdaje byly kryty jak inkasem vlastních příjmů, tak i zapojením vlastních fondů, použitím doplňkových a nahodilých příjmů, úvěrů a půjček a z části uvolněním účelových prostředků ze státního rozpočtu ČR.

Proti roku 1992 výdaje místních rozpočtů vzrostly cca o 13,4 mld Kč. Toto zvýšení se prakticky celé týkalo neinvestičních výdajů, a to především v důsledku liberalizace cen. V návrhu rozpočtu na rok 1993 bylo promítnuto do výdajů 11 % zvýšení proti předchozímu roku na částečnou úhradu inflace a růst průměrných mezd.

Plnění výdajů k 31. 12. 1993

Investiční výdaje

Investiční výdaje územních rozpočtů se podílely na celkových výdajích cca 35%. Úhrnný objem investičních výdajů obcí a okresních úřadů dosáhl částky 31,6 mld Kč, tj. o 17,4 mld Kč více proti rozpočtu po všech změnách. "Tato skutečnost je ovlivněna intenzivním dokončováním rozestavěných investičních akcí, nezbytných pro uspokojování základních potřeb obyvatel obcí. Plnění investiční výstavby v roce 1993 bylo nominálně v podstatě shodné s rokem 1992, ale vzhledem k inflačnímu vývoji byl objem investičních prací nižší.

Od roku 1993 se změnil způsob financování individuálních staveb, které byly zabezpečovány přímo ze státního rozpočtu ČR. Jedná se o jmenovité stavby schválené jako účelová investiční dotace na jednotlivé rozestavěné stavby územních rozpočtů, zejména na zdravotnická zařízení, ČOV, spalovnu Malešice a pražské metro.

Většina výdajů na investice byla směrována na financování drobnějších akcí, např. ČOV, kanalizace, vodovody. Značná část účelových prostředků, poskytnutých ze státní`ho rozpočtu byla určena rovněž na investiční výstavbu, především na zlepšení životního prostředí, ozdravná protiradonová opatření a řešení v odvětví školství, zdravotnictví a kultury.

Na komplexní bytovou výstavbu byly v roce 1993 zajištěny zdroje ve výši 1 mld Kč a v průběhu roku byly tyto zdroje posíleny na 1,5 mld Kč (převážně z vratek finančních zdrojů v oblasti bydlení). Tyto finanční prostředky byly použity na dokončení objektů nezbytné základní technické vybavenosti a na částečné řešení nejnaléhavějších problémů zejména při výstavbě objektů základních škol a domů pro důchodce.

Neinvestiční výdaje

Neinvestiční výdaje dosáhly částky 58,6 mld Kč, z toho výdaje rozpočtových a příspěvkových organizací činily 52,7 mld Kč a dotace státním podnikům 5,9 mld Kč. Na neinvestičních výdajích se nejvíce podílejí odvětví školství, sociální péče, kultura, zdravotnictví a vnitřní správa.

Školství

V roce 1993 byla součástí neúčelové dotace vyčleněna částka 0,8 mld Kč jako účelová vyrovnávací dotace pro odvětví školství v působnosti územních orgánů. Jednalo se o příspěvek státu na částečnou úhradu nákladů spojených s provozem školských zařízení. Některé okresní úřady posílily tuto dotaci o další finanční prostředky. Celkové neinvestiční výdaje v oblasti školství dosáhly výše 8, mld Kč, tj. plnění rozpočtu po všech změnách na 102,2%.

Některé obce využily možnosti dané novelou školského zákona č. 190/93, která umožňuje obcím vybírat příspěvky od rodičů na částečnou úhradu neinvestičních nákladů mateřských škol, školních družin a školních klubů.

Zdravotnictví Obdobně jako ve školství ani v odvětví zdravotnictví nebyly zaznamenány žádné výrazné organizační změny a tím ani změny ve financování této kapitoly. Nadále je v rámci kapitoly zdravotnictví v působnosti územních orgánů financován provoz jeslí, LDN, dětské domy a kojenecké ústavy a hygienické a epidemiologické stanice. Proti rozpočtu po všech změnách činily výdaje 3,2 mld Kč, což představuje 112,8% plánovaných výdajů.

V průběhu roku 1993 by(o uvolněno ze státního rozpočtu územním orgánům cca 230 mil. Kč. Jednalo se o finanční zabezpečení těch činností, které byly podle schváleného zdravotního řádu povinny zabezpečit okresní úřady a obce jako zřizovatelé zdravotnických zařízení. (Tyto objemy nebylo možné do rozpočtu na rok 1993 zapracovat pro jejich nevyjasněnost).

Kultura Celkové neinvestiční výdaje na odvětví kultury v působnosti územních orgánů činily 3,4 mld Kč, proti rozpočtu po všech změnách byly výdaje kapitoly čerpány na 87,5%. Z těchto prostředků se financovaly výdaje knihoven. muzeí, divadel, oblasti památkové péče a dalších činností odvětví kultury. Na výdaje kapitoly kultury byly poskytnuty účelové prostředky ze státního rozpočtu v objemu 80 mil. Kč na regenerací městských památkových rezervací.

Práce a sociální věci

V rámci systému sociálního zabezpečení je část činností na tomto úseku zabezpečována také prostřednictvím územních orgánů. Jedná se o zabezpečení ústavů sociální péče, tj. domovy důchodců včetně ústavů pro zdravotně a mentálně postižené dospělé i děti, zabezpečení pečovatelské služby pro občany a poskytování dávek sociální péče sociálně potřebným, ale i zdravotně postiženým občanům.

V roce 1993 byla poskytnuta účelová dotace na sociální dávky ve výši 3,2 mld Kč, která zahrnovala i dotaci na dávky sociální potřebnosti. Čerpání dotace v jednotlivých okresech bylo velmi diferencované, úhrnem za ČR je vykazováno plnění 90,7%.

Na částečnou úhradu výdajů spojených s provozem ústavů sociální péče v působnosti územních orgánů byla v roce 1993 uvolněna odvětvová vyrovnávací dotace na sociální zabezpečení ve výši 0,7 mld Kč.

Další účelovou dotací byla účelová dotace na domy s pečovatelskou službou ve výši 1,0 mld Kč a tato dotace byla téměř vyčerpána.

Vnitřní správa

V této kapitole jsou soustředěny výdaje obcí a okresních úřadů souvisejících s výkonem jejich funkce. Neinvestiční výdaje kapitoly dosáhly výše 10,1 mld Kč, což představuje plnění na 126,0%. Zvýšené výdaje jsou způsobeny zejména zvýšením objemu mzdových prostředků okresních úřadů a obcí v důsledku realizace usnesení vlády ČR č. 653/93.

V souladu s právními předpisy týkajícími se pozemkových úprav úřadů poskytlo ministerstvo financí ve 4 zálohách z rezervy státního rozpočtu částku 468,9 mil. Kč okresním úřadům na činnost pozemkových referátů. Cílem pozemkových úprav je obnovení původních vlastnických práv k pozemkům. K 31. 12. 1993 bylo čerpáno 379,0 mil. Kč.

V průběhu roku 1993 se dále realizovala ozdravná protiradonová opatření, na která bylo vynaloženo ze státního rozpočtu 159,6 mil. Kč. Tato částka byla rovněž použita na výkupy domků START a příspěvky stavebníkům.

V roce 1993 uvolnil Fond národního majetku ministerstvu financí pro rozpočty okresních úřadů dvě zálohy na činnost okresních privatizačních komisí ve výši 71.6 mil. Kč. Činnost komisí se týkala především zabezpečování průběhu malé privatizace a přípravy dražeb malé privatizace a přípravy II. vlny privatizace. Skutečně bylo vyčerpáno pro tyto účely 57,2 mil. Kč.

Audit

Na základě právních předpisů provádějí okresní úřady audit jako kontrolu hospodaření obcí a jejich organizací za uplynulý kalendářní rok na základě vyžádání obce. Tuto činnost zabezpečují okresní úřady prostřednictvím pracovníků finančních referátů a kontrolních oddělení. O přezkoumání svého finančního hospodaření auditorem požádaly za rok 1993 velká města, v malé míře i obce.

Nepatrné procento obcí audit vůbec neprovádí. Vzhledem k tomu, že příslušné právní normy neobsahují sankce za neplnění těchto povinností, není možné tyto obce k provedení auditu donutit. Stejný problém je i u zjištěných nedostatků a zabezpečení jejich nápravy. Okresní úřady mohou pouze formou zápisu navrhovat nebo doporučovat, což se jeví málo účinné. Co se týká úrovně auditu, dosavadní průběh nasvědčuje, že dochází k určitým zlepšením v roce 1993. Nicméně některé chyby se stále opakují. Jedná se zejména o chybné používání rozpočtové skladby, nedostatky v majetkové evidenci obcí, nízkou úroveň vlastního kontrolního systému, neprovádění rozpočtových změn a přesuny prostředků mezi kapitolami.

Závěr

Při hodnocení vývoje finančního hospodaření územních rozpočtů v roce 1993 lze konstatovat, že se podařilo vytvořit základy stabilní a z hlediska objemu určující vlastní příjmové základny měst a obcí, tvořené zejména výnosy daní z příjmů fyzických osob.

Podařilo se vytvořit systém zakládající plnou pravomoc a odpovědnost územních rozpočtů za správu veřejných statků municipalit spojený se zabezpečením jejich potřeb v závislosti na příjmech z vlastního území.

Okresní úřady a většina obcí měly ve zdrojové základně, zejména v důsledku dynamického rozvoje daně z příjmů fyzických osob, vytvořen dostatečný prostor na zabezpečení svých potřeb a v některých případech mohl být realizován i další neinvestiční rozvoj.

Procentní porovnání podílu vlastních příjmů na celkových příjmech

(skutečnost)

TABULKA č. 1 - Celkové výsledky hospodaření státního rozpočtu za rok 1993

TABULKA č. 2 - Výsledky souhrnu veřejných rozpočtů za rok 1993

TABULKA č. 3 - Vztahy státního rozpočtu k rozpočtům okresních úřadů za rol 1993

TABULKA č. 4 - Bilance příjmů a výdajů státního rozpočtu za rok 1993

TABULKA č. 5 - Bilance příjmů a výdajů okresních úřadů a obcí za rok 1993

TABULKA č. 6 - Přehled závazných ukazatelů kapitol za rok 1993

TABULKA č. 7 - Souhrnná sestava o příjmech státního rozpočtu za rok 1993

TABULKA č. 8 - Souhrnná sestava o výdajích státního rozpočtu za rok 1993

TABULKA č. 9 - Závěrečné účty státních fondů za rok 1993

TABULKA č. 10 - Přehled státních finančních aktiv a pasív za rok 1993

TABULKA č. 11. - Dotace ze státního rozpočtu občanským sdružením