Obecná část
Zásadní společenské změny po roce 1989 vyvolaly a stále více vyvolávají potřebu zákonem nově vymezit poslání a systém památkové péče. Na nový zákon o památkové péči, resp. komplexní zákon o kulturním dědictví je ještě příliš brzy. Nový zákon by totiž nutně musel navazovat na zákony o územním uspořádání státú, o vyšších územních samosprávných celcích, jejich působnosti a majetku, o majetku ve vlastnictví státu, o územním (prostorovém) plánování a na ověřená daňová a rozpočtová pravidla.
Předkladatel dospěl k závěru, že dosud platný zákon o státní památkové péči, ač byl přijat za jiných společenských podmínek, vcelku dostatečně zajišťuje ochranu památkového fondu.
Ochrana je však v zákoně zajišťována zejména ukládáním povinností vlastníkům kulturních památek a nemovitostí v památkových rezervacích a zónách a ochranzíých pásmech. Tyto povinnosti ve svém souhrnu představují poměrně značné omezení výkonu práv vlastníka. To je závažná okolnost, když se uváží, že v pátém roce radikální společenské změny u nás je už - v duchu této změny - v nestátním vlastnictví 93% nemovitých kulturních památek. Za nemovité kulturní památky bylo dodnes prohlášeno 36 tisíc věcí či jejich souborů, vedle toho 700 tisíc mobiliárních předmětů, 70 tisíc movitých kulturních památek a více jak 350 památkových území. Po zásadní transformaci vlastnických vztahů je 29 rozložení- vlastnictví kulturních památek následující. Veřejné vlastnictví 50%, z toho stát 7% , obce 43%, soukromé vlastnictví 50%, z toho církve 20%,jiné právnické osoby a fyzické osoby 30%.
Na druhé straně k povinnostem přistupují práva vlastníka, která se rozšiřují. Především všechna rozhodnutí o uložení povinnosti vlastníkům jsou přezkoumatelná soudem. Daňové zákony za určitých podmínek postupně osvobozují vlastníky od daně z nemovitostí, daně dědické a darovací. Některé skupiny vlastníků i od daně z příjmů. Zvětšil se objem i různost přímých peněžitých příspěvků, darů a úlev. Jednotlivě i ve skupinách vlastníků, či v druzích památek však nerovnováha mezi povinnostmi a právy nadále existuje, zvláště pokud se neposkytnou fakultativní kompenzační příspěvky.
Hlavním cílem novely je proto lépe vyvážit povinnosti a práva vlastníků tak, aby nebylo pochyb o tom, že některá ustanovení zákona nejsou v rozporu s Ústavou ČR. Tento záměr podpořil i nedávný nález Ústavního soudu k ústavní stížnosti ministerstva kultury proti rozhodnutí Vrchního soudu ze dne 17.12.1993, kterým Vrchní soud zrušil rozhodnutí ministerstva kultury o prohlášení mlýna v Brandýse nad Labem za kulturní památku.
Nově se proto upravuje účel zákona ve vazbě na Ústavu ČR a zpřesňuje se pojem kulturní památky.
Prohlašování věcí a souborů za kulturní památky - či zrušování tohoto prohlášení je nepochybně rozhodováním o právech a povinnostech jejich vlastníků. Jako takové je proto přezkoumatelné soudem. Nejde tedy o deklaratorní akt. Teprve prohlášením se nakládání s věcí či souborem podřizuje zvláštnímu ochrannému režimu. Pro větší právní jistotu se proto prohlašování i zrušování prohlášení podřizuje obecným předpisům o správním řízení.
Některá řízení a povinnosti, které již nejsou nutné pro dosažení účelu zákona, se zrušují.
I nadále zůstává zachována základní povinnost vlastníka kulturní památky pečovat na vlastní náklad o její zachování, i povinnost užívat ji pouze způsobem, který odpovídá její památkové hodnotě a technickému stavu. Základní formou kompenzace povinností vlastníků zůstávají příspěvky. V demokratické společnosti se přihlíží k obvyklému omezení práv vlastníků pro obecně chráněný zájem, v tomto případě k zachování kulturního dědictví. Přihlíží se dále k věcným plněním jako formě pomoci, respektive k finanční pomoci z rozpočtu obcí a Státního fondu kultury a daňovým úlevám. Proto se rozšiřuje a zpřesňuje se i udělování příspěvku v rámci ministerstvem kultury každoročně vyhlašovaných programů.
Zavádí se také povinnost stanovit rozsah a způsob spoluúčasti státu na rozvoji a ochraně památkových rezervací a památkových zón. To umožní lépe a konkrétněji přihlédnout k místním a druhovým odlišnostem, a to i u nemovitostí, které nejsou kulturní památkou, ale nacházejí se v těchto územích.
Zrušuje se právo státu na přednostní koupi nemovitých kulturních památek při převodu vlastnictví vyjma národních kulturních památek. U movitých kulturních památek a národních kulturních památek se toto právo zachovává. Tím však není dotčeno právo na vyvlastnění kulturní památky, zanedbává-li vlastník nemovité kulturní památky trvale stanovené povinnosti, i když mu byl poskytnut finanční příspěvek. Kulturní památky v naprosté většině nejsou veřejným statkem. Jsou smíšeným statkem, jehož účinky se v různé míře přelévají do veřejných služeb pro obyvatelstvo. I tam, kde jsou veřejným statkem, např. národní kulturní památky, není nutné, aby byly ve vlastnictví státu, je-li veřejná služba zajištěna.
Ke změně dochází i v organizačním uspořádání státní památkové péče. Zrušují se vesměs oprávnění Archeologického ústavu vzhledem k novému postavení AV ČR. Památkovou inspekci zřizuje jako svůj kontrolní orgán ministerstvo kultury. Je protov zákoně přesněji vymezené její poslání i některé povinnosti a oprávnění. Možnost přenesení působnosti na některé obce podle zákona o okresních úřadech zůstává také nezměněna. Zahrnutím Kanceláře prezidenta republiky mezi orgány státní památkové péče umožňuje zohlednit specifické postavení ojedinělé národní kulturní památky Pražský hrad.
Podle dosavadní právní úpravy rozdíl mezi ochranou národních kulturních památek a ochranou kulturních památek nebyl kvalitativní, ale spočíval pouze ve stupni orgánu, který o nich rozhodoval. Po změnách právního řádu se orgánem pro národní kulturní památky stalo ministerstvo kultury, které je v důsledku tohoto nadměrně zatěžováno prvoinstanční agendou. Z těchto důvodů, a také s ohledem na změny obsažené v tomto návrhu, se působnost ve věcech národních kulturních památek přenáší na okresní úřady, které tak budou v prvním stupni komplexně zabezpečovat výkon státní památkové péče (s výjimkou některých přesně stanovených případů - např. prohlašování kulturních památek, vydávání povolení k restaurování apod.).
Bývalé krajské organizace státní památkové péče se mění na odborné organizace státní památkové péče. Není nutné, aby práva a povinnosti vykonávaly podle názvu v hranicích bývalých krajů. Poslání těchto organizací i ústřední organizace státní památkové péče se nově upravuje a doplňuje. Tyto organizace zřizuje a řídí výhradně ministerstvo kultury. Ústřední organizace státní památkové péče, ač má i jinou působnost, je kromě této své zvláštní působnosti rovněž odbornou organizací. Může proto také vykonávat na základě pověření ministerstva kultury i působnost odborné organizace státní památkové péče ve stanoveném rozsahu.
Vypouští se ze zákona komise státní památkové péče. Tyto fakultativní orgány si může příslušný orgán ustavit i podle obecných předpisů.
K větší účinnosti sankcí se zvyšují zákonné sazby pokut, doplňují se i některé skutkové podstaty.
Změny a doplňky provedené v novele umožňují zrušit některá zmocnění k vydání prováděcích předpisů. Odpovídajícím způsobem se zrušuje i příslušné ustanovení prováděcí vyhlášky č. 66/1988 Sb.
Účinnost zákona je stanovena dnem 1. 1. 1996 proto, aby udělování příspěvků bylo možno podřídit rozpočtovým pravidlům která pro rozpočtování vycházejí z kalendářního roku.
Rozsáhlým šetřením nutných potřeb zachování fondu kulturních památek provedeným v roce 1993 byla zjištěna roční potřeba cca 7 miliard Kč. Tuto potřebu kryjí veřejné rozpočty i mimorozpočtové zdroje ve výší zhruba 2 miliard Kč, zbytek by měli krýt sami vlastníci. Vzhledem k rozložení vlastnictví je to velmi obtížné, přesto zdroje vlastníků jsou i zůstanou základním zdrojem financování. Druhým zdrojem by měly být rozpočty obcí a okresních úřadů (cca 600 mil. Kč), vzhledem k odstranění účelového vázání je tento zdroj velmi proměnlivý podle míst i ve svém celkovém objemu. Návrh zákona současný stav nemění. Třetím zdrojem by měl být státní rozpočet v kapitole ministerstva kultury. Kromě 200 mil. Kč v příspěvku organizacím přímo ministerstvem řízených (památkové ústavy, muzea apod.) v několika programech. V současné době jde o programy "Regenerace městských památkových rezervací a zón" (cca 300 mil.Kč), " Záchrana architektonického dědictví" (cca 200 mil. Kč ), "Zajištění architektonických památek proti povětrnostním vlivům" (cca 50 mil. Kč) a "Ochrana movitých kulturních památek a předmětů kulturní hodnoty proti zničení, zcizení a nezákonnému vyvezení" (cca 60 mil. Kč). Výše prostředků závisí na možnostech státního rozpočtu. Dalším zdrojem by měl být Státní fond kultury. Reálné možnosti jeho fungování tento zákon neřeší.
Zvláštní část
K bodu 1 a 2
Zpřesňuje se účel zákona, péče státu o kulturní památky se jednoznačně odvozuje od veřejného zájmu jako obecné kategorie a povinnost spolupráce se ukládá i orgánům samosprávy.
K bodu 3 a 4
Na základě zkušeností z aplikace zákona se zpřesňuje vymezení předmětu péče státu. U prohlašování věcí za kulturní památku se zavádí režim správního řádu a určuje se, kdo může podat návrh na prohlášení věci za kulturní památku. Cílem tohoto opatření je dosáhnout větší právní jistoty vlastníků památek. Vzhledem k novému postavení Archeologického ústavu AV ČR se vypouští jeho výlučné oprávnění k návrhu na prohlášení archeologického nálezu za kulturní památku. Ustanovení se doplňuje o povinnost vyžádat si stanovisko ústřední organizace státní památkové péče a územně příslušného orgánu státní památkové péče, popřípadě obce.
K bodu 5, 6 a 7
Vypouští se zmocnění pro vládu, aby stanovila obecné podmínky ochrany pro národní kulturní památky, neboť ty jsou již obsaženy v zákoně.
Na rozdíl od dosavadní právní úpravy se též zakotvuje působnost vlády ke stanovení rozsahu a způsobu spoluúčasti státu na rozvoji a ochraně těch území, která prohlásí za památkovou rezervaci nebo zónu.
Nově jsou též stanoveny obligatorní náležitosti prohlášení.
K bodu 8, 9, 10 a 11
Dosavadní ustanovení se rozšiřuje o definici ústředního seznamu a o výčet náležitostí, které jej tvoří.
Návrh reaguje na změny, ke kterým došlo v evidenci nemovitostí, a uvádí text do souladu s těmito změnami.
K bodu 12
Řízení o zrušení prohlášení věci za kulturní památku se nově podřizuje správnímu řádu a stanoví se zde potřebné odchylky od tohoto předpisu. Možnost zrušit prohlášení věci za kulturní památku se výslovně váže na zánik důvodu památkové ochrany, případně jiný naléhavý veřejný zájem a omezuje se na rozdíl od dosavadní úpravy pouze na žádost vlastníka nebo na vlastní podnět ministerstva.
Z ustanovení se s ohledem na změnu vazeb mezi orgány státní památkové péče a Archeologickým ústavem AV ČR vypouští podmínka vyjádření tohoto ústavu. Naproti tomu se ustanovení doplňuje o povinnost vyžádat si vyjádření ústřední organizace státní památkové péče.
K bodu 13
Nově se konstruuje právo vlastníka kulturní památky na určitý bezplatný odborný servis ze strany státu, který by vlastníkovi měl alespoň částečně odlehčit plnění stanovených povinností. Zejména v dnešních tržních podmínkách mu může ušetřit nemalé finanční částky, které by musel vynaložit při získávání odborných podkladů od komerčně zaměřených firem.
K bodu 14
Doplněním § 10 se zdůrazňuje rozlišení působnosti jednotlivých orgánů státní správy tak, aby byly vyloučeny v praxi se často vyskytující kompetenční konflikty, zejména mezi orgány památkové:péče a stavebními úřady.
K bodu 15 a 16
Návrh reaguje na změny v právním řádu, kterými bylo toto ustanovení překonáno.
K bodu 17 a 18
V současné době, kdy převážná většina nemovitých kulturních památek je v nestátním vlastnictví, není důvod, a z hlediska další koncepce památkové péče ani zájem, na možnosti státu uplatňovat právo přednostní koupě těchto kulturních památek. K zajištění péče o nemovité kulturní památky obsahuje zákon jiné dostatečné nástroje, které neznamenají tak výrazný zásah do vlastnických práv. Posiluje se tím i právní jistota nabyvatelů.
U národních kulturních památek a movitých kulturních památek je toto právo státu na přednostní koupi zachováno.
K bodu 19
Odstraňuje se určitá nedůslednost dosavadní právní úpravy, kdy vlastník je nucen i k případným nevelkým úpravám si vyžádat rozhodnutí orgánu státní památkové péče, ale k takovému podstatnému zásahu, jako je odstranění stavby, rozhodnutí není třeba.
Stanovení nové 30 denní lhůty pro vyjádření odborné organizace vyloučí možnost, aby se správní orgán dostal do nezaviněné nečinnosti, a dojde tak k zpřesnění a zrychlení řízení. Vyjádření odborné organizace je specifický důkazní prostředek, podle zásad správního řízení může orgán státní památkové péče ve složitějších případech lhůtu prodloužit.
Odchylně od zákona č.71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád), je stanoven okruh účastníků při řízení o obnově kulturních památek.
K bodu 20 a 21
Navrhovaná změna odstraňuje možnost nepřiměřených zásahů státu do vlastnických vztahů a posiluje právní jistotu fyzických a právnických osob.
K bodu 22
Ustanovení stanoví způsob úhrady za omezení vlastnických práv, čímž se ještě více dotvrzuje soulad zákona s Listinou základních práv a svobod. Ta umožňuje omezit vlastnické právo pouze zákonem a za náhradu.
K bodu 23
Je nezbytné doplnit oznamovací povinnost, aby mohl fungovat celý systém evidence kulturních památek.
K bodu 24
Odstraňuje se možnost státu nadměrně zasahovat do vlastnických práv, ale zachovává se možnost pořízení dokumentace, s možností kompenzace ztrát vlastníka.
K bodu 25 a 26
Ve vazbě na zákon o prodeji a vývozu předmětů kulturní hodnoty se výslovně stanoví zákaz vývozu prohlášených kulturních památek.
Nově se zakotvuje institut státní záruky, k jejímuž převzetí za stát se zmocňuje vláda. Uplatnění této zásady přichází v úvahu při prezentaci zcela mimořádných výstav nabízených ze zahraničí,na jejichž realizaci je nepochybný veřejný zájem. Státní záruka nahrazuje v zásadě pojištění vystavovaných věcí, nebo výše pojistného v takových případech obvykle vylučuje možnost realizace takové výstavy.
K bodu 27, 28 a 29
Návrh reaguje na nové postavení Archeologického ústavu, respektive Akademie věd České republiky. Z tohoto pohledu se nejeví účelným, aby oprávněná organizace nadále uzavírala s Akademií věd ČR dohody o rozsahu a podmínkách provádění archeologických výzkumů.
Nově se zavádí povinnost vyžádat si vyjádření ústřední organizace státní památkové péče.
K bodu 30
Upřesňuje se definice archeologického nálezu a nově se definuje pojem archeologické naleziště. Pokud jde o movité archeologické nálezy, platí pro ně obecná úprava stanovená občanským zákoníkem. Další úpravy vycházejí ze změn v předchozích ustanoveních.
K bodu 31 až 43
Zpřesňuje se vymezení orgánů a organizací státní památkové péče a jejich působností. Vzájemné institucionální vazby mezi těmito orgány a organizacemi se uvádějí do souladu s faktickým stavem.
Nově se mezi orgány státní památkové péče zařazuje Kancelář prezidenta republiky, čímž se řeší specifické postavení národní kulturní památky Pražský hrad.
K bodu 44 až 45
Vypouští se oprávnění odborných organizací státní památkové péče k plnění úkolů přímo ze zákona, napříště i tyto organizace, respektive jejich pracovníci, musí mít osvědčení vydané orgány státní památkové péče.
Nově se zavádí povinnost orgánů státní památkové péče a pověřených osob podle odstavce 1 respektovat omezení přístupu cizích osob do určitých prostor registrovaných církví a náboženských společností, řeholních řádů a kongregací a možnost vstupu se váže na nájemnou dohodu s příslušnými církevními představenými.
K bodu 46, 47 a 48
V návrhu se nově upravují sankce za porušení povinností stanovených zákonem. Jsou konstruovány jako správní delikty a dopadají na právnické i fyzické osoby.
Nově se upravuje výše pokut, zejména s ohledem na současnou cenovou hladinu a význam chráněného veřejného zájmu.
Některé skutkové podstaty se doplňují tak, aby pod sankci byly postaveny všechny povinnosti stanovené zákonem, a některé se uvádějí do souladu se změnami vyplývajícími z tohoto návrhu.
Pokuta má být příjmem rozpočtu orgánu, který ji uložil.
K bodu 49 a 50
Nově se zavádí povinnost státní památkové péče přihlédnout k účelu využití kulturní památky vlastníkem, aby úprava vyhovovala i potřebám zohlednit liturgické požadavky v prostorách užívaných církvemi a náboženskými společnostmi.
K bodu 51 a 52
Zjednodušuje se postup při obnově nemovitostí, které nejsou kulturními památkami, ale nacházejí se v území, kde je uplatňována plošná památková ochrana. Z tohoto důvodu obnova těchto nemovitostí podléhá takřka stejnému režimu, jako obnova kulturních památek. Uplatňování tohoto stejného režimu však není ve všech případech nutné a často nadměrně zatěžuje orgány památkové péče. Návrh proto umožňuje posoudit potřebu uplatňování stejného režimu a v případě, kdy to není nezbytné, dává možnost uvedeným orgánům tento režim pro určité nemovitosti nebo druh prací vyloučit.
K bodu 53
Dosavadní text se uvádí do souladu s celkovými změnami provedenými tímto zákonem.
K bodu 54
Je řešena otázka vydávání odborných vyjádření jako podkladů pro rozhodnutí okresních úřadů ve věcech národních kulturních památek. Protože původně tato vyjádření vydávala ústřední organizace státní památkové péče a je nezbytné, aby v případě potřeby mohla do řízení zasáhnout, stává se ze zákona účastníkem řízení.
K Čl. II
Toto ustanovení nahrazuje dnes již nepoužívané a překonané pojmy a označování orgánů a organizací, které jsou v textu zákona uvedeny.
K Čl. III
Jde o nezbytné zrušovací ustanovení, které přihlíží ke změnám, které byly v textu zákona provedeny.
K Čl. IV
Vzhledem k tomu, že jde již o třetí dílčí novelizaci a v zájmu dostupnosti platného znění široké veřejnosti se doplňuje zmocnění pro předsedu Poslanecké sněmovny Parlamentu k vydání úplného znění zákona.
K Čl. VI
Stanoví se přiměřená legisvakance, aby se veřejnost mohlav dostatečném předstihu seznámit s touto právní úpravou a připravit se na její aplikaci.